II OSK 958/22

II OSK 958/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Po 429/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-02-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. i B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 429/21 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2021 r. nr WOA.7721.254.2020.ARO w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. J. na rzecz T. K. i B. K. solidarnie kwotę 494 (czterysta dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 429/21, po rozpoznaniu skargi A. J., uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2021 r. nr WOA.7721.254.2020.ARO w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 16 października 2020 r. nr NB.7360.275.2020 (pkt I) i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II).
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ww. decyzją z dnia 21 maja 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 725 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 16 października 2020 r., nr NB.7360.275.2020 o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia 24 stycznia 2020 r., nr NB.7353.08.2020 w przedmiocie udzielenia B. i T. K. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego w [...] ul. [...], działka nr [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w stanie faktycznym sprawy, w której decyzją z dnia 12 listopada 2010 r., nr 767/2020, Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. i T. K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego w [...], ul. [...], dz. nr [...]. Projekt budowlany przewidywał budowę dwukondygnacyjnego budynku gospodarczo-garażowego o powierzchni zabudowy 597,00 m2, powierzchni użytkowej 1024,10 m2 i kubaturze wynoszącej 4780,80 m3, z dwiema bramami garażowymi w elewacji frontowej i 17 oknami w elewacji tylnej.
W związku z dokonaniem podziału działki nr [...] na działkę nr [...], na której został zbudowany budynek gospodarczo-garażowy oraz działkę nr [...], na której został usytuowany budynek mieszkalny z garażem oraz zbiornikiem bezodpływowym, Starosta [...] decyzją z dnia 3 kwietnia 2015 r., nr 176/2015, zatwierdził projekt budowlany zamienny i zmienił pozwolenie na budowę nr 767/2010 budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w związku z podziałem działki nr [...] na działki nr [...] i [...], nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego – nastąpiła zmiana usytuowania obiektu w stosunku do granic działki.
Pismem z dnia 15 marca 2018 r. inwestorzy B. K. i T. K. wnieśli o przeprowadzenie kontroli budowy budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...]. Podczas kontroli w dniu 26 marca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał pomiarów wewnątrz i na zewnątrz obiektu, których wyniki załączono do protokołu kontroli. W oparciu o przeprowadzone czynności organ stwierdził nieprawidłowości w budowie obiektu polegające na zmianie wysokości kondygnacji parteru i poddasza (zmniejszono wysokość pomieszczeń przyziemia i zwiększono wysokość pomieszczeń poddasza), wobec czego zmianie uległa także całkowita wysokość budynku, jak i kąt nachylenia połaci dachu. Dokonano modyfikacji konstrukcji dachu. Zmianie uległy również gabaryty budynku takie jak długość i szerokość w zakresie nieprzekraczającym 2% jego długości i szerokości określone w projekcie budowlanym. Ponadto, z uwagi na brak możliwości podłączenia do istniejącej kanalizacji nie wykonano instalacji kanalizacji. Zmieniono również usytuowanie ścian działowych, a także usytuowanie i wielkość otworów okiennych, otworów bramowych i drzwiowych w ścianach zewnętrznych.
Wobec tego w dniu 30 marca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych na działce nr [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę nr 767/2010. W toku postępowania naprawczego decyzją z dnia 2 maja 2018 r., nr NB.7355.7.2018, PINB w [...] nałożył na B. i T. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] w [...]. Następnie decyzją z dnia 3 czerwca 2019 r., nr 50, Starosta [...] uchylił pozwolenie na budowę z dnia 12 listopada 2010 r., nr 767/2010 oraz zmieniającą je decyzję z dnia 3 kwietnia 2015 r., nr 176/2015 ze względu na stwierdzone istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Kolejno decyzją z dnia 24 lipca 2019 r., nr NB.7359.1.2019, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny i wydał pozwolenie na wznowienie robót, a decyzją z dnia 24 stycznia 2020 r., nr NB.7353.08.2020, udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie obejmujące "budynek gospodarczo-garażowy w [...] przy ul. [...] (działka nr [...]) (kategoria obiektu III)".
