II OSK 97/06

II OSK 97/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Gorczycka -Muszyńska /sprawozdawca/
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Krystyna Borkowska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 158/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-09-30
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 32 ust. 4 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 158/05 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2005 r. oddalił skargę M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego stwierdzającą nieważność decyzji:
– Prezydenta Miasta S. z dnia 2 listopada 2000 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. P. pozwolenia na budowę budynku przychodni lekarskiej w S. przy ul. W. jako obiektu tymczasowego,
– Prezydenta Miasta S. z dnia 13 grudnia 2000 r. zmieniającą w trybie art. 155 kpa decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 2 listopada 2000 r. o pozwoleniu na budowę poprzez wprowadzenie w miejsce oznaczenia obiektu jako tymczasowy – orzeczenia, że czas użytkowania obiektu wynosić będzie 20 lat,
– Prezydenta Miasta S. z dnia 14 marca 2001 r. zmieniającą decyzję tego organu z dnia 2 listopada 2000 r. w trybie art. 155 poprzez zatwierdzenie projektu zamiennego, przewidującego wykonanie drugiej kondygnacji budynku.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzja z dnia 2 listopada 2000 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. Inwestor dokumentował bowiem prawo do dysponowania nieruchomością umową dzierżawy zastrzegającą, że na wydzierżawionym terenie nie może być realizowana żadna stała zabudowa. Tymczasem decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy niewątpliwie obiektu o charakterze trwałym, o czym świadczy treść projektu budowlanego i przyjęte w nim rozwiązania konstrukcyjne. Dwie kolejne decyzje, zmieniające decyzję o pozwoleniu na budowę zostały zaś wydane z rażącym naruszeniem art. 155 kpa powołanego jako podstawa prawna wydania tych decyzji. Przepis ten nie miał bowiem zastosowania, bowiem podstawę do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi przepis art. 36a Prawa budowlanego, który w sposób odmienny określa nie tylko tryb postępowania, lecz także przesłanki zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł inwestor – M. P., reprezentowany przez adwokata. W skardze tej zarzucono, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, z naruszeniem art. 36a tego prawa oraz § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 155 kpa przez ich błędną wykładnię oraz art. 156 § 2 kpa przez to, że nie zastosowano tego przepisu, a także naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez to, że "uzasadnienie skarżonego wyroku nie zawiera tych wszystkich elementów, jakie z powołanego przepisy wynikają".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że inwestycja budowlana została zrealizowana na gruncie wydzierżawionym inwestorowi przez wieczystego użytkownika, jakim jest Spółdzielnia Mieszkaniowa w S., a stanowiącym własność gminy miejskiej S. Umowa dzierżawy działki zawarta została na okres 20 lat z przeznaczeniem pod budowę przychodni lekarskiej, wobec czego przyjęcie przez Sąd, że inwestor nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest sprzeczne z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Naruszenia art. 36a Prawa budowlanego i art. 155 kpa autor skargi upatruje w tym, że przepis art. 36a nie określa, co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę. Ocena dokonywana w tej kwestii przez organ administracji ma więc charakter oceny swobodnej, dokonanej przez organ orzekający "jako własna podstawa ograniczenia praw podmiotowych inwestora, a to już pozostaje w kolizji z art. 22 i 64 ust. 3 Konstytucji RP (...) Z tych norm konstytucyjnych wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej i praw własnościowych jest dopuszczalne jedynie w drodze ustaw". Zdaniem autora skargi właśnie przepis art. 155 kpa dawał i daje podstawę do tego, aby uzyskać decyzję na "legalne realizowanie robót budowlanych odbiegających od pierwotnego pozwolenia na budowę".
Zdaniem autora skargi kasacyjnej w tych okolicznościach nie było podstaw do stwierdzenia, że decyzje oceniane w postępowaniu nadzorczym dotknięte są wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na wypadek niepodzielenia tego poglądu przez Sąd – autor skargi podnosi, że wobec zrealizowania i oddania do użytku obiektu, którego dotyczyły oceniane decyzje – rozważenia wymagało, czy nie zachodzi w sprawie przesłanka wykluczająca możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, tj. wywołanie decyzjami tymi nieodwracalnych skutków prawnych. Takiej oceny w sprawie niniejszej nie dokonano.
