Pełny tekst orzeczenia II OSK 954/25

II OSK 954/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1218/24 w sprawie ze skargi H. B. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr DL.WIPO.412.80.2023/MMa w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 14 listopada 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1218/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę H. B., obywatela Syryjskiej Republiki Arabskiej (dalej: "cudzoziemiec", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu") z 5 kwietnia 2024 r. nr DL.WIPO.412.80.2023/MMa. Decyzją tą, Szef Urzędu uchylił decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w Szudziałowie (dalej: "Komendant", "organ pierwszej instancji") z 27 grudnia 2022 r. nr 03-097/61/D-ZDP/2022, którą zobowiązano cudzoziemca do powrotu do Syrii i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości.
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył cudzoziemiec, zaskarżając go w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania zarzutu skargi, odnoszącego się do określenia momentu wszczęcia postępowania o udzielenie ochrony międzynarodowej, co miało bezpośredni wpływ na ocenę prawidłowości uzasadnienia decyzji Szefa Urzędu, podczas gdy jak podnosił skarżący, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 lit. b) i c) Dyrektywy Parlamentu Europejskiego
i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (wersja przekształcona), (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 180, str. 60; dalej: "dyrektywa 2013/32/UE") postępowanie o udzielenie ochrony międzynarodowej "toczy się" od momentu wystąpienia z wnioskiem o ochronę, niezależnie od tego kiedy organ Straży Granicznej zarejestruje ów wniosek, i już od momentu wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem nie można było wszcząć postępowania o zobowiązanie do powrotu, a rozważenie tej argumentacji mogło doprowadzić WSA w Warszawie do wydania odmiennego rozstrzygnięcia; brak uzasadnienia w powyższym zakresie nie pozwala poznać rozumowania sądu pierwszej instancji i w konsekwencji uniemożliwia kontrolę odwoławczą zaskarżonego wyroku;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3, art. 10 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 303 ust. 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c."), poprzez oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia i uchylenia decyzji organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., albowiem WSA w Warszawie powielił błąd Szefa Urzędu polegający na dokonaniu oceny jedynie przesłanek przemawiających za wszczęciem z urzędu postępowania o zobowiązaniu do powrotu, przy zaniechaniu oceny, czy
z perspektywy art. 303 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach wszczęcie tego postępowania w ogóle było dopuszczalne, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji, której uzasadnienie stwierdza prawidłowość postępowania organu pierwszej instancji, tj. Komendanta Placówki Straży Granicznej w Szudziałowie, który wydał decyzję o zobowiązaniu skarżącego do powrotu, podczas gdy postępowanie Komendanta, polegające na wszczęciu postępowania pomimo wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej było rażąco nieprawidłowe.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie cudzoziemiec wniósł
o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w zakresie uzasadnienia; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych
w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować
z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
3.4. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że przyczyną wydania zaskarżonej decyzji przez Szefa Urzędu było ustalenie, że decyzją niemieckiego Federalnego Urzędu ds. Migracji i Uchodźców z 16 lutego 2023 r. nadano skarżącemu status uchodźcy (sprawa nr [...] – k. 18 akt administracyjnych, tom 2/2). W sprawie nie było okolicznością sporną, że z uwagi na wydanie wspomnianej decyzji Federalnego Urzędu ds. Migracji i Uchodźców postępowanie w sprawie zobowiązania skarżącego do powrotu stało się bezprzedmiotowe i powinno ulec umorzeniu (art. 138 § 2 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 303 ust. 1 pkt 1 i 7 ustawy o cudzoziemcach). Na bezprzedmiotowość postępowania w takim przypadku zwróciła zresztą uwagę wprost pełnomocnik skarżącego w piśmie z 1 czerwca 2023 r. (k. 22 akt administracyjnych, tom 2/2). Ponadto, w sprawie nie było również okolicznością sporną, że skarżący w chwili zatrzymania go około północy 1 grudnia 2021 r.
w związku z nielegalnym przekroczeniem granicy z Republiką Białorusi zadeklarował, w obecności dziennikarzy oraz aktywistów, wolę ubiegania się
o ochronę międzynarodową trzymając kartkę z napisem: "Prosimy o azyl w Polsce" (zob. notatkę służbową z 2 grudnia 2021 r., k. 2 akt administracyjnych, tom 1/1).