W toku postępowania naprawczego – o czym Sąd ma wiedzę z urzędu ze spraw II SA/Po 931/19 i II SA/Po 728/20 – pismem z dnia 14 czerwca 2019 r. A. J., właściciel działki nr [...] w [...], wystąpił o przeprowadzenie kontroli i wszczęcie postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczo-garażowego wybudowanego na sąsiedniej działce przed podziałem mającej nr [...] (obecnie [...]). Wnioskodawca zaznaczył, że decyzją z dnia 2 października 2018 r., GP.6730.264.2015.2018 Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na budynek usługowy (zakład tapicerski) z częścią mieszkalną i garażową. A. J. podnosił, że wskazaną decyzję wydano w odniesieniu do stanu już zrealizowanego, gdyż o istnieniu zakładu tapicerskiego świadczy wygląd inwestycji. Wnioskodawca skierował pod adresem inwestora zarzut, że ten od początku umyślnie realizował budowę zakładu tapicerskiego, a uzyskanie początkowo decyzji na budynek gospodarczo-garażowy było "kamuflażem". Obecna decyzja o warunkach zabudowy stanowi natomiast instrument służący obejściu prawa i "przyklepaniu" istniejącego i nie wymagającego zmian stanu rzeczy. Ostatecznie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 czerwca 2020 r., nr NB.7355.15.2020 umorzył postępowanie administracyjne zainicjowane podaniem A. J. z dnia 14 czerwca 2019 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2020 r., nr WOA.7721.145.2020.JMA.
Pismami z dnia 27 sierpnia 2020 r. A. J. wystąpił o wznowienie postępowań zakończonych wydanymi w toku postępowania naprawczego decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]: (1) z dnia 2 maja 2018 r., nr NB.7355.7.2018, (2) z dnia 24 lipca 2019 r., nr NB.7359.1.2019 i (3) z dnia 24 stycznia 2020 r., nr NB.7353.08.2020, wskazując, że nie brał udziału w postępowaniach zakończonych tymi decyzjami, a sprawy dotyczące obiektu na działce nr [...] nie dotyczą obiektu budowlanego kategorii III (niewielkiego budynku gospodarczego), ale obiektu budowlanego kategorii XVII: budynku usługowego – zakładu tapicerskiego.
Na skutek wskazanych wniosków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał postanowienia o wznowieniu postępowań administracyjnych zakończonych wymienionymi wyżej decyzjami, a następnie wydał decyzje odmawiające uchylenia tych decyzji. Ostateczne decyzje Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy te decyzje zostały zaskarżone przez A. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu – skargi zostały zarejestrowane odpowiednio pod sygn. akt II SA/Po 428/21, II SA/Po 430/21 i II SA/Po 429/21.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie stała się wskazana na wstępie decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2021 r., nr WOA.7721.254.2020.ARO, utrzymująca w mocy wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 16 października 2020 r., nr NB.7360.275.2020. Decyzją tą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 24 stycznia 2020 r. nr NB.7353.08.2020 wydanej w przedmiocie udzielenia B. i T. K. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...], z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że jako przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej decyzji ostatecznej PINB w [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie dla budynku gospodarczo-garażowego przy ul. [...] (dz. nr [...]) w [...] A. J. wskazał, że obszar oddziaływania budynku - w istocie zakładu tapicerskiego, obejmuje jego nieruchomość. Na potwierdzenie powyższego przesłał dokumentację fotograficzną spornego budynku gospodarczo-garażowego, tj. m. in. zdjęcie drzwi wejściowych nr 2 do budynku, na których widnieje napis "Fabryka Mebli Zakład Tapicerski [...] ul. [...] Czynne Pon. - Pt: 8:00- 16:00 (...)". W związku z powyższym, ocenie organu podlega, czy istotnie A. J. powinien być stroną w tej sprawie.
