II OW 6/06

II OW 6/06 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2006-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Ludwik Żukowski /sprawozdawca/
Roman Hauser /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 92 poz. 880
art. 83 ust. 1-2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
Tezy
O właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków w sprawach określonych w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody /Dz.U. nr 92 poz. 880 ze zm./, będzie przesądzać to, czy drzewo lub krzew którego dotyczy wniosek będzie rosnąć na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Sam fakt wpisania nieruchomości do rejestru zabytków nie zaś uznanie składnika przyrody tj. drzewa, krzewu za zabytek przesądza o właściwości rzeczowej tego organu. Ustawodawca, konstruując przepis art. 83 ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, nakazuje jedynie odróżniać drzewa i krzewy rosnące na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków od tych drzew i krzewów, które na tego rodzaju nieruchomościach nie rosną. Powołany wyżej przepis nie wspomina o tym, że drzewa lub krzewy winny odznaczać się tymi samymi cechami co chronione prawem zabytki. Powoduje to, że wojewódzki konserwator zabytków powinien rozpatrzyć wniosek właściciela nieruchomości zabytkowej, choćby to drzewo lub krzew nie przedstawiało jakichkolwiek wartości historycznych, artystycznych lub naukowych. Wystarczy, że przedmiot wniosku znajduje się na terenie takiej nieruchomości, która przedstawione wartości będzie posiadać i została wpisana do rejestru zabytków na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy (...) Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków a Starostą Powiatu Ż. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia na usunięcie drzew z terenu zespołu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków postanawia wskazać (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
(...) Wojewódzki Konserwator Zabytków w Z.-G. wystąpił na podstawie art. 22 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./ do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego między nim a Starostą Powiatu Ż. w sprawie pozwolenia na usunięcie drzew. W uzasadnieniu wniosku wskazano na następujące okoliczności: postanowieniem z dnia 11 października 2005 r. /nie podano numeru postanowienia/ Starosta Powiatu Ż. przekazał L. Konserwatorowi Zabytków do rozpatrzenia wedle właściwości wniosek Burmistrza Miasta Ż. w sprawie pozwolenia na usunięcie drzew z terenu działki nr 392/17, przy ul. P. w Ż. Wskazana nieruchomość nie jest objęta indywidualnym wpisem do rejestru zabytków, natomiast jest zlokalizowana na terenie zespołu urbanistycznego Miasta Ż., wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr 71 Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków; w tejże decyzji określony został obszar objęty ochroną konserwatorską oraz strefą ochrony krajobrazowej, przy czym w decyzji niewskazano, aby ochroną konserwatorską został objęty także drzewostan występujący na tym terenie. W takiej sytuacji należy uznać, że oznacza to zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu, a także walorów krajobrazowych i kulturowych.
Art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody /Dz.U. nr 92 poz. 880 ze zm./ stanowi, że pozwolenie na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków. Przepis ten ma zastosowanie w przypadku zabytkowych parków, ogrodów, fortyfikacji, czy innych nieruchomości, na których występuje zieleń, objętych indywidualnym wpisem do rejestru zabytków. W związku z powyższym zgodnie z art. 90 cyt. wcześniej ustawy o ochronie przyrody L. Konserwator Zabytków uznaje, że opisane wcześniej zezwolenie powinien wydać starosta. Wpisanie do rejestru zabytków założenia urbanistycznego nie oznacza, że wszystkie budowle, nieruchomości, czy obiekty są zabytkami. Jeśli mają same przez się wartość zabytkową to powinny być wpisane oddzielnie do rejestru zabytków. Wnioski o usunięcie drzew lub krzewów rosnących na terenie chronionych układów miejskich niejednokrotnie dotyczą drzew i krzewów rosnących na terenie, które nie stanowią komponowanej zieleni i nie są elementem miasta historycznego. Często jest to zieleń nasadzona przypadkowo lub stanowiąca samosiew.
Rozstrzygnięcie o kompetencji właściwego organu do wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów na terenach zespołów urbanistycznych, wpisanych do rejestru zabytków ma szczególne znaczenie ze względu na opłaty naliczane za usunięcie drzew i krzewów na terenach zespołów urbanistycznych wpisanych do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 85 ust. 6 cyt. wcześniej ustawy o ochronie przyrody są one o 100 procent wyższe od opłat ustalonych na podstawie stawek, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy.
