II OSK 943/06

II OSK 943/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Stahl
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II SA/Bk 950/05 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2006-03-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1991 nr 114 poz 492
art. 23 ust. 2
Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 950/05 w sprawie ze skargi E. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2005 r. Nr [...], po rozpoznaniu odwołania E. U., utrzymało
w mocy decyzję Burmistrza R. z [...] stycznia 2005 r. Nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą niezbędną do funkcjonowania obiektu, na terenie obejmującym działkę nr 14/4 we wsi C. Gm. R.
Wyrokiem z dnia 14 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Białymstoku oddalił skargę wniesioną na powyższą decyzję przez E. U.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że Burmistrz Miasta R. jako przyczynę wydanej decyzji odmownej wskazał ustalenia § 5 ust. 1, pkt
7 rozporządzenia Nr 12/05 Wojewody Podlaskiego z 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Rajgrodzkiego, zabraniające lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, w którym położona jest niemal cała działka objęta wnioskiem.
Skarżąca wnosząc odwołanie od tej decyzji zarzuciła: błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) poprzez rozstrzygnięcie w sprawie tylko i wyłącznie w ramach regulacji rozporządzenia Nr 12/05 Wojewody Podlaskiego w sytuacji, gdy pod pojęciem zgodności decyzji z przepisami odrębnymi ustawodawca rozumiał katalog przepisów odrębnych i powszechnie obowiązujących, a w szczególności art. 21 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz rażące naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego i § 5 pkt 7 rozporządzenia Nr 12/05 Wojewody Podlaskiego
z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Rajgrodzkiego, w związku z brakiem konstatacji, że ustalenia rozporządzenia, które nie zostały zakwestionowane w sposób przewidziany w przepisach o kontroli nad stanowieniem prawa lokalnego, rzutują na treść i wykonywanie prawa własności nieruchomości. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 2, pkt 7 w związku z art.
4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy bez uwzględnienia prawa własności oraz przepisów proceduralnych, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa, poprzez niedokładne i niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego, jak też niezebranie całego materiału dowodowego,
a zwłaszcza nieustalenie i niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, w jaki sposób planowana inwestycja miałaby wpływać na Obszar Chronionego Krajobrazu Pojezierza Rajgrodzkiego, zaś ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia, iż lokalizacja planowanego obiektu budowlanego mieści się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora, pominięcie faktu, że odcinek szosy, wiodący przez okolicę, znajduje się w dwukrotnie mniejszej odległości od linii brzegowej jeziora, obrazę art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa oraz nie pogłębiający świadomości i kultury prawnej obywateli, zwłaszcza poprzez ogólnikowe uzasadnienie decyzji, a także obrazę art.
6 Kpa poprzez naruszenie zasady praworządności i wydanie decyzji wbrew obowiązującym przepisom, zwłaszcza Konstytucji, kodeksu cywilnego, stanowiących powszechnie obowiązujące normy prawne.
Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1, pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dotyczą przepisów ogólnie obowiązujących. Nie ma wątpliwości, że takimi przepisami są przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (DZ. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Natomiast rozporządzenie nr 12/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Rajgrodzkiego wydane zostało na podstawie art. 23 ust. 2 tej ustawy. Podkreślono, że ustalony w rozporządzeniu zakres zakazów znajduje pełne oparcie w treści art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który zgodnie z pkt 8 stanowi, że na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 3 zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego, którymi w myśl postanowień art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami są m. in. drogi publiczne. Zaznaczono również, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednocześnie art. 63 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Powyższe regulacje, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dają podstawę do stwierdzenia, że postępowanie
o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest w jakimkolwiek stopniu warunkowane prawem do władania terenem, zatem nie ma sytuacji by decyzja kończąca postępowanie prawo to naruszała. W związku z powyższym zarzuty zawarte w odwołaniu w omówionym wyżej zakresie uznano za bezpodstawne.
Kolegium nie dopatrzyło się także zarzucanego naruszenia lub obrazy przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 Kpa. Podzieliło natomiast zarzut ogólnikowego uzasadnienia decyzji w części obejmującej przywołanie przepisów rozporządzenia nr 12/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. bez wskazania stosownych przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Brak ten, zdaniem Kolegium, nie miał wpływu na rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta R. i miał wyłącznie znaczenie formalne.