W dniu 2 grudnia 2021 r. wszczęto wobec skarżącego postępowanie w sprawie zobowiązania do powrotu, przesłuchano skarżącego, który w trakcie przesłuchania podtrzymał wolę złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej (k. 10 i 24 akt administracyjnych, tom 1/1). Następnie skarżący złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, a następnie postanowieniem Sądu Rejonowego w Sokółce z 4 grudnia 2021 r. skarżący został umieszczony w strzeżonym ośrodku dla cudzoziemców. Postanowieniem Komendanta Placówki Straży Granicznej w Szudziałowie z 6 grudnia 2021 r. postępowanie w sprawie zobowiązania do powrotu zostało zawieszone na podstawie art. 305 ust. 1 u.o.c. Postępowanie w sprawie zobowiązania do powrotu zostało następnie umorzone ostateczną decyzją Szefa Urzędu z 15 listopada 2022 r. (nr DPU.420.3.2022). Z akt sprawy wiadomo również, że skarżący udał się do Niemiec, gdzie w dniu 25 maja 2022 r. złożył wniosek o udzielenie mu ochrony międzynarodowej (k. 19 akt administracyjnych, tom 2/2).
3.5. Przypomnienie tych podstawowych elementów stanu faktycznego było konieczne, albowiem skarżący nie kwestionuje w istocie zasadności wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji oraz umarzającej postępowanie w sprawie zobowiązania do powrotu. Istota zarzutów skargi sprowadza się natomiast do twierdzenia, że Szef Urzędu oraz WSA w Warszawie naruszył prawo nie odnosząc się do kwestii, czy w sprawie zaszła przeszkoda do wszczęcia postępowania powrotowego przewidziana w art. 303 ust. 4 u.o.c. W świetle tego przepisu, nie wszczyna się postępowania w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu, jeżeli toczy się postępowanie w sprawie udzielenia temu cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej, chyba że cudzoziemiec złożył kolejny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej.
3.6. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10, art. 15 art. 61 § 3 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 lit. b) i c) dyrektywy 2013/32/UE. Otóż w sytuacji, w której w sprawie zachodzi niewątpliwie przyczyna uzasadniająca umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość wskazana przez organ, brak jest potrzeby odnoszenia się przez ten organ do ewentualnych innych, mogących występować w sprawie okoliczności, które winny doprowadzić również do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Z punktu widzenia funkcji art. 107 § 3 k.p.a. kluczowe jest to, czy z uzasadnienia decyzji wynika w sposób jednoznaczny, jaka była podstawa faktyczna i prawna rozstrzygnięcia. Warunek ten był w realiach niniejszej sprawy w sposób oczywisty spełniony. Również sąd administracyjny kontrolujący legalność zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu nie był zobowiązany do prowadzenia analizy, czy w sprawie nie wystąpiły ewentualnie jeszcze inne okoliczności determinujące bezprzedmiotowość postępowania. Wynika to już m. in. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W świetle tych przepisów, zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdy miało charakter istotny, czyli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem wynik sprawy, w przypadku postępowania jurysdykcyjnego, to rozstrzygnięcie zawarte w decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy, co należy jeszcze raz podkreślić, wynik ten nie mógł być inny nawet w razie hipotetycznego podzielenia poglądu skarżącego, że postępowanie w sprawie winno być umorzone również na podstawie art. 303 ust. 4 u.o.c. Innymi słowy, bezspornie w sprawie powinna zapaść decyzja uchylająca decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w Szudziałowie z 27 grudnia 2022 r. i umarzająca postępowanie pierwszej instancji w całości. W kontekście art. 141 § 4 p.p.s.a. należy jeszcze przypomnieć, że w świetle zasady kauzalności uchybień procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) oraz wtórnego, wobec rozstrzygnięcia, znaczenia uzasadnienia wyroku, ewentualne pominięcie w uzasadnieniu wyroku niektórych kwestii podnoszonych przez strony może doprowadzić do uchylenia wyroku tylko wówczas, gdy w świetle akt danej sprawy oraz relewantnych dla oceny legalności danego aktu administracyjnego przepisów prawa, odniesienie się do tych kwestii w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji mogłoby, z wysokim prawdopodobieństwem, doprowadzić do odmiennego wyniku sprawy (por. np. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 44/22; wyrok NSA z 5 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2366/24; wyrok NSA z 11 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 1564/25 - CBOSA). Sytuacja taka w realiach niniejszej sprawy nie zachodzi.