Pismem z dnia 27 października 2005 r. (...) L. Wojewódzki Konserwator Zabytków przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.-G. wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Starostwa Powiatowego /we wniosku nie wskazano ani daty, ani przedmiotu tegoż postanowienia, w istocie chodziło o wniosek z dnia 27 października 2005 r., (...) przekazujący do rozpatrzenia wniosek Burmistrza Miasta Ż. w sprawie pozwolenia na usunięcie drzew z terenu działki nr 392/17 przy ul. P. w Ż./. Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2005 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie nieważności ww. postanowienia z uwagi na brak legitymacji procesowej wnioskodawcy, jednocześnie nie znalazło podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta Powiatowy w Ż. wskazał, iż art. 83 ust. 2 cyt. wcześniej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody jednoznacznie stwierdza, iż zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje właściwy wojewódzki konserwator zabytków. W konkretnym przypadku nie ulega wątpliwości, że teren na którym rosną drzewa /działka nr 392/17/ stanowi nieruchomość wpisaną do rejestru zabytków /potwierdził to zastępca L. Konserwatora Zabytków pismem z dnia 5 października 2005 r./. Kryterium rodzaju nieruchomości i jej kwalifikacja poprzez wpis do rejestru zabytków stanowi jedyne kryterium zawarte w art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, przesądza ono o właściwości organu mającego delegację do wydania ewentualnego zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. Ustawodawca w art. 83 ust. 1 określił generalnie, że w tej kategorii spraw organem właściwym jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Natomiast w art. 83 ust. 2 ustawy wprowadzono wyjątek od tej reguły przyznając uprawnienia do wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków w przypadku, gdy przedmiotem postępowania są drzewa lub krzewy rosnące na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Stwierdzenie zawarte we wniosku L. Konserwatora Zabytków, że przepis art. 83 ust. 2 ma zastosowanie w przypadku parków, ogrodów, fortyfikacji, czy innych nieruchomości, na których występuje zieleń, objętych indywidualnym wpisem do rejestru zabytków jest błędną i zbyt rozszerzającą wykładnią powołanego wyżej przepisu. Wedle oceny Starosty organem właściwym powinien być L. Wojewódzki Konserwator Zabytków w postępowaniu dotyczącym usunięcia drzew lub krzewów na terenach objętych decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z.-G. z dnia 7 listopada 1957 r. /nr 71/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 166 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483 ze sprost./ spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Analogiczne unormowanie znalazło się w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, gdzie postanowiono, że sądy administracyjne rozstrzygają (...) spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Kolejne powtórzenie wskazanej regulacji zawiera art. 22 par. 2 Kpa w brzmieniu ustalonym od dnia 1 stycznia 2004 r. przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./, zgodnie z którym spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny.
Przepis art. 15 par. 1 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustala, że właściwym do rozpoznawania sporów kompetencyjnych określonych w art. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany wyżej przepis przesądza też sposób wszczęcia postępowania oraz formę w jakiej następuje wskazanie przez NSA organu kompetentnego do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne wyłącznie na wniosek, poprzez wydanie postanowienia wskazującego właściwy organ do rozpoznania sprawy.
W niniejszej sprawie spór kompetencyjny zaistniał na tle stanu prawnego ukształtowanego przepisami art. 83 ust. 2 oraz art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody /Dz.U. nr 92 poz. 880 ze zm./. Powołane przepisy wskazują na jedną z form ochrony przyrody oraz organy właściwe w sprawach ich stosowania. Decydujące znaczenie przypisać należy unormowaniu zawartemu w art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Powołany przepis wskazuje jako organ właściwy do rozstrzygnięcia wniosku o wycięcie drzewa lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jeżeli więc drzewo lub krzew rośnie na terenie nieruchomości, która została wpisana do rejestru zabytków zezwolenie na ich wycięcie będzie wydawał organ ochrony zabytków. Przepis art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wprowadza jeden z wyjątków od zasady wyrażonej w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, iż w sprawach zezwoleń na wycinkę drzew organem właściwym jest organ wykonawczy gminy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego o właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków w sprawach określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, będzie przesądzać to, czy drzewo lub krzew którego dotyczy wniosek będzie rosnąć na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Sam fakt wpisania nieruchomości do rejestru zabytków nie zaś uznanie składnika przyrody tj. drzewa, krzewu za zabytek przesądza o właściwości rzeczowej tego organu. Ustawodawca, konstruując przepis art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, nakazuje jedynie odróżniać drzewa i krzewy rosnące na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków od tych drzew i krzewów, które na tego rodzaju nieruchomościach nie rosną. Powołany wyżej przepis nie wspomina o tym, że drzewa lub krzewy winny odznaczać się tymi samymi cechami co chronione prawem zabytki. Powoduje to, że wojewódzki konserwator zabytków powinien rozpatrzyć wniosek właściciela nieruchomości zabytkowej, choćby to drzewo lub krzew nie przedstawiało jakichkolwiek wartości historycznych, artystycznych lub naukowych. Wystarczy, że przedmiot wniosku znajduje się na terenie takiej nieruchomości, która przedstawione wartości będzie posiadać i została wpisana do rejestru zabytków na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej.