W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w Ł. oprócz zarzutów podnoszonych w odwołaniu, dodatkowo zarzucono rażące naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) i z § 5 ust. 1, pkt 7 rozporządzenia 12/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Rajgrodzkiego, które dały podstawę do wprowadzenia zróżnicowania podmiotowego inwestorów, gdzie nakazy i zakazy zawarte w tych przepisach winne dotyczyć wszystkich mając charakter przedmiotowy, nie zaś uderzać w generalną
i fundamentalną zasadę równości wszystkich obywateli wobec prawa (art. 32 ust.
1 Konstytucji RP), także w związku z art. 64 Konstytucji RP, co w konsekwencji czyni rozporządzenie nr 12/05 Wojewody Podlaskiego niekonstytucyjnym. Podniesiony został ponadto zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 138 Kpa poprzez zaniechanie rozpatrzenia wszystkich zarzutów wskazanych w odwołaniu oraz naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne niewyjaśnienie, w jaki sposób planowana inwestycja ma wpływać na obszar chroniony.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zostały określone warunki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy dla przedsięwzięć niebędących inwestycją celu publicznego.
Jednym z warunków jest to, aby decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi. Katalog przepisów odrębnych, przez pryzmat, których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów tych należy niewątpliwie zaliczyć przepisy dotyczące ochrony przyrody, czy też ochrony gruntów rolnych i leśnych.
Zgodnie z postanowieniami art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie
i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodność z odrębnymi przepisami dotyczy również zgodności decyzji z aktami prawa miejscowego, określonymi w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jako źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej. Niewątpliwie takim aktem prawa miejscowego jest wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880), rozporządzenie nr 12/05 Wojewody Podlaskiego w sprawie Obszaru chronionego Krajobrazu Pojezierza Rajgrodzkiego (Dz. Woj. Podlaskiego Nr 54, poz. 725). Z brzmienia delegacji zawartej w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wynika, że w rozporządzeniu Wojewody należy, obok nazwy obszaru chronionego, położenia, obszaru, sprawującego nadzór, określić również ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów w tym zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 wynikające z potrzeb jego ochrony. We wspomnianym art. 24 ustawy
o ochronie przyrody wśród zakazów w pkt. 8 wymienia się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior, który znalazł się w § 5 cyt. rozporządzenia nr 12/05 Wojewody, natomiast w ust. 2, pkt
3 wspomnianego przepisu zaznaczono wyraźnie, że zakazy wymienione w ust. 1 nie dotyczą m.in. realizacji inwestycji celu publicznego (rozumianych, jako działania
o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że wspomniane rozporządzenie Nr 12/05 Wojewody Podlaskiego
z dnia 25 lutego 2005r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Rajgrodzkiego wydane zostało w granicach upoważnienia zawartego w ustawie
o ochronie przyrody, a wprowadzone w § 5 rozporządzenia zakazy wynikające
z potrzeb jego ochrony, w tym dotyczący lokalizacji obiektów w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior, wybrane zostały z listy zawartej w art. 24 ustawy,
z uwzględnieniem wyjątków (urządzenia wodne oraz obiekty służące prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, inwestycje celu publicznego) wynikających z ustawy. Spełnia tym samym wymogi, jakie art. 94 Konstytucji RP stawia przepisom prawa miejscowego, pozwalające na uznanie go za przepis konstytucyjny.
W świetle opisanego wyżej stanu faktycznego, Sąd nie stwierdził podnoszonego w skardze naruszenia prawa, a tym samym podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że planowane zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą niezbędną do funkcjonowania obiektu, na terenie obejmującym działkę nr 14/4, położonym we wsi C., gmina R., z uwagi na fakt, że mieści się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora Rajgrodzkiego, nie jest zgodne z postanowieniami cyt. rozporządzenia nr 12/05 Wojewody Podlaskiego, a tym samym nie spełnia warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd stwierdził ponadto, że skoro planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia jednego z warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nie było już potrzeby badania, czy planowana inwestycja jest zgodna z innymi przepisami odrębnymi, jak podnosi pełnomocnik skarżącej, a szczególności z postanowieniami art. 21 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 140 kodeksu cywilnego.
