II OW 22/22

II OW 22/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2234
art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 710
art. 96 ust.2, art. 107 d ust. 5
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Sentencja
Dnia 27 września 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 27 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Opolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a Starostą Powiatowym w Nysie w przedmiocie wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za niewykonanie warunku konserwatorskiego postanawia: wskazać Starostę Powiatowego w Nysie jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków, zwany dalej "WKZ", wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o kompetencyjnego pomiędzy nim, a Starostą Powiatowym w Nysie. Spór powstał w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o jakiej mowa w art. 107d ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece na zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840), za niewykonanie od dnia 31 grudnia 2020 r. w ramach pozwolenia nr 215/19 na prowadzenie robót budowlanych warunku konserwatorskiego nakazującego przed przystąpieniem do robót ziemnych wystąpienie do Opolskiego WKZ w Opolu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych.
We wniosku wskazał, że niedopełnienie przez inwestora warunków pozwolenia konserwatorskiego uprawnia organ do zastosowania art. 107d ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami, zgodnie z którym "kto podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500000 zł". Zgodnie z art. 107d ust. 5 ww. ustawy karę pieniężną nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia.
W niniejszej sprawie ww. pozwolenie nr 215/19 (decyzja z 27 grudnia 2019 r., l.dz. AB.4123.200.2019.PS) wydał Powiatowy Konserwator Zabytków w Nysie z upoważnienia Starosty Powiatowego w Nysie na podstawie porozumienia z dnia 10 maja 2018 r. w sprawie powierzenia przez Wojewodę Opolskiego Powiatowi Nyskiemu prowadzenia niektórych spraw z zakresu administracji rządowej, należących do właściwości Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2018 r. poz. 1504).
W ocenie Opolskiego WKZ, reguły nakładania kar odnoszą się bezpośrednio do kompetencji wynikających między innym z art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, a co za tym idzie z chwilą ich przekazania organowi powiatowemu, to on staje się właściwy do wydania decyzji merytorycznej w tym zakresie, zaś WKZ traci tę kompetencję. Przy tym Opolski WKZ zgodził się z organem powiatowym co do tego, że wydanie decyzji przez organ niewłaściwy obarczone jest wadą skutkującą nieważnością tego aktu. Dotyczy to nie tylko wydania decyzji merytorycznej, ale również decyzji w przedmiocie nałożenia kary.
W ocenie wnioskodawcy, niezależnie od tego czy źródłem kompetencji do wydania pozwolenia jest ustawa, czy zawarte pomiędzy jednostkami administracyjnymi porozumienie, art. 107d ust. 5 ww. ustawy powinien być interpretowany w taki sposób, że właściwym do orzekania o karze administracyjnej jest organ właściwy do wydania pozwolenia. Skoro w niniejszym wypadku właściwym do wydania pozwolenia był Starosta Powiatowy, to również w kompetencjach Starosty leży wydanie decyzji w sprawie nałożenia kary administracyjnej za niedopełnienie obowiązków.
W załączeniu do wniosku przedstawiono treść ww. porozumienia, ww. decyzję oraz pisma Powiatowego Konserwatora Zabytków w Nysie z 14 kwietnia 2022 r., 29 marca 2022 r. i 2 grudnia 2021 r., z których wynika argumentacja organu powiatowego, że w drodze ww. porozumienia nie przekazano mu kompetencji do nakładania kar administracyjnych w trybie art. 107d ww. ustawy. Dlatego kompetencje w niniejszej sprawie – której źródłem jest żądanie zawarte w piśmie F. z dnia 29 listopada 2021 r., a dotyczące nałożenia minimalnej kary za niespełnienie warunków konserwatorskich i wydanie stosownego zaświadczenia w celu złożenia w PINB w Nysie – posiada Opolski WKZ.
Postanowieniem z dnia 27 czerwce 2022 r., sygn. akt II SO/Op 6/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W niniejszej sprawie zaistniał pomiędzy Opolskim WKZ, a Starostą Powiatowym w Nysie spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe w sprawie wymierzenia kary grzywny w trybie art. 107d ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami. Tego rodzaju spór podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jest właściwy do rozstrzygania m.in. sporów kompetencyjnych. Spory te powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego (starosty), a organów administracji rządowej (wojewódzkiego konserwatora zabytków) określonej w przepisach prawa. Jako spór kompetencyjny można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. A zatem aby można było mówić o sporze kompetencyjnym, pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej.
Odnosząc się do argumentacji obu organów administracyjnych będących w negatywnym sporze kompetencyjnym należy stwierdzić, że, po pierwsze, mamy do czynienia z indywidualną sprawą administracyjną wynikłą z ww. pisma ww. przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą F.. Po drugie, oba ze wskazanych organów uznają się jako niewłaściwe w sprawie.