3.7. W świetle rozważań zawartych w punkcie 3.6. powyżej tylko uzupełniająco należy wskazać, że w realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do zastosowania art. 303 ust. 4 u.o.c. Otóż w przepisie tym jest mowa o toczeniu się postępowania w sprawie udzielenia temu cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej. Tymczasem, ustawa o cudzoziemcach, w tym w kontekście postępowania w sprawie zobowiązania do powrotu, wyraźnie odróżnia toczenie się postępowania o udzielenie ochrony międzynarodowej od zadeklarowania zamiaru złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej (zob. art. 28 ust. 2 pkt 2 oraz art. 330 ust. 1 pkt 1 i pkt 8 u.o.c.). Już z tego powodu nie jest możliwe utożsamianie toczenia się postępowania o udzielenie ochrony międzynarodowej od zadeklarowania zamiaru złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Rozróżnienie to jest zresztą oczywiste w świetle rozwiązań zawartych w ustawie z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2025 r. poz. 223; dalej: "ustawa o ochronie"). W szczególności, w art. 28 ust. 1 tej ustawy jest mowa o zadeklarowaniu zamiaru złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej jako czynności poprzedzającej złożenie takiego wniosku na odpowiednim formularzu. Przyjęcie i rejestracja wniosku cudzoziemca o udzielenie ochrony międzynarodowej jest warunkiem sine qua non wszczęcia postępowania przed Szefem Urzędu w przedmiocie udzielenia ochrony międzynarodowej (por. np. postanowienie NSA z 2 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 1178/25, ONSA i WSA 2026 nr 2, poz. 25). Rozróżnienie to w pełni koresponduje z postanowieniami dyrektywy 2013/32/UE, w tym z art. 6 tego aktu prawnego, gdzie odróżnia się "wystąpienie z wnioskiem" od "złożenia wniosku". Na rozróżnienie to zwraca się uwagę m. in. w orzecznictwie TSUE. W szczególności, w wyroku TSUE z 30 czerwca 2022 r., C-72/22 PPU, M.A, pkt 62 (LEX nr 3389991) stwierdzono, że wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej i złożenie go stanowią dwa następujące po sobie i odrębne etapy. Z punktu widzenia art. 6 ust. 2 dyrektywy 2013/32/UE oraz art. 18 Karty Praw Podstawowych istotne natomiast, aby osoba, która wystąpiła z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, miała rzeczywistą możliwość jak najszybszego złożenia wniosku (zob. pkt 59 przywołanego wyroku TSUE). W tym kontekście istotne jest, że już z chwilą wystąpienia z wnioskiem cudzoziemcowi zezwala się na pozostanie w państwie członkowskim, wyłącznie na potrzeby procedury azylowej, do czasu podjęcia przez organ rozstrzygający decyzji zgodnie z procedurami obowiązującymi w pierwszej instancji (art. 9 dyrektywy 2013/32/UE). Rzecz jednak w tym, że samo wszczęcie postępowania w sprawie zobowiązania do powrotu nie narusza tego czasowego uprawnienia cudzoziemca do pozostanie w państwie członkowskim, w tym przede wszystkim nie może być uznane za naruszenie zasady non-refoulement. Podsumowując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sama deklaracja zamiaru ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej nie wywołuje jeszcze skutku wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 i 3 k.p.a. Trafnie zwrócono uwagę w nauce prawa, że przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby powstanie wszystkich skutków procesowych, które przepisy k.p.a. wiążą ze wszczęciem postępowania administracyjnego, i zbędność złożenia samego wniosku na formularzu. Na skutek samej deklaracji o zamiarze złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej postępowanie w sprawie udzielenia ochrony nie zostaje wszczęte i cudzoziemiec nie nabywa statusu wnioskodawcy w rozumieniu k.p.a. Dopóki nie zostanie złożony przez cudzoziemca wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, dopóty organy nie mogą podejmować czynności właściwych dla toczącego się już postępowania, np. jego zawieszenia, umorzenia albo dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej (zob. J. Chlebny, Zawrócenie cudzoziemca na granicy, ZNSA 2023, nr 5, s. 25 – 26).
3.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.