II OW 23/22

II OW 23/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska - Rzepecka
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 4 art. 15
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 3 pkt 1 art. 5 ust 2 art. 48 art. 49 art. 61 art. 66
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 19 art. 22 art. 19 ust 1 pkt 7 art. 66
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego postanawia: wskazać Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie załatwienia wniosku A. i D. K. z 6 czerwca 2022 r. o przywrócenie stanu zgodnego z prawem przez przeprowadzenie kontroli rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego – hali namiotowej zlokalizowanej na działce nr [...]w [...], gmina [...].
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmnie wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Chełmińskim poprzez wskazanie Starosty jako organu właściwego do załatwienia wniosku A. i D. K. o przywrócenie stanu zgodnego z prawem przez przeprowadzenie kontroli rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego – hali namiotowej zlokalizowanej na działce nr [...] w [...], gmina [...].
Spór kompetencyjny powstał w związku z tym, że Starosta Chełmiński pismem z dnia 22 czerwca 2022 r. przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Chełmnie pismo A. i D.K. z dnia 6 czerwca 2022 r. dotyczące postępowania wyjaśniającego w sprawie rozbiórki ww. tymczasowego obiektu budowlanego, który zdaniem wnioskodawców został posadowiony w trybie art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane i nie został rozebrany po upływie deklarowanego w zgłoszeniu terminu.
Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmnie, realizacja obowiązku likwidacji obiektu budowlanego wykonanego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane leży po stronie organu administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie organu nadzoru, spornej sytuacji prawnej nie można traktować jako klasycznego przypadku samowoli budowlanej i zastosować do niej przepisów z art. 48 ustawy Prawo budowlane. W tym przypadku mamy bowiem legalnie wybudowany obiekt a inwestor go nie rozebrał pomimo, że taki obowiązek na nim spoczywa w związku z dokonanym zgłoszeniem. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym wynika bezpośrednio z przepisów prawa, to organem egzekucyjnym jest Starosta, któremu inwestor zgłosił budowę tymczasowego obiektu budowlanego.
Starosta Chełmiński odpowiadając na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazał, że w przypadku wybudowania obiektu tymczasowego i użytkowania go po okresie 180 dni, powstaje sytuacja, w której obiekt ten użytkowany jest w warunkach samowoli budowlanej. Przekroczenie granicy czasowej określonej w ustawie Prawo budowlane powoduje, że zgłoszenie "wygasa" i inwestor nie posiada już podstawy i nie może legitymować się dokumentem upoważniającym do legalnego utrzymania i użytkowania obiektu. Zdaniem Starosty Chełmińskiego w sprawie zastosowanie będzie miał zatem art. 48 ustawy Prawo budowlane, ponieważ po upływie 180 dni obiekt wybudowany jest bez wymaganego zgłoszenia, a zgodnie z ust. 5 tego przepisu, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Inny przepis ustawy Prawo budowlane nie odnosi się do samowoli budowlanej.
W ocenie Starosty art. 48 ww. ustawy miałby zastosowanie także w przypadku, gdy inwestor wybudował tymczasowy obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, pomimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia ( art. 48 ust. 1 pkt 2). Powyższe przemawia za równym traktowaniem tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust 1 pkt 7 z innymi obiektami budowlanymi. To z kolei potwierdza zasadę rozdzielenia i przypisania określonych kompetencji organom administracji architektoniczno-budowlanej oraz organom nadzoru budowlanego. Odmienna wykładnia systemowa prowadziłaby do chaosu prawnego i zaburzenia konstytucyjnej oraz wyrażonej w Kodeksie postępowania administracyjnego zasady praworządności.
Zdaniem Starosty za wyżej wskazanymi zasadami opowiada się również ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie tj. Dz.U. z 2022 r., poz.176). Do 2012 r. art. 32 tej ustawy stanowił, że pozwolenie na użytkowanie drogi wydają odpowiednio: wojewoda, w odniesieniu do dróg krajowych wojewódzkich oraz starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Na mocy ustawy z dnia 30 marca 2012 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 549) w art. 32 tzw. "specustawy drogowej" określono, iż kompetencje do wydawania pozwolenia na użytkowanie otrzymują właściwe organy nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu do projektu ww. ustawy zmieniającej wskazano, iż proponowana nowelizacja art. 32 ma dwa zasadnicze cele, przy czym jednym z nich jest cyt.: "ujednolicenie zasad oddawania do użytkowania dróg publicznych, w szczególności przez odstąpienie od regulacji, iż decyzje o pozwoleniu na użytkowanie drogi wydają wojewodowie albo właściwi starostowie. Odesłanie do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze. zm.) wprowadza do systemu prawa zmianę polegającą na tym, iż organami właściwymi do przyjmowania zawiadomień o zakończeniu budowy lub wydania pozwolenia na użytkowanie drogi i drogowych obiektów inżynierskich będą: 1) wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, który wstąpi w kompetencje wojewody, 2) powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, który wstąpi w kompetencje starosty. W tym zakresie ustalenie właściwości organu będzie następowało z uwzględnieniem norm zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, regulujących właściwość organów. Zmiana w tym zakresie jest uzasadniona potrzebą zapewnienia efektywnego postępowania w zakresie dopuszczania dróg do użytkowania. Aktualnie obowiązujące przepisy wskazują, iż wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o pozwoleniu na użytkowanie drogi na zasadach i w trybie przepisów Prawa budowlanego. Rozwiązanie to nie jest efektywne, bowiem to inspekcje nadzoru budowlanego powiatowe, jak i wojewódzkie są organami właściwymi do oceny prac budowlanych na gruncie Prawa budowlanego, do którego odsyła art. 32 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Celem projektu jest również przypisanie tych zadań organom, które zgodnie z uregulowaniami systemowymi są organizacyjnie i kompetencyjnie przygotowane do przeprowadzenia postępowań w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Zmiana w tym zakresie wyeliminuje z porządku prawnego dualizm kompetencyjny organów administracji państwowej w zakresie spraw pozwolenia na użytkowanie.....". W tym stanie rzeczy, w ocenie Starosty Chełmińskiego, właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku powinien być Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmnie.