Jak wskazał organ I instancji, z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie wynika, że A. J. jest współwłaścicielem działki o nr [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Nieruchomość ta nie graniczy z działką o nr [...]. W ocenie organu I instancji fakt lokalizacji działki A. J. w niedalekim sąsiedztwie nie uzasadnia przyznania statusu strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego właścicielowi sąsiedniej nieruchomości. Ochrona uzasadnionego interesu sąsiada powinna opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności wymagań techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy obiektu budowlanego. Oznacza to, że właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli takie zagospodarowanie koliduje z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Z uwagi na konkretne okoliczności niniejszej sprawy, niezasadnym wydaje się uznanie za stronę właściciela sąsiedniej nieruchomości, który nie jest nawet bezpośrednim sąsiadem nieruchomości wskazanej we wniosku. Sąsiednie usytuowanie działek nie jest równoznaczne z oddziaływaniem ewentualnych obiektów usytuowanych na jednej działce na nieruchomość sąsiednią. Nawet sam fakt bezpośredniego graniczenia z działką inwestycyjną nie przesądza o byciu stroną podmiotu, którego nieruchomość graniczy z tą działką. Ponadto, A. J. nie wykazał, aby przez zamiar inwestora do przystąpienia do użytkowania budynku gospodarczo-garażowego opisany we wniosku, doznawał jakiś ograniczeń lub aby obiekt spowodował naruszenie przez niego warunków korzystania z jego nieruchomości. Co więcej, należy wskazać, że brak podstaw, aby stwierdzić, że ta inwestycja w jakikolwiek sposób ogranicza możliwość korzystania przez wnioskującego z posiadanej nieruchomości. A. J. nie wykazał, że nastąpiło bezpośrednie i trwałe naruszenie jego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wobec tego uznano, że należąca do A. J. nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który stanowił przedmiot wniosku, tj. budynku gospodarczo- garażowego.
W odwołaniu z dnia 21 października 2020 r. do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego A. J. wskazał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie ustalił, jaka jest odległość przedmiotowego budynku od granicy działki nr [...]. Organ raz przy tym stwierdził, że sporny budynek znajduje się w niedalekim sąsiedztwie, a innym razem, że w znacznej odległości. W szczególności jednak organ nie określił rzeczywistej funkcji, jaką pełnić ma przedmiotowy obiekt budowlany oraz czy został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 21 maja 2021 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) wymagana jest w toku postępowania naprawczego, w którym organ nadzoru budowlanego żąda przedstawienia projektu budowlanego zamiennego a następnie, jeżeli wszystko jest zgodnie z prawem, zatwierdza projekt budowlany zamienny oraz nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W przedmiotowej sprawie nie widać związku pomiędzy budynkiem znajdującym się na nieruchomości [...] a nieruchomością A. J. A. J. nie jest inwestorem przedmiotowego budynku ani właścicielem nieruchomości, na której się on znajduje. A. J. nie został także zobowiązany przez PINB do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (decyzja PINB z dnia 2 maja 2018 r., NB.7355.7.2018), a co za tym idzie, nie mógł być stroną postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (postępowanie o nr NB.7359.1.2019), a zatem nie mógł zostać stroną postępowania dotyczącego uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Biorąc pod uwagę powyższe A. J. nie może zostać uznany za stronę postępowania w myśl art. 28 k.p.a.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że postępowanie NB.7353.08.2020 dotyczyło udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Natomiast z pism A. J. można odczytać, że jego intencją jest ustalenie rzeczywistego przeznaczenia budynku, o którym świadczyć może napis "Tapicerstwo" widoczny na fotografiach znajdujących się w aktach organu I instancji. Jednakże jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, postępowanie, o którego wznowienie ubiega się strona na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest rozpatrywane w zakresie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną. Na marginesie organ odwoławczy dodał także, że postępowanie dotyczące innego sposobu użytkowania niż ten, który został zatwierdzony w projekcie budowlanym, toczy się już przed organem administracji publicznej. Ponadto w sprawie dotyczącej sposobu użytkowania przedmiotowego budynku zapadł wyrok w Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po 728/20.
W skardze z dnia 27 maja 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 6 k.p.a. w aspekcie art. 28 k.p.a. oraz art. 153 i art. 170 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga okazała się zasadna.
Sąd wskazał, że inwestorzy wybudowali na działce [...] budynek o powierzchni zabudowy wynoszącej 610,84 m2, powierzchni całkowitej 1221,68 m2 i użytkowej 1088,48 m2. Budynek ma trzy bramy wjazdowe na elewacji tylnej, dwie witryny na elewacji frontowej i 32 okna. W środku ma 3 klatki schodowe, na parterze 7 pomieszczeń gospodarczych, w tym jedno o powierzchni 277,91 m2, a na piętrze kolejne 7 pomieszczeń, w tym jedno o powierzchni 277,91 m2 (por. wyrok w sprawie II SA/Po 430/21). Wybudowany budynek, nazywany przez inwestora i organy rozstrzygające w sprawie "gospodarczo-garażowym", jest znacząco większy od sąsiadującego budynku mieszkalnego, któremu teoretycznie ma służyć. Zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) przez budynek gospodarczy należy rozmieć między innymi "budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego".