W tych warunkach zachodzą zatem podstawy do rozpoznania sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W okolicznościach niniejszej sprawy dla wskazania organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 107d ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma przesądzające znaczenie skutek prawny zawartego pomiędzy oboma organami ww. porozumienia w sprawie powierzenia przez Wojewodę Opolskiego Powiatowi Nyskiemu prowadzenia niektórych spraw z zakresu administracji rządowej, należących do właściwości Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Opolu. Jest to porozumienie zawarte na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. 2017 r. poz. 2234) i art. 96 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.) w związku z art. 149 ust. 1 oraz art. 150 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2017 r. poz. 2077). Porozumienie zawarte na podstawie ww. przepisów implikuje określone skutki prawne w zakresie przesunięcia kompetencji organów administracyjnych. Choć zwyczajowo spór kompetencyjny jest sporem dotyczącym właściwości organów wynikającej z ustawy (też z innych konstytucyjnych źródeł prawa), co jednak nie wyklucza, że może tu chodzić także o właściwość wyznaczoną przepisami porozumień administracyjnych zawartych pomiędzy organami, jeżeli zawarcie takiego porozumienia jest przez przepisy aktu ustawowego dopuszczalne (patrz: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, 3. wydanie, C.H.BECK, Warszawa 2015, nb 11, s. 84 i wskazane tam orzecznictwo NSA).
W niniejszej sprawie mamy właśnie do czynienia z taką "dopuszczalnością", ponieważ zgodnie z art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, gminom, powiatom, związkom gmin, związkom powiatów, związkom powiatowo-gminnym albo związkom metropolitalnym, położonym na terenie województwa. Oznacza to, że źródłem kompetencji starosty do wydawania decyzji konserwatorskich jest zawarte pomiędzy organami ww. porozumienie. A zatem w zakresie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu administracji rządowej w ramach właściwości rzeczowej następuje przesunięcie kompetencji na inny organ, który w związku z treścią porozumienia staje się właściwy do załatwienia sprawy. Taka ocena wynika z tego, że źródłem właściwości rzeczowej organu administracji są nie tylko ustawy, akty wykonawcze do nich, lecz także czynności prawne nakierowane na przeniesienie kompetencji organu na inny organ w drodze np. porozumień, o czym wyżej była już mowa. Stanowisko to potwierdza też treść art. 5 § 2 pkt 3 w zw. z art. 1 pkt 2 K.p.a., z której wynika, że przez organy administracji publicznej rozumie się również inne organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one powołane m.in. na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.
Należy stwierdzić, że istotą porozumienia administracyjnego jest przekazanie zadań lub kompetencji innemu podmiotowi publicznemu, w wyniku którego następuje przesunięcie właściwości w zakresie tego zadania lub kompetencji z podmiotu organu upoważnionego ustawowo na podmiot trzeci. Z chwilą wejścia w życie porozumienia następuje zmiana właściwości organów w zakresie powierzonych spraw. Właściwymi do prowadzenia spraw są odpowiednio do zawartego porozumienia wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa, kierownik państwowej osoby prawnej lub innej państwowej jednostki organizacyjnej, którzy podejmują decyzje (postanowienia) w imieniu wojewody. Zatem w przypadku "przekazania w przewidzianym trybie powierzania orzecznictwa administracyjnego" wojewoda traci w tym zakresie zdolność prawną "do prowadzenia orzecznictwa". Decyzja administracyjna wydana przez wojewodę w zakresie powierzonego orzecznictwa administracyjnego jest podjęta z naruszeniem przepisów o właściwości, co obwarowane jest sankcją nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. (por. wyrok NSA w Katowicach z 24 czerwca 1992 r., SA/Ka 457/92, LexisNexis nr 297612, ONSA 1993 2, poz. 43, aprobowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 146-147, nb 9; patrz też wyrok NSA z 26 lipca 2018 r., I OSK 688/18).
Zestawiając zaś wskazany powyżej skutek prawny zawartego pomiędzy organami ww. porozumienia z treścią art. 107d ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy stwierdzić, że pomimo, iż ww. porozumieniem nie powierzono Powiatowi Nyskiemu spraw do wydawania decyzji na podstawie art. 107d ust. 1-4 ww. ustawy, niemniej w art. 107d ust. 5 ww. ustawy wprost wskazuje się, że karę pieniężną, o której mowa w ust. 1-4, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zbytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia – dlatego jako organ właściwy w niniejszej sprawie należało wskazać Starostę Powiatowego w Nysie, ponieważ to ten organ (w wyniku przesunięcia kompetencji) wydał stosowną decyzję konserwatorską, a co więcej – był właściwy do wydania takiej decyzji zgodnie z zawartym porozumieniem.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.