Na marginesie Sąd zauważył, że w wyroku z dnia 6 stycznia 2005 r. sygn. akt SN III CK 129/04 Sąd Najwyższy uznał, że odwołanie się do społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości należy rozumieć, jako wskazanie na uprawnienie właściciela do nieskrępowanego korzystania z tej nieruchomości
w zakresie z reguły dostępnym (potencjalnie możliwym do wykorzystania) właścicielowi w granicach zakreślonych przez prawo.
Sąd nie dopatrzył się również podnoszonych w skardze naruszeń zasad ogólnych postępowania tj.: zasady praworządności (art. 6 Kpa), zasady pogłębiania zaufania do organów (art. 8 Kpa), zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77, art. 80 Kpa) oraz art. 138 Kpa i art. 107§3 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd zauważył, że należy odróżnić ochronę środowiska regulowaną przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr poz. 627 ze zm.) od ochrony przyrody regulowanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). W ustawie o ochronie przyrody, będącej podstawą ustanowienia przez Wojewodę Podlaskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Rajgrodzkiego, wyjaśnia się na czym polega ochrona przyrody (zachowanie, zrównoważone użytkowanie oraz odnawianie zasobów, tworów
i składników przyrody, w tym krajobrazu), a także wyjaśnia się co jest celem jej ochrony (m.in. ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień, utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody). Natomiast ustawa o ochronie środowiska określa zasady ochrony i warunki korzystania z zasobów środowiska w tym zasady wprowadzania substancji lub energii do środowiska. W związku z tym, że podstawą decyzji odmownej były przepisy rozporządzenia nr 12/05 Wojewody Podlaskiego nie było potrzeby do przejścia z przepisów regulujących ochronę przyrody do zasad ochrony środowiska
i ustalenia w jaki sposób inwestycja mogłaby wpłynąć na warunki ochrony środowiska w szczególności do Obszaru Chronionego Pojezierza Rajgrodzkiego.
Biorąc pod uwagę powyższe, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
E. U. w skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzuciła, iż zaskarżone orzeczenie wydane zostało przy naruszeniu prawa w postaci:
1. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61, ust. 1, pkt
5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) i poprzez rozstrzygnięcie
w przedmiotowej sprawie tylko i wyłącznie w ramach regulacji rozporządzenia Nr 12/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 14 lipca 2005 r., a w szczególności § 5 pkt
7 niniejszego aktu prawnego oraz stwierdzenie, iż "nie było już potrzeby badania, czy planowana inwestycja jest zgodna z innymi przepisami odrębnymi" w sytuacji, gdy pod pojęciem zgodności decyzji z przepisami odrębnymi ustawodawca rozumiał katalog przepisów odrębnych i powszechnie obowiązujących, przez których pryzmat jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego
z przepisami, a w szczególności z ustawą zasadniczą, tj. Konstytucją RP z dnia
2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483). postulującą w art. 32 ust
1 zasadę równości wszystkich obywateli wobec prawa i obowiązek równego traktowania każdego obywatela przez władze publiczne, a w art. 21, iż ochrona własności stała się jedną z zasad ustroju gospodarczego RP, zaś art. 64 Konstytucji RP świadczy o tym, iż własność stała się jednym z podstawowych praw ekonomicznych.
W kodeksie cywilnym, w szczególności w regulacji gwarantowanej przez art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiącej zasadę swobodnego korzystania z rzeczy, zwłaszcza, gdy wyposażenie organów samorządowych w kompetencje do wiążącego określania prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy, w związku z czym trzeba pamiętać o tym, że każde ograniczenie prawa własności, w tym także uzasadnione interesem osób trzecich bądź interesem publicznym, powinno zostać wyrażone w sposób maksymalnie precyzyjny, albowiem jest rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku do zasady ochrony prawa własności;
2. naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 23 ust.
2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880)
i z § 5 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 12/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Rajgrodzkiego w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wobec – w istocie – konstatacji, że ustalenia cyt. rozporządzenia Wojewody dały podstawę do wprowadzenia zróżnicowania podmiotowego inwestorów, gdzie nakazy zakazy zawarte w tych przepisach winny dotyczyć wszystkich mając charakter przedmiotowy, nie zaś uderzać w generalną i fundamentalną zasadę równości wszystkich obywateli wobec prawa, co w konsekwencji czyni rozporządzenie Nr 12/05 Wojewody Podlaskiego niekonstytucyjnym, dając możliwość tylko
i wyłącznie inwestycjom podmiotów: w urządzenia wodne; w obiekty służące prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej; w inwestycje publiczne;
3. naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 23 ust.