Z tych względów autor skargi kasacyjnej wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Wbrew zawartym w niej zarzutom – zaskarżony wyrok nie narusza przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego uznając za trafne ustalenie dokonane przez organ nadzoru, że pozwolenie na budowę wydane zostało inwestorowi, który nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością przeznaczoną pod zamierzoną zabudowę. Inwestor przedłożył wprawdzie umowę dzierżawy terenu zawartą w dniu 27 czerwca 2000 r. ze S. Spółdzielnią Mieszkaniową w S. jednakże przedmiotem tej umowy była działka o pow. 150 m2, natomiast projekt budowlany przedłożony do zatwierdzenia i zatwierdzony decyzją z dnia 2 listopada 2000 r. przewidywał realizację na tym terenie obiektu o powierzchni zabudowy 233,48 m2. Inwestor nie legitymował się więc prawem do dysponowania nieruchomością obejmującym teren niezbędny dla realizacji projektowanego obiektu. Co więcej – umowa dzierżawy w § 1 wykluczała możliwość realizowania na tym terenie "jakiejkolwiek trwałej zabudowy". Wydzierżawiający wyraził więc zgodę na realizację na wydzierżawionym terenie obiektu tymczasowego. Przepis art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji z dnia 2 listopada 2000 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę omawianego obiektu nakładał obowiązek określenia w decyzji czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych i terminu ich rozbiórki. W decyzji z dnia 2 listopada 2000 r. nie zastrzeżono, że pozwolenie na budowę dotyczy obiektu tymczasowego, nie określono okresu użytkowania tego obiektu i terminu jego rozbiórki. Decyzja z dnia 2 listopada 2000 r. była więc pozwoleniem na budowę obiektu stałego, mimo iż wydanie takiej decyzji naruszało w sposób rażący prawo (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego) bowiem inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na taki cel. Należy przy tym zwrócić uwagę na to, że nawet gdyby w decyzji tej oznaczono obiekt, przewidziany do realizacji, jako tymczasowy, to już sam fakt nieoznaczenia w tej decyzji okresu jego użytkowania i terminu rozbiórki przesądzałby o wadliwości tej decyzji w stopniu kwalifikującym do stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Także wadą nieważności dotknięte są kolejne decyzje zmieniające pozwolenie na budowę z dnia 2 listopada 2000 r. Skoro decyzja pierwotna jako decyzja dotknięta wadą nieważności zostaje usunięta z obrotu prawnego (stwierdzenie nieważności decyzji działa ex tunc) to decyzje zmieniające tę decyzję stają się decyzjami wydanymi bez podstawy prawnej. Przepis art. 36a Prawa budowlanego stanowi bowiem podstawę do zmiany istniejącej decyzji i wydane na jego podstawie decyzje nie mają samodzielnego bytu prawnego. Dodatkowo jedynie należy wyjaśnić, że zarzut skargi kasacyjnej, iż wyrok Sądu I instancji narusza przepis art. 155 kpa nie jest trafny. Sąd w uzasadnieniu wyroku prawidłowo wskazał, że podstawą prawną decyzji orzekającej o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest art. 155 kpa, lecz art. 36a Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 kpa. Oznacza to, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę decyzji administracyjnej i tym samym wyklucza stosowanie art. 155 kpa.
Bezzasadny jest także zarzut nierozważenia przez Sąd negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – wobec wykonania i rozpoczęcia użytkowania obiektu. Przepis art. 156 § 2 kpa jako negatywną przesłankę wskazuje nieodwracalność skutków prawnych wywołanych taką decyzją. Zrealizowanie i rozpoczęcie użytkowania obiektu, którego dotyczyło pozwolenie na budowę jest skutkiem faktycznym, a nie prawnym, wobec czego zarzut, iż stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę narusza art. 156 § 2 kpa jest bezzasadny.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.