Co więcej, wprawdzie postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte z urzędu w wyniku pisma inwestorów z dnia 15 marca 2018 r. stanowiącego wniosek o przeprowadzenie kontroli "budynku gospodarczo-garażowego", nie sposób nie zauważyć, że podczas kontroli dokonanej w dniu 26 marca 2018 r. organ I instancji ustalił m.in., że inwestor zmienił usytuowanie i wielkość otworów okiennych, otworów bramowych i drzwiowych w ścianach zewnętrznych. Zamiast dwóch bram garażowych inwestor wstawił dwie szklane witryny wraz z drzwiami wejściowymi. Po drugiej stronie budynku wykłuł natomiast dodatkową bramę garażową (por. rysunek wprowadzonych zmian na elewacji – k. 9 z rysunkiem elewacji w projekcie budowalnym zatwierdzonym decyzją nr 767/2010 oraz rzut przyziemia, k. 12 akt NB.7355.7.2018). Z dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu wynika przy tym, że budynek tzw. "gospodarczo-garażowy" został posadowiony przy znacznie mniejszym obiekcie, na którym przez całą szerokość elewacji poprowadzono napis "tapicerstwo". Na zdjęciach wykonanych przez pracowników organu I instancji widoczne są przy tym trzy wejścia do spornego budynku (dwie witryny z drzwiami i jedne drzwi jednoskrzydłowe), oklejone szeregiem napisów, w tym widocznym napisem "meble" (k. 14 akt NB.7355.7.2018; zdjęcie środkowe w dolnym rzędzie, drzwi po prawej stronie). Choć organ I instancji nie sporządził zdjęć drzwi wejściowych do spornego budynku z bliższej odległości, to wykonane przez pracowników organu I instancji zdjęcia można porównać ze zdjęciami przekazanymi przez A. J. przy piśmie z dnia 28 września 2020 r. Na drzwiach oznaczonych jako wejście nr 2, które niewątpliwie są tymi samymi jednoskrzydłowymi drzwiami, które znajdują się pomiędzy dwiema witrynami z drzwiami wejściowymi, widnieje profesjonalny napis "Fabryka Mebli Zakład Tapicerski [...], ul. [...] czynne Pon. – Pt. 8:00 – 16:00". Stan ten koresponduje przy tym z aktywnością inwestorów – pod adresem wskazanym na drzwiach budynku zarejestrowany jest producent mebli "[...]" z zakładem produkcyjnym właśnie pod podanym adresem (https://www.[...]). W ocenie Sądu, już podczas kontroli dokonanej w dniu 26 marca 2018 r. organ I instancji powinien więc co najmniej powziąć wątpliwość, czy tzw. "budynek gospodarczo-garażowy" nie jest w istocie budynkiem usługowym, skoro uzewnętrznioną wolą inwestorów było prowadzenie w tym budynku usług związanych z prowadzoną przez nich działalnością gospodarczą.
Sąd wskazał, że organy rozstrzygające w sprawie już w toku postępowania naprawczego znały stanowisko A. J. odnośnie spornej inwestycji. Pismem z dnia 14 czerwca 2019 r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia 24 lipca 2019 r., nr NB.7359.1.2019, zatwierdzającej projekt budowlany zamienny dla spornego budynku oznaczonego jako "budynek gospodarczo-garażowy", A. J. wystąpił bowiem o przeprowadzenie kontroli i wszczęcie postępowania w sprawie budowy spornego budynku, wskazując, że inwestorzy od początku umyślnie realizowali budowę zakładu tapicerskiego, a uzyskanie początkowo decyzji na budynek gospodarczo-garażowy było "kamuflażem" (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po 728/20). W piśmie tym skarżący poinformował także organ I instancji, że B. K. i T. K. w dniu 22 października 2015 r. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na budynek usługowy (zakład tapicerski) z częścią mieszkalną i garażową na działce nr [...], ark. mapy 12 w miejscowości [...] (co zostało opisane w uzasadnieniach wyroków z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Po 336/16 i z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po 821/17 oraz w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2020 r., II OSK 2463/19), co zdaniem Sądu świadczy o tym, że nawet w oczach inwestorów budynek w istocie rzeczy ma taki oto charakter, że może być docelowo użytkowany jako zakład produkcyjny - zakład tapicerski.