Rozpoznając spór kompetencyjny Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie zauważyć należy, iż organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.). Powyższe oznacza, że przed wszczęciem postępowania z urzędu organ bada swoją właściwość, nie podejmując czynności w razie wyniku negatywnego. W przypadku natomiast złożenia podania z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie, w której uznaje się za niewłaściwy, organ zobowiązany jest przekazać podanie do organu właściwego (art. 65 § 1 k.p.a.) lub w sytuacjach określonych w art. 66 § 1 i 3 k.p.a. zwrócić podanie wnoszącemu.
W tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmnie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Chełmińskim poprzez wskazanie Starosty jako organu właściwego do załatwienia wniosku A. i D.K. z 6 czerwca 2022 r. o przywrócenie stanu zgodnego z prawem przez przeprowadzenie kontroli rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego – hali namiotowej zlokalizowanej na działce nr [...] w [...], gmina [...], jak wykazano posadowionej na tym terenie w trybie art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonej w zgłoszeniu.
Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 k.p.a.), natomiast spór kompetencyjny między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.). W myśl tego ostatniego przepisu, spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej, rozstrzyga sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, należące do właściwości sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w tej sprawie dotyczy sporu między starostą (organem jednostki samorządu terytorialnego) a powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego (organem administracji rządowej), a więc jest sporem, który rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny (art. 22 § 2 k.p.a., art. 15 § 2 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanego sporu organem właściwym do załatwienia wniosku A. i D. K. z 6 czerwca 2022 r. o przywrócenie stanu zgodnego z prawem przez przeprowadzenie kontroli rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego – hali namiotowej zlokalizowanej na działce nr [...]w [...], gmina [...], pozostaje Starosta Chełmiński.
Otóż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 cytowanej ustawy Prawo budowlane ustawodawca nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia budowy w stosunku do tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do tego, jaki organ jest właściwy w sprawie, gdy inwestor, który wybudował tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlanego, na podstawie zgłoszenia, nie dokonał rozbiórki tego obiektu przed upływem terminu 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.
W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak również piśmiennictwie, przyjęto stanowisko, że w takim przypadku nie można mówić, iż obiekt taki, po upływie terminu, o którym stanowi art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlanego stał się obiektem budowlanym wybudowanym bez wymaganego pozwolenia i będzie miał zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W takim przypadku nie chodzi przecież o wybudowanie obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, ale istota rzeczy sprowadza się do tego, że inwestor legalnie wybudowanego obiektu nie rozebrał, mimo że taki obowiązek spoczywa na nim z mocy art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane w związku z dokonanym zgłoszeniem. Należy zaznaczyć, iż po upływie przewidzianego w zgłoszeniu terminu nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce obiekt tymczasowy przestaje być obiektem legalnym, staje się niewątpliwie samowolą budowlaną z wszelkimi tego konsekwencjami, jednak w takich przypadkach, nie wydaje się nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 lub art. 49 ustawy Prawo budowlane, gdyż termin rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce takiego obiektu został określony przez inwestora w zgłoszeniu, co przecież jest niezbędnym elementem dokonania zgłoszenia. Zatem w takiej sytuacji obowiązek rozbiórki jest obowiązkiem wynikającym bezpośrednio z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – (patrz Prawo budowlane. Komentarz, pod redakcją A. Glinieckiego, Warszawa 2016 r., Wolters Kluwer, str. 331).
Nie budzi zatem wątpliwości składu Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie, iż skoro wskazany wyżej obowiązek rozbiórki obiektu przed upływem terminu 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonej w zgłoszeniu jest obowiązkiem wynikającym bezpośrednio z przepisów prawa, obowiązkiem o charakterze niepieniężnym, to wierzycielem i organem egzekucyjnym jest starosta, któremu inwestor zgłosił budowę tymczasem obiektu budowlanego.
Generalnie bowiem organem właściwym w sprawie doprowadzenia do rozbiórki obiektów tymczasowych, zrealizowanych w oparciu o zgłoszenie, w którym inwestor zgłaszał termin rozbiórki przed 180 dniem od dnia rozpoczęcia budowy zawsze pozostaje organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązków niepieniężnych wynikających z przepisów prawa, tj. właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, którym w tej sprawie pozostaje Starosta Chełmiński - art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
Takie jak wyżej stanowisko wynika między innymi z postanowień NSA z 13 sierpnia 2013 r. II OW 49/13 i z 27 czerwca 2007 r. II OW 23/2007, wyroku NSA z 28 grudnia 2007 r. II OSK 1746/06, postanowienia NSA z 18 maja 2012 r. II OW 48/12, postanowienia NSA z 26 lutego 2008 r. II OW 76/2007 i postanowienia NSA z 26 lutego 2010 r. II OW 84/2009. Stanowiska wyrażone w ww. orzeczeniach w dalszym ciągu zachowują swoją aktualność.
Zatem w ramach rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu kompetencyjnego przyjąć należy, że organem właściwym do załatwienia wniosku A. i D. K. z 6 czerwca 2022 r. o przywrócenie stanu zgodnego z prawem przez przeprowadzenie kontroli rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego – hali namiotowej zlokalizowanej na działce nr [...]w [...], gmina [...], pozostaje Starosta Chełmiński.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.