II OW 91/15

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w dniu 9 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody K.-P. z dnia 1 lipca 2015 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą K.-P. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. w przedmiocie wskazania organu właściwego w przedmiocie zażalenia na postanowienie w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia postanawia wskazać Wojewodę K.-P. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 1 lipca 2015 r. Wojewoda K. P., zw. dalej Wojewodą, wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B., zw. dalej SKO, w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Starosta wskazał, że Prezydent Miasta B. pismem z dnia 13 maja 2015 r. przekazał do Wojewody K.-P. zażalenie na swoje postanowienie z dnia 02 października 2014 r. w sprawie nałożenia grzywny celem przymuszenia. Wojewoda K.-P. przekazał ww. zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego B. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 23 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 z późn. zm.), zw. dalej u.p.e.a., nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Ustalenie organu wyższego stopnia, na podstawie art. 18 u.p.e.a., wiąże się z koniecznością odniesienia się do art. 17 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a., który jednoznacznie stwierdza, że organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Wobec braku wyraźnego przepisu prawa wskazującego na inny organ administracji publicznej, Wojewoda stwierdził, że organem właściwym w niniejszej sprawie jest SKO jako organ wyższego stopnia.

SKO stanęło na stanowisku, że organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest Wojewoda K. P., bowiem stosownie do treści art. 82 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), organem wyższego stopnia w sprawach z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej w stosunku do starosty (Prezydent Miasta B. pełni funkcje starosty grodzkiego) jest wojewoda. Ten właśnie przepis szczególny powoduje, że Kolegium nie jest właściwe do załatwienia wymienionego na wstępie zażalenia. Zdaniem SKO, powyższe oznacza, że właściwy do materialnoprawnego rozpatrzenia sprawy na gruncie Prawa budowlanego jest jednocześnie organem egzekucyjnym mającym doprowadzić do wykonania decyzji administracyjnej i zasada ta dotyczy także postępowania egzekucyjnego zgodnie, z którą Wojewoda K. P. będący jednocześnie organem odwoławczym od decyzji w sprawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości pozostaje także właściwy, jako organ egzekucyjny odwoławczy (zażaleniowy) w zakresie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. O sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie. Przez spór należy więc rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo, gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny) przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Ponadto, warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, który podlega unormowaniu w oznaczonym stanie prawnym, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o udzielenie przedmiotowego zezwolenia jest Wojewoda K.-P.

Problematyka grzywny w celu przymuszenia została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dziale III - egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym, rozdziale 2, w przepisach art. 119-126. Stosownie do treści art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Na podstawie art. 23 § 4 pkt 1 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór są jednocześnie organami odwoławczymi dla postanowień wydanych przez nadzorowane organy egzekucyjne, zaś na podstawie art. 23 § 1 u.p.e.a. nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Stosownie do art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast art. 17 k.p.a. stwierdza, że organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty.

W rozpoznawanej sprawie Prezydent wykonujący zadania starosty wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121, art. 122 oraz art. 124 w zw. z art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Wydanie przedmiotowego postanowienia było następstwem niewykonania obowiązków wynikających z decyzji Prezydenta Miasta z dnia 6 maja 2014 r. o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania izolacji ścian piwnic i przemurowania komina sąsiedniego budynku wielopoziomowego, wydanej m.in. na podstawie art. 47 ust. 1 i 2, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak wyżej wskazano art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że organem wyższego stopnia w sprawach z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej w stosunku do starosty jest wojewoda, to powoduje, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego zażalenia jest Wojewoda K. P.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.