Zdaniem Sądu organy nadzoru nie postąpiły więc właściwie relatywizując sytuację prawną A. J. (jako właściciela działki [...]) do budynku o charakterze "gospodarczo-garażowym" (na działce [...]), kwitując krótko, że nie ma on interesu prawnego w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego, co nastąpiło decyzją Inspektora Powiatowego z dnia 24 stycznia 2020 r., nr NB.7353.08.2020.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, organy pochopnie uznały, że A. J. nie jest uprawniony do żądania wznowienia zakończonego nią postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Mając na uwadze przedstawione powyżej spostrzeżenia Sąd podkreślił, że o postępowaniu, które zakończyło się decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 24 stycznia 2020 r., nr NB.7353.08.2020, nie można bezrefleksyjnie twierdzić, że dotyczy ono "budynku gospodarczo-garażowego".
Sąd wskazał, że ma też świadomość, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 24 stycznia 2020 r., nr NB.7353.08.2020, udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lipca 2019 r., NB.7359.1.2019, zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych jako "budynek gospodarczo-garażowy". Jak jednak zaznaczono w rozważaniach wstępnych, owa projektowa kwalifikacja nie może przysłonić faktu, że budynek ma wiele cech mogących świadczyć o jego produkcyjnym charakterze. Tymczasem to właśnie ten rzeczywiście i obiektywnie istniejący budynek był wyjściowo przedmiotem kontroli nadzoru budowlanego i następnie postępowania naprawczego zakończonego decyzją nr NB.7353.08.2020.
W ocenie Sądu, dla oceny sprawy wznowieniowej z wniosku A. J. dotyczącego decyzji z dnia 24 stycznia 2020 r., nr NB.7353.08.2020 istotne znaczenie ma to, że jeszcze przed wydaniem tej decyzji – to jest w pismach z dnia 14 i 25 czerwca 2019 r. – skarżący domagał się prowadzenia postępowania dotyczącego budynku na działce [...] i wyraźnie podkreślał, że budynek kwalifikować należy jako produkcyjny, a nie gospodarczo-garażowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego sprawę z wniosku A. J. umorzył, natomiast mimo to równoległe, zdublowane niejako postępowanie naprawcze bez jego udziału zakończył, zatwierdzając projekt budowlany zamienny przedłożony przez inwestorów, a następnie wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W wyroku z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po 728/20 WSA w Poznaniu uchylając decyzje umarzające organów nadzoru budowlanego (wywołane inicjatywą skarżącego) zakwestionował działanie organów, które zlekceważyły zarzuty A. J. o produkcyjnym charakterze spornego budynku zgłoszone już w pismach z dnia 14 i 25 czerwca 2019 r.
Sąd wskazał, że nie ma wątpliwości, że wypowiedzi zawarte w uzasadnieniu wyroku II SA/Po 728/20 dotyczą nie odrębnej sprawy, ale statusu A. J. (jako właściciela działki [...]) jako ewentualnie posiadającego interes prawny w postępowaniu dotyczącym zgodności z prawem budynku na działce [...] w takim stanie, w jakim rzeczywiście go wybudowano.