2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880)
i z § 5 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 12/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Rajgrodzkiego, w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, wobec – w istocie – konstatacji, że ustalenia rozporządzenia Wojewody Podlaskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Rajgrodzkiego dały podstawę do wprowadzenia zróżnicowania podmiotowego inwestorów, gdzie nakazy i zakazy zawarte w tych przepisach (art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody i § 5 ust.
1 pkt 7 rozporządzenia Nr 12/05) winny dotyczyć wszystkich mając charakter przedmiotowy, nie zaś uderzać w szeroko pojętą własność, której jako kategorii ekonomiczno – prawnej Konstytucja RP art. 64 zapewnia ochronę prawną, co
w konsekwencji czyni rozporządzenie Nr 12/05 Wojewody Podlaskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Rajgrodzkiego niekonstytucyjnym;
4. naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 140 kc
i § 5 pkt 7 rozporządzenia Nr 12/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r., w związku z brakiem konstatacji, że ustalenia rozporządzenia Wojewody Podlaskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Rajgrodzkiego, które nie zostały zakwestionowane w sposób przewidziany
w przepisach o kontroli nad stanowieniem prawa lokalnego, rzutują na treść
i wykonywanie prawa własności nieruchomości;
5. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez niesprawdzenie, czy stan faktyczny został ustalony przez organ administracyjny z zachowaniem reguł procedury, a zatem, czy
w sposób właściwy ustalono, iż inwestycja planowana przez skarżącą na posiadanej nieruchomości zagrażać będzie czynnej ochronie ekosystemów
w tym, czy zakazy właściwe dla danego Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Rajgrodzkiego są właściwe zwłaszcza, że nie ustalono i nie wskazano w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.
z dnia 9 września 2005 r., w jaki sposób planowana inwestycja miałaby wpływać na Obszar Chroniony Krajobrazu Pojezierza Rajgrodzkiego, zaś ograniczono się tylko i wyłącznie do stwierdzenia, iż lokalizacja planowanego obiektu budowlanego mieści się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora; nie ustalono i nie wskazano w tejże decyzji, w jaki sposób inwestycja skarżącej polegająca na budowie budynku jednorodzinnego wraz z infrastrukturą niezbędną do funkcjonowania obiektu mogłaby wpłynąć na warunki ochrony przyrody,
w szczególności w stosunku do Obszaru Chronionego Pojezierza Rajgrodzkiego, w jaki sposób zmieniłaby się wielkość lub układ obciążeń dla ww. terenu, jak
i terenów sąsiednich w związku z planowaną inwestycją.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości,
2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowo – administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Postępowanie kasacyjne polega na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany na mocy art. 183 § 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej jako ppsa.
W myśl art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzuty sformułowane przez skarżącą w ramach podstaw kasacyjnych wymienianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa należało uznać za niezasadne.
W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organy obu instancji badając przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, prawidłowo zastosowały regulację zawartą w rozporządzeniu Wojewody Podlaskiego Nr 12/05 z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Rajgrodzkiego – zwanego dalej "rozporządzeniem Wojewody". Mianowicie przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) określając warunki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, stanowi w pkt 5, iż decyzja musi być zgodna z przepisami odrębnymi. W rozpoznawanej sprawie rozważeniu podlegało zaliczenie do katalogu przepisów odrębnych cytowanego wyżej rozporządzenia Wojewody, co do którego strona skarżąca wysunęła zarzut niezgodności z art. 21, 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz przepisem art. 140 Kodeksu cywilnego w zakresie, w jakim ustanowiony został w § 5 ust. 1, pkt
7 zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
Zgodnie z art. 87 i 94 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są, obok: Konstytucji, ustawy, ratyfikowanych umów międzynarodowych oraz rozporządzeń, także akty prawa miejscowego – na obszarze działania organów, które je ustanowiły.
Akty prawa miejscowego ustanawiane są przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie
i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Z kolei art. 39 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej
w województwie przewiduje, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych
w ustawie wojewoda oraz organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części.
Jak wskazane zostało wprost w omawianym rozporządzeniu Wojewody Podlaskiego, wydane ono zostało na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) stanowiącym, iż wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych
w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony.
