II OW 18/09

II OW 18/09 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2009-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-04-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz
Jerzy Siegień /sprawozdawca/
Zygmunt Niewiadomski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
art. 83  ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art. 6  ust. 1  pkt 1  lit. b i  art. 7  pkt 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z siedzibą w Przemyślu z dnia 14 kwietnia 2009 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego miedzy Podkarpackim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków z siedzibą w Przemyślu a Prezydentem Miasta Przemyśla w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów znajdujących się w obrębie obszaru układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków postanawia: wskazać Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z siedzibą w Przemyślu jako organ właściwy do rozpoznania sprawy w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów rosnących na nieruchomości położonej w pasie drogowym ulicy 22 Stycznia i ulicy Klasztornej w Przemyślu, znajdujących się w obrębie obszaru układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków.
Uzasadnienie
Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków wystąpił na podstawie art. 22 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego między nim a Prezydentem Miasta Przemyśla w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z nieruchomości położonej w obrębie obszaru układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków.
Przedmiotowy spór kompetencyjny zaistniał w następujących okolicznościach sprawy.
Postanowieniem z dnia 17 lutego 2009 r. Prezydent Miasta Przemyśla przekazał Podkarpackiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków wniosek Zarządu Dróg Miejskich z dnia 12 lutego 2009 r. o wydanie zezwolenia na usunięcie 9 sztuk drzew i 4m2 krzewów rosnących w pasie drogowym - ul. 22 Stycznia (nr ewid. dz. 1326, obr. 205) i ul. Klasztornej (nr ewid. dz. 1326, obr. 205) w Przemyślu.
Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał się za niewłaściwego do rozpatrzenia powyższego wniosku i wystąpił o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego podnosząc, że wnioskowane do usunięcia drzewa i krzewy (za wyjątkiem drzewa rosnącego na działce nr ewid. 2880, obr. 202) rosną w obrębie układu urbanistycznego Przemyśla, wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 20 maja 1972 r. pod nr A-705. Wpisano nią do rejestru zabytków zespół zabytków miasta Przemyśla składający się z: reliktów układów obronnych osad przygrodowych z X/XI-XIII w., reliktów układu owalnicowego przed lokacyjnej osady targowej z XIII/XIV w., układu zespołu miejskiego rozplanowanego około połowy XIV wieku w formie trzech równoległych pasm przyrynkowych bloków osiedlowych z rynkiem w środkowym paśmie i prostopadłej - w stosunku do placu rynkowego sieci ulic, na kanwie według układu owalnicowego osady targowej przeniesionej w roku 1389 na prawo magdeburskie i rozwijającej się na przestrzeni od XIV/XV do XVII wieku w kierunkach płn. płd. przez zabudowy sąsiednich tarasów wzgórza, fragmentów średniowiecznych i nowożytnych systemu obwarowań miejskich rozbudowanych i przebudowanych od XIV/XV do końca XVII wieku, otaczających ww. średniowieczny i nowożytny zespół miejski w postaci reliktów wałów, fos, murów, baszt, bastionów i bram miejskich wzmocnionymi przez inkastelowane zespoły klasztorne usytuowane poza ciągłą linią systemu obronnego miasta. Ochrona prawna obejmuje układ urbanistyczny miasta Przemyśla wraz z zespołem zabytków wyszczególnionych w załączonym spisie, w granicach stref ochronnych, oznaczonych na załączonym planie (strefa A i B) oraz w granicach strefy "C" - ochrony krajobrazowej, którą wyznacza pierścień wewnętrzny linii fortyfikacji Twierdzy Przemyśl.
Zdaniem Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków celem ustalenia czy wnioskowane do wycinki drzewa i krzewy rosną na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków i w związku z tym podlegają dyspozycji art 83 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.), należy sięgnąć do art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.). Przepis ten, jako zabytek nieruchomy rozumie nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Przez historyczny układ urbanistyczny natomiast przepis 3 pkt 12 tej ustawy rozumie przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.
Wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego nie jest więc wpisem nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i art. 46 Kodeksu cywilnego. Jest to wpis określonej koncepcji planistycznej zdeterminowanej historycznymi uwarunkowaniami własnościowymi, funkcjonalnymi, zrealizowanej w przeszłości i zachowanej do naszych czasów. Przedmiot wpisu jest oznaczony przestrzennie, co jednak nie jest jednoznaczne z tym, że nieruchomość, będąca elementem tej przestrzeni jest wpisana do rejestru zabytków. Z tego też względu ustawodawca w art. 3 powołanej ustawy wyraźnie rozróżnia zabytek nieruchomy od historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego.
W ocenie zatem Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków kompetencja wojewódzkiego konserwatora zabytków do zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów na obszarze wpisanego do rejestru układu urbanistycznego zachodziłaby jedynie wówczas, gdyby w decyzji o wpisie do rejestru zabytków danego układu urbanistycznego wymieniono zieleń jako przedmiot prawnej ochrony, będący integralną częścią historycznego układu miejskiego.
Ustosunkowując się do złożonego przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wniosku Prezydent Miasta Przemyśla stwierdził, że stanowisko wnioskodawcy, w myśl którego wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego nie jest wpisem nieruchomości w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest niesłuszne. Układ urbanistyczny w myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy jest zabytkiem nieruchomym podlegającym ochronie. Kierując się definicją zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy zabytek nieruchomy jest nieruchomością, jej częścią lub zespołem nieruchomości. Z uwagi na charakter układu urbanistycznego, z całą pewnością można stwierdzić, że jest on zespołem nieruchomości. Skoro cały układ urbanistyczny jako zespół nieruchomości został wpisany do rejestru zabytków, to logiczne jest że każda nieruchomość wchodząca w jego skład także jest wpisana do rejestru i stanowi przedmiot ochrony. Wpis do rejestru układu urbanistycznego nie wyłącza odrębnego wpisu do rejestru jego części składowych, co oznacza iż organ dokonujący wpisu układu urbanistycznego do rejestru zabytków nie ma obowiązku wyszczególniać wszystkich nieruchomości wchodzących w jego skład, gdyż wystarczające jest to, że cały układ urbanistyczny podlega ochronie.
W decyzji w sprawie wpisania przedmiotowego układu urbanistycznego stwierdzono, że "... zabytek ten podlega ochronie prawnej, która obejmuje układ urbanistyczny miasta Przemyśla wraz z zespołem zabytków ...". Zapis ten jednoznacznie świadczy, zdaniem Prezydenta Miasta Przemyśla, o tym, że ochronie wynikającej z wpisu do rejestru podlegają nie tylko wyszczególnione zabytki, lecz także układ urbanistyczny, na terenie którego rosną drzewa i krzewy. Skoro cały układ urbanistyczny podlega ochronie, to tym samym i cała zieleń znajdująca się w jego obrębie. Prezydent Miasta Przemyśla zwrócił również uwagę na fakt, że zgodnie z art. 47 i 48 K.c., drzewa od chwili zasadzenia lub zasiania są częścią składową gruntu. Skoro więc grunt wchodzący w skład układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków podlega ochronie prawnej na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to tym samym takiej ochronie podlegają wszystkie jego części składowe, w tym wypadku drzewa i krzewy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Spór kompetencyjny w niniejszej sprawie zaistniał na tle przepisów art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.). Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Stosownie natomiast do ust. 2 tego artykułu organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku o wycięcie drzewa lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków jest wojewódzki konserwator zabytków. Przepis art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wprowadza zatem jeden z wyjątków od zasady wyrażonej w art. 83 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym w sprawach zezwoleń na wycinkę drzew organem właściwym jest organ wykonawczy gminy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zgodnie z którym kompetencja wojewódzkiego konserwatora zabytków do zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów na obszarze wpisanego do rejestru układu urbanistycznego zachodzi jedynie wówczas, gdyby w decyzji o wpisie do rejestru zabytków danego układu urbanistycznego wymieniono zieleń jako przedmiot prawnej ochrony, będący integralną częścią historycznego układu miejskiego. Przepis art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) ustala, jako jedną z form ochrony zabytków, wpis do rejestru zabytków. Ustawa nie przewiduje prowadzenia odrębnego rejestru dla nieruchomości objętych decyzją "indywidualną" i odrębnego dla nieruchomości wpisanych decyzją "obszarową". Wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego jest w świetle powołanej ustawy, jak również w świetle ustawy o ochronie przyrody całkowicie wystarczającym dla uznania, że dokonywanie na jego obszarze wycinki drzew lub krzewów wymaga uzyskania zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (por. postanowienie NSA z dnia 5 stycznia 2007 r. sygn. akt II OW 52/06 oraz z dnia 24 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OW 6/06).
Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochronie podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące m. in. układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Wpisanie zatem do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest w rozumieniu powyższej ustawy wpisaniem do rejestru zabytku nieruchomego, którym w przypadku układu urbanistycznego jest najczęściej zespół nieruchomości.
W sytuacji, gdy zabytkiem nieruchomym, wpisanym do rejestru, jest cały układ urbanistyczny miasta, obejmujący budynki i otaczające je tereny, to brak jest podstaw prawnych do odmiennego potraktowania części składowych poszczególnych nieruchomości, w świetle art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten w swej treści nie używa bowiem elementów, które pozwoliłyby wykluczyć orzekanie przez organ ochrony zabytków w sprawie usunięcie drzew lub krzewów z terenu zespołu nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków jako historyczny układ urbanistyczny. W przepisie tym ustawodawca nie użył bowiem określenia "drzewa lub krzewy wpisane do rejestru zabytków", lecz szerszego wyrażenia "drzewa lub krzewy z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków". Ustawodawca w tym przepisie nakazał jednoznacznie odróżniać drzewa i krzewy rosnące na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków od drzew i krzewów rosnących na innych nieruchomościach. Z uwagi na jednoznaczne brzmienie powołanego wyżej przepisu nie można zastosować wykładni ścieśniającej, uzależniającej właściwość wojewódzkiego konserwatora zabytków nie od walorów zabytkowych nieruchomości, na której rosną drzewa i krzewy lecz od uznania za zabytek konkretnego drzewa lub krzewu.
Nie można ponadto pomijać faktu, że tylko służby konserwatorskie są zobowiązane do wykonywania zadań z zakresu ochrony zabytków i tylko one w konsekwencji mogą określić czy i w jakim zakresie projektowana wycinka drzew jest zagrożeniem dla zabytku jako całości, bez szkody dla jego wartości. Ustalenie w ustawie o ochronie przyrody właściwości organu ochrony zabytków w sprawach dotyczących wycięcia drzew z terenów nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, zgodnie z zamiarem ustawodawcy, ma zapewnić temu organowi kontrolę nad zmianami dokonywanymi na nieruchomości zabytkowej. Wycięcie drzew jest zawsze ingerencją w przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie stanowiące historyczny układ urbanistyczny, niezależnie od tego czy w decyzji o wpisie do rejestru zabytków danego układu urbanistycznego wymieniono wprost zieleń jako przedmiot prawnej ochrony.
W rozpatrywanej sprawie za wskazaniem Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z siedzibą w Przemyślu, jako organu właściwego do jej załatwienia, poza brzmieniem powołanych wyżej przepisów, przemawia ponadto treść decyzji z dnia 20 maja 1972 r. Stwierdza się w niej bowiem, że ochronie prawnej podlega układ urbanistyczny miasta wraz z zespołem zabytków wyszczególnionych w załączonym spisie w granicach stref ochronnych A i B oraz w granicach strefy C – ochrony krajobrazowej. Decyzja obejmuje zatem ochroną nie tylko wyszczególnione w niej zabytki, ale cały przestrzenny układ urbanistyczny miasta Przemyśla w granicach ustalonych stref ochronnych.
Wskazane powyżej okoliczności były powodem uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z siedzibą w Przemyślu, jako organu właściwego do załatwienia sprawy objętej przedmiotowym sporem kompetencyjnym, zgodnie z art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.