Sąd wskazał, że wbrew wypowiedziom Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest wcale tak, że postępowanie zakończone decyzją z dnia 24 stycznia 2020 r., nr NB.7353.08.2020 było postępowaniem dotyczącym "budynku gospodarczo-garażowego", a sprawa kontrolowana wyrokiem II SA/Po 728/20 miała rzekomo dotyczyć "sposobu użytkowania przedmiotowego budynku". Wszystkie działania organów nadzoru budowlanego prowadzone w latach 2018-2020 miały jeden tylko przedmiot – niezgodnie z projektem wybudowany budynek na działce [...]. Tak samo jak działań dotyczących budynku domagali się sami inwestorzy w piśmie z dnia 15 marca 2018 r., tak samo weryfikacji budowy domagał się A. J. w pismach z dnia 14 i 25 czerwca 2019 r. Budynek ten istnieje, ma obiektywne gabaryty, wymiary i układ pomieszczeń i wymagał ingerencji ze strony nadzoru budowlanego. Sąd podkreślił, że na mocy art. 36a ust. 5 pkt 4 Prawa budowlanego w brzmieniu ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2017 r., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Zdaniem Sądu sprawę zakończoną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2020 r., NB.7353.08.2020, należy traktować jako sprawę, której przedmiotem jest przede wszystkim obiektywnie istniejący budynek wymagający postrzegania go wedle takiej kwalifikacji w jakiej go wybudowano, czyli najprawdopodobniej – choć organy tej kwestii w ogóle nie rozważyły – obiektu usługowego (zakładu tapicerskiego). Po części rzutuje na sprawę fakt, że inwestorzy przedłożyli dla niego projekt zamienny kwalifikujący go jako obiekt "gospodarczo-garażowy". To jednak, w ocenie Sądu, nie zwalnia organów z zajęcia stanowiska, czy istnienie obiektu o niepodważalnych cechach, które mogą wskazywać na jego produkcyjne przeznaczenie (gabaryty nieprzystające do budynku gospodarczo-garażowego mającego spełniać funkcję służebną względem budynku mieszkalnego, intencje inwestorów wyrażone w szyldach kategoryzujących budynek jako usługowy oraz w woli inwestorów uzyskania decyzji na zmianę użytkowania tego budynku, profil działalności gospodarczej inwestorów), może mieć wpływ na sytuację prawną właściciela działki [...], tym bardziej, że sporny budynek powstał na dawnej działce nr [...], bezpośrednio graniczącej z działką skarżącego, a dopiero w wyniku dokonanego podziału działki nr [...] na działki [...] i [...], działka skarżącego przestała graniczyć bezpośrednio z działką nr [...], na której posadowiony jest sporny budynek. W skardze z dnia 27 sierpnia 2020 r. stanowiącej integralną część odwołania A. J. zwrócił organom uwagę na tę okoliczność wskazując, że inwestorzy od początku planowali wybudowanie na działce budynku usługowego i w celu pozbawienia skarżącego możliwości przeciwstawienia się ich zamiarom (skarżenia orzeczeń) w dniu 3 grudnia 2013 r. wystąpili o podział nieruchomości w celu wydzielenia działki nr [...] oddzielającej działkę skarżącego od działki, na której powstał sporny budynek, o którego zmianę sposobu użytkowania później wystąpili. Na podstawie akt sprawy nie można natomiast ustalić, czy skarżący był stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 12 listopada 2010 r., nr 767/2010, zatwierdzającą inwestorom pierwotny projekt budowlany. Z treści tej decyzji wynika jednak, że została ona doręczona wyłącznie inwestorom, choć do wydania tej decyzji doszło jeszcze przed podziałem działki nr [...], kiedy skarżący był właścicielem działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji.
Sąd wskazał, że zarzut skargi w zakresie w jakim dotyczył art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. okazał się natomiast nieskuteczny. Na wskazany przepis może się bowiem powołać osoba, wobec której przede wszystkim ustalone zostanie, że ma prawa strony w sprawie. Pierwszoplanowe znaczenie miały więc wobec A. J. ustalenia dotyczące jego statusu jako strony (art. 28 k.p.a.) w kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), uchylił decyzje organów, wskazując, że zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a.
Sąd wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie rolą organów nadzoru budowlanego będzie zajęcie stanowiska co do oceny charakteru konkretnego, istniejącego budynku będącego przedmiotem postępowania – który już na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego można z wysokim prawdopodobieństwem kwalifikować jako budynek usługowy (zakład tapicerski – fabrykę mebli) – w tym także odniesienie się do uwag A. J., oraz następnie ustalenie – w takim właśnie kontekście – czy możliwe jest zidentyfikowanie po stronie skarżącego interesu prawnego (art. 28 k.p.a.), co dalej skutkowałoby uznaniem bądź nie uznaniem wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli T. K. i B. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli ustalonego w tej sprawie przez organy I i II instancji stanu faktycznego, czego przyczyną było bezpodstawne uchylenie zaskarżonych decyzji.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie w art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył A. J., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Nieprawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że decyzje organów zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a.