Wobec powyższego należało przyjąć, że rozporządzenie Wojewody, jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy odrębne, przez pryzmat których dokonuje się oceny warunków do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odmowa zastosowania przez Sąd w rozpoznawanej sprawie niniejszego rozporządzenia Wojewody – w całości lub w części – mogłaby nastąpić wyłącznie
w sytuacji, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał je za niezgodne z aktami wyższego rzędu.
Zaznaczyć bowiem należy, że odmiennie niż w przypadku przepisu ustawy, traktuje się związanie sądów aktami prawa miejscowego. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że sędziowie nie są związani aktami podustawowymi, w związku
z czym są uprawnieni do samodzielnej oceny ich zgodności z ustawami
i Konstytucją, a w razie stwierdzenia niezgodności – do odmowy ich stosowania
w rozpoznawanej sprawie.
Sąd administracyjny może, powołując się na przepisy Konstytucji (art. 8 i 178 ust. 1) odmówić zastosowania aktu prawnego, jako wydanego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego (por. uchwała NSA z 19.01.1998 r., sygn. OPS 8/97, ONSA 1998 z. 2, poz. 39, uchwała NSA z 21.02.2000 OPS 10/99 ONSA 2000 nr
3 poz. 90, wyrok SN z 12.07.2000 sygn. III RN 208/99 OSNAPiUS 2001 z. 4, poz. 103).
Dodać ponadto trzeba, że konflikt pomiędzy aktami podustawowymi a ustawą czy Konstytucją jest postrzegany i rozwiązywany w kontekście zasady hierarchiczności źródeł prawa przy zastosowaniu reguły kolizyjnej lex superior derogat legi inferiori.
Sąd I instancji dokonując oceny rozporządzenia Wojewody w powyższym kontekście, trafnie wywiódł, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy miał zastosowanie zakaz wprowadzony na wyznaczonym obszarze chronionym krajobrazu, a kwestionowany przez stronę skarżącą.
Niewątpliwie Wojewoda Podlaski stanowiąc przedmiotowy akt prawa miejscowego nie przekroczył upoważnienia ustawowego, zawartego w powoływanym wyżej przepisie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.
Podkreślić przy tym należy, że ujęty w rozporządzeniu Wojewody zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych jest powtórzeniem zakazu przewidzianego w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody.
Takie rozwiązanie świadczy o woli ustawodawcy do zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień do kształtowania za pomocą przepisów prawa miejscowego stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu. Przypomnieć trzeba, że w myśl przepisów ustawy o ochronie przyrody, obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody. Obszar taki obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz
o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Groźba bezpowrotnej utraty takich walorów przyrodniczych konkretnego obszaru stanowi uzasadnienie do wprowadzenia zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody, które w swych skutkach ograniczać będą interes prawny właścicieli nieruchomości położonych na wyznaczonym obszarze chronionego krajobrazu.
W piśmiennictwie wskazuje się, że do najbardziej charakterystycznych skutków utworzenia obszaru specjalnego należą ograniczenia prawa własności
i praw rzeczowych, ciężary publiczne, a także ustanowienie różnego rodzaju norm administracyjno – policyjnych (por. W. Radecki Ustawa o ochronie przyrody Komentarz, wyd. Difin Warszawa 2006, str. 64-65).
Autor skargi kasacyjnej, odwołując się szeroko do przepisów konstytucji stanowiących o ochronie prawa własności nie dostrzega, że zasada ochrony prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego, a zatem nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji i w ślad za nim art. 140 kc.
Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.
Kwestia związana z dopuszczalnością ograniczenia praw, w tym więc prawa własności, została uregulowana w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który przewiduje, iż ograniczenia w demokratycznym państwie prawa stosuje się m.in. dla ochrony środowiska.
Również przepis art. 140 kc stanowi, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy i rozporządzać nią zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.
Wobec tego co powiedziane zostało wyżej, źródłem stosowanych ograniczeń mogą być również przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym, co w rozpatrywanej sprawie odnosi się do rozporządzenia Wojewody wyznaczającego Obszar Chronionego Krajobrazu.
Oceniając legalność zakazów wprowadzonych omawianym rozporządzeniem Wojewody, oprócz aspektu wynikającego z przepisów ustawy o ochronie przyrody, trzeba też mieć