Warto także wskazać na względy funkcjonalne przemawiające za przyjętą interpretacją przepisów ustawy o ochronie przyrody.
Akceptacja właściwości organu ochrony zabytków w sprawach dotyczących wycięcia drzew z terenów nieruchomości wpisanych do rejestru, miało zapewnić temu organowi kontrolę nad wszelkimi aspektami gospodarki nieruchomością zabytkową. W ten sposób ustawodawca chciał zapobiec sytuacjom, w których w odniesieniu do tego samego terenu miałyby w sprawach zezwoleń orzekać dwa zupełnie odrębne od siebie organy administracji publicznej. Dlatego też art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody porządkuje sprawy zezwoleń na usunięcie drzew z terenu zabytkowego, powierzając właściwość do rozstrzygania wniosków wyłącznie jednemu organowi.
Nie odpowiada wyżej przytoczonym regulacjom stanowisko L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, według którego art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody ma zastosowanie jedynie w przypadku zabytkowych parków, ogrodów, fortyfikacji czy innych nieruchomości, na których występuje zieleń, objętych indywidualnym wpisem do rejestru zabytków. Należy zgodzić się, że wpisanie do rejestru zabytków założenia urbanistycznego nie oznacza, że wszystkie budowle, nieruchomości czy inne obiekty są z mocy wpisu zabytkami, jednakże w świetle art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody nie ma to większego znaczenia dla ustalenia właściwości rzeczowej organu. Przepis art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w swej treści nie używa bowiem elementów, które pozwoliłyby wykluczyć orzekanie w sprawie przez organ ochrony zabytków. W przepisie tym nie znajdujemy wyrażenia "drzewa lub krzewy wpisane do rejestru zabytków", lecz sformułowanie "drzewa lub krzewy rosnące na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków". Z uwagi na jednoznaczne brzmienie powołanego wyżej przepisu nie można zastosować wykładni ścieśniającej, uzależniającej właściwość konserwatora nie od walorów zabytkowych nieruchomości lecz od uznania za zabytek konkretnego drzewa lub krzewu.
W niniejszej sprawie poza sporem jest, że drzewa, których wycięcia domaga się Gmina Miejska Ż. rosną na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków; drzewa rosną na działce o nr 392/17, przy ul. P. w Gminie Ż. Jak wynika z planu śródmieścia Gminy Ż. działka o nr 392/17 znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej. Nieruchomości znajdujące się w tej strefie zostały wpisane do rejestru zabytków ówczesnego województwa zielonogórskiego na mocy decyzji z dnia 7 listopada 1957 r. (...). Ponieważ drzewa wymienione we wniosku Gminy Miejskiej Ż. z dnia 14 września 2005 r., rosną na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, to dyspozycja art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody nie pozostawia wątpliwości, iż w tej sytuacji organem wyłącznie właściwym jest L. Konserwator Zabytków.
Dodatkowe argumenty przemawiające za właściwością L. Wojewódzkiego Konserwatora zabytków wynikają z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami /Dz.U. nr 162 poz. 1568 ze zm./. I tak zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy zabytkiem może być nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związana z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zaś wedle art. 36 ust. 1 pkt 11 powołanej ustawy pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga m.in. podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Art. 36 ust. 1 cyt. ustawy wyraźnie koncentruje kompetencje decyzyjne w odniesieniu do obiektów wpisanych do rejestru zabytków w gestii jednego organu tj. wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Wyłożone okoliczności były powodem wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako organu właściwego do załatwienia sprawy objętej sporem kompetencyjnym zgodnie z art. 15 par. 1 pkt 4 w zw. z art. 15 par. 2 pkt 4 w zw. z art. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.