W niniejszej sprawie A. J. pismem z dnia 27 sierpnia 2020 r. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego wydaną w toku postępowania naprawczego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 24 stycznia 2020 r., nr NB.7353.08.2020, udzielającą B. K. i T. K. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego w [...] ul. [...], działka nr [...], wskazując, że nie brał udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją, a obszar oddziaływania budynku obejmuje jego nieruchomość. Podniósł, że sprawa nie dotyczy obiektu budowlanego kategorii III (niewielkiego budynku gospodarczego), ale obiektu budowlanego kategorii XVII, tj. budynku usługowego – zakładu tapicerskiego.
Wobec tego, ocenie podlegało, czy A. J. powinien być stroną w ww. sprawie.
Należy zauważyć, że organ I instancji pismem z dnia 24 września 2020 r. wezwał skarżącego do pisemnego wyjaśnienia i udowodnienia, jakiego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy żądanie z dnia 27 sierpnia 2020 r. W odpowiedzi na wezwanie wskazano, że kwestię interesu prawnego wyjaśniono w żądaniu wznowienia postępowania z dnia 27 sierpnia 2020 r. Ponadto, dla wykazania interesu prawnego przesłano dokumentację fotograficzną obiektu.
Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołany przepis nie stanowi samoistnej normy prawnej do uznania danej osoby za stronę postępowania, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest więc związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a.
Należy podzielić stanowisko organów, że skarżący nie wykazał swojego indywidualnego interesu prawnego opartego na konkretnie wskazanej normie prawa materialnego w sprawie udzielenia B. i T. K. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego w [...] ul. [...], działka nr [...].
Skarżący podnosi, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje jego nieruchomość. Tymczasem działka skarżącego nr [...] nie graniczy z działką nr [...], na której znajduje się sporny budynek gospodarczo – garażowy, a jest od niej oddzielona działką nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny. Należy zauważyć, że już samo położenie działki skarżącego względem spornego obiektu wyklucza uznanie, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku skarżącego. Z okoliczności stanu faktycznego sprawy niewątpliwie wynika, że sporna inwestycja nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącego. Twierdzenie skarżącego, że sporny obiekt oddziałuje na jego nieruchomość nie zostało poparte przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Stwierdzić zatem należy, że brak jest związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a ww. decyzją o pozwoleniu na użytkowanie.
Dodać należy, że pozwolenie na użytkowanie dotyczy budynku gospodarczo – garażowego i w ten sposób obiekt ten może być użytkowany, a nie jak twierdzi skarżący – usługowego – zakładu tapicerskiego.
Należy także zauważyć, że już w wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2216/16 stwierdzono brak interesu prawnego A. J. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 3 kwietnia 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia 12 listopada 2010 r., Nr 767/2010, znak: ArB-7351/738/2010 o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działce o nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w miejscowości [...].
W wyroku tym WSA wskazał, że budynek gospodarczo - garażowy na działce nr ew. [...] znajduje się w odległości ponad 35 m od granicy z działką nr ew. [...] oraz około 10 m od linii rozgraniczającej działkę inwestora oraz działkę drogową (ul. [...]), a także około 7 m od granicy działki nr ew. [...]. Sąd uznał, że powyższe odległości przesądzają, że nieruchomość skarżącego nie pozostaje w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu, zwłaszcza, że pomiędzy budynkiem gospodarczo-garażowym, a działką skarżącego znajduje się jeszcze należący do inwestora budynek mieszkalny. Sąd podzielił zatem ocenę organów, że inwestycja nie wprowadzi żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, ani w sposobie jej wykorzystywania. Sąd dodał również, że decyzja Nr 176/2015 z dnia 3 kwietnia 2015 r. nie kształtuje nowego stanu prawnego w zakresie zmiany sposobu użytkowania objętego nią obiektu budowlanego. Wyrok ten jest prawomocny.
Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że zasadnie organy uznały, że A. J. nie mógł zostać uznany za stronę postępowania w myśl art. 28 k.p.a., a tym samym za prawidłowe należy uznać decyzje organów w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 24 stycznia 2020 r., nr NB.7353.08.2020 udzielającej B. i T. K. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego w [...] ul. [...], działka nr [...].
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634).
O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
Koszty te obejmują: wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika przed Naczelnym Sądem Administracyjnym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej w wysokości 360 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictw w wysokości 34 zł.