II OSK 981/22

II OSK 981/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Jan Szuma
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1213/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-12-22
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant referent stażysta Martyna Jendyk po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1213/21 w sprawie ze skargi T. [...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 25 sierpnia 2021 r. nr 761/21 znak: WOB.7722.276.2019.JAKU w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1213/21, oddalił skargę T. [...] sp. z o.o. w W. (dalej Spółka) na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (WINB) z 25 sierpnia 2021 r., nr 761/2021, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów.
Powyższym postanowieniem WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 12 listopada 2019 r., nr 1215/2019, wydane w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), wstrzymujące [...] sp. z o.o. roboty budowlane związane z budową stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], zlokalizowanej na [...] przy ul. [...] w [...], zrealizowanej bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, oraz nakazujące zabezpieczyć obiekt przed dostępem osób trzecich, a także przedłożyć, w terminie do 20 lutego 2020 r., wymienionych w nim dokumentów: oświadczenia, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]", zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...]; czterech egzemplarzy projektu budowlanego, sporządzonego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Pr.bud., aktualnym na dzień opracowania projektu, w tym zawierającego: inwentaryzację architektoniczno-budowlaną aktualnego stanu przedmiotowego obiektu budowlanego (z pełnym zwymiarowaniem), orzeczenie osoby uprawnionej, dotyczące prawidłowości wykonania przedmiotowego obiektu oraz jego wpływu na poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich; oświadczenie projektanta, posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności, o której mowa w art. 14 ust. 1 pkt 2 lub 4 lit. a, że instalacja radiokomunikacyjna nie spełnia warunków, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie wraz z uchyleniem postanowień organów obu instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z "art. 6, 7, 7a, 8, 77 § 1, 80, 102 i 126 w zw. z art. 105 § 1, a nadto kodeksu postępowania administracyjnego" poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia w wyniku:
a) niedostrzeżenia rażącego naruszenia art. 102 k.p.a., jako że skarżone przed Sądem I instancji postanowienie organu II instancji wydane zostało pomimo zawieszenia postępowania, jakie zostało dokonane postanowieniem organu I instancji nr "491/202" z 28 kwietnia 2020 r., a więc organ II instancji nie miał prawa orzekania w sprawie bez uprzedniego podjęcia postępowania przez organ I instancji, co z kolei nie może póki co nastąpić, jako że nie zostało wciąż rozstrzygnięte zagadnienie wstępne tj. kwestia zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - co w rezultacie spowodowało nieważność postępowania przed organem II instancji;
b) niedostrzeżenia naruszenia art. 126 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie, pomimo iż w związku z wykazaniem przez skarżącą, że "nielegalna rozbudowa" przedmiotowej stacji bazowej nie miała miejsca, "w pełni zasadne i konieczne byłoby uchylenie postanowienia wydanego w sprawie przez organ I instancji wraz z nakazaniem organowi I instancji przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i nast. Ustawy - Prawo budowlane, w wersji obowiązującej przed dniem 19 września 2020 roku";
c) niedostrzeżenia naruszenia "art. 7, 7a, § 1, 77 § 1, 80" k.p.a. polegającego na nienależytym zbadaniu materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, a w szczególności:
- pominięciu, iż przedmiotowe roboty budowlane wymagały zgłoszenia budowlanego, a nie pozwolenia na budowę, a więc właściwym trybem w niniejszej sprawie jest postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i nast. Pr.bud., w wersji obowiązującej przed dniem 19 września 2020 r.;
- pominięciu przy ocenie materiału dowodowego braku sprzeciwu właściwego organu ochrony środowiska wobec dokonanego przez skarżącą kasacyjnie zgłoszenia emisji i bezpodstawne uznanie, że nie dokonano weryfikacji wpływu montażu urządzeń dokonanych przez skarżącą kasacyjnie składających się na przedmiotową stację bazową na środowisko;
- rozstrzygnięciu wątpliwości odnośnie możliwości skorzystania przez skarżącą z trybu przewidzianego w art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Pr.bud. - w wersji obowiązującej przed dniem 19 września 2020 r. - w sposób ewidentny na niekorzyść skarżącej kasacyjnie i w rezultacie nałożenie na nią obowiązków, które przy właściwym zastosowaniu art. 7a § 1 k.p.a. okazałyby się bezprzedmiotowe;
- niedostrzeżenia naruszenia art. "126 w zw. z art. 138 § 2", poprzez zaakceptowanie ich niezastosowania i nieuchylenia postanowienia wydanego w sprawie przez organ I instancji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, "w celu jego dalszego prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i nast." Pr.bud., w wersji obowiązującej przed dniem 19 września 2020 r., podczas gdy argumenty przedstawione w zażaleniu skarżącej kasacyjnie czyniły takie działanie koniecznym;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przedwczesne i oderwane od zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzenie przez Sąd I instancji, jakoby "organ ustalił zgodność przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym", podczas gdy kwestia ta wciąż jest przez właściwy do tego organ - inny niż organ nadzoru budowlanego - badana;
3) art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. art. 6, 7, 8 k.p.a., poprzez zaakceptowanie "niedziałania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej";
II. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Pr.bud. - w wersji obowiązującej przed dniem 19 września 2020 r. - poprzez uznanie, że instalacja urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym o wysokości przekraczającej 3 metrów na obiektach budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy wymagała jedynie dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych;
2) art. 152 w zw. z art. 122a ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez pominięcie, że skarżąca kasacyjnie dokonała w trybie wymaganym przez ww. przepisy zgłoszenia emisji do właściwego organu ochrony środowiska i zgłoszenie to nie zostało przez ów organ zakwestionowane, a wynika z niego jednoznacznie, że we wszystkich punktach pomiarowych nie zostały przekroczone dopuszczone prawem normy poziomów pól elektromagnetycznych - co stanowi przesłankę stwierdzenia, iż przedmiotowa stacja bazowa spełnia wymagania w zakresie przepisów dot. ochrony środowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 102 k.p.a. W myśl powołanego art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego.
Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że organ II instancji nie mógł wydać rozstrzygnięcia, gdyż postępowanie zostało zawieszone postanowieniem organu I instancji z dnia 28 kwietnia 2020 r. (w aktach sprawy brak jest takiego postanowienia). Niezależnie od tego, stanowiska takiego nie można zaaprobować. Rozpoznawana sprawa dotyczy postanowienia legalizacyjnego, wstrzymującego roboty i nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentacji. Skoro Spółka wniosła zażalenie na to postanowienie PINB z dnia 12.11.2019 r., stanowiące pierwszy etap legalizacji, to nawet ewentualne zawieszenie postępowania przed organem I instancji, nie powinno skutkować brakiem możliwości po stronie WINB na rozpatrzenie zażalenia. Należy bowiem przesądzić, czy zasadne było wydanie tego postanowienia i żądanie dokumentów, w tym zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym. Ponadto, zawieszenie postępowania zmierza do powstrzymania się przez organ z wydaniem rozstrzygnięcia co do istoty, tj. kontynuowania przez PINB postępowania legalizacyjnego. Kwestia zgodności inwestycji z planem, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej jest przedmiotem ponownego rozpatrywania przez właściwe organy. Od jej rozstrzygnięcia będzie zatem zależało, jak dalej potoczy się postępowanie legalizacyjne ale nie stanowiło to przeszkody do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przedwczesne i oderwane od zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzenie przez Sąd I instancji, jakoby "organ ustalił zgodność przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym", podczas gdy kwestia ta wciąż jest przez właściwy do tego organ - inny niż organ nadzoru budowlanego - badana. Powołany przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Nawet błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Podkreślić należy, że Sąd I instancji, nie stwierdził, że organ ustalił zgodność przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym. Sformułowanie zawarte w zaskarżonym wyroku dotyczy etapów postępowania legalizacyjnego. Zasadniczo bowiem postanowienie legalizacyjne wydaje się jeśli nie ma podstaw do rozbiórki z powodu niezgodności z planem. Organy nie czyniły jednakże w tym zakresie ustaleń. Sąd wskazał "Jak mowa wyżej, drugi etap postępowania - wstrzymanie robót budowlanych i nakazanie przedstawienia dokumentów determinuje ustalenie organu, że po pierwsze obiekt budowlany zrealizowano bez wymaganego pozwolenia na budowę, po drugie według wstępnej oceny organu obiekt ten nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (posadowieniu obiektu nie sprzeciwia się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy prawa miejscowego) a stan techniczny obiektu jest na tyle dobry, że można go doprowadzić do stanu zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi".
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 152 w zw. z art. 122a ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez pominięcie, że skarżąca kasacyjnie dokonała w trybie wymaganym przez ww. przepisy zgłoszenia emisji do właściwego organu ochrony środowiska i zgłoszenie to nie zostało przez ów organ zakwestionowane, a wynika z niego jednoznacznie, że we wszystkich punktach pomiarowych nie zostały przekroczone dopuszczone prawem normy poziomów pól elektromagnetycznych - co stanowi przesłankę stwierdzenia, iż przedmiotowa stacja bazowa spełnia wymagania w zakresie przepisów dot. ochrony środowiska, to również nie można go uwzględnić. Dokonanie zgłoszenia w trybie art. 152 ustawy - Prawo ochrony środowiska nie legalizuje robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ustalenie, że inwestor uczynił zadość obowiązkom wynikającym z przepisów Prawa ochrony środowiska nie oznacza, że na inwestorze nie ciążą obowiązki wynikające z innych ustaw, w tym z przepisów Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2801/17).
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, to ich istota sprowadza się do stwierdzenia, że budowa stacji telefonii komórkowej na istniejącym obiekcie budowlanym nie wymagała w dacie jej wznoszenia, jak i orzekania przez organy pozwolenia na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę, stanowisko to jest błędne. Stacja bazowa telefonii komórkowej zlokalizowana na dachu istniejącego budynku, w rozpoznawanej sprawie budynku [...], stanowi funkcjonalny element sieci telekomunikacyjnej i jako taka jest całością techniczno-użytkową, którą należy zakwalifikować jako budowlę. W sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud., zgodnie z którym, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ należy ją zakwalifikować jako budowlę, czyli obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr. bud. Wykonywanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu konstrukcji wsporczej na istniejącym obiekcie budowlanym oraz zainstalowaniu anten wraz z instalacją zasilająca w energię elektryczną i urządzeniem sterującym nie stanowi instalowania urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud. Powołany przepis, może mieć zastosowanie w przypadku instalowania na obiekcie budowlanym urządzeń i instalacji, które nie emitują do środowiska fal elektromagnetycznych, mają wyłącznie charakter urządzeń odbiorczych, jak np. anteny do odbioru programów telewizyjnych czy radiowych. W istocie czym innym jest montaż pojedynczego urządzenia, w tym urządzenia komunikacyjnego, na istniejącym obiekcie budowlanym, którego podstawowym zadaniem nie jest zapewnienie funkcjonowania anten oraz systemu nadawczo-odbiorczego telefonii komórkowej zgodnie z przeznaczeniem, a czym innym montaż takich urządzeń na obiekcie budowlanym, który jako całość funkcjonalno-użytkowa stanowi stację bazową telefonii komórkowej. Powyższe stanowisko jest uprawnione również na gruncie stanu prawnego obowiązującego w wersji obowiązującej prawa budowlanego przed dniem 19 września 2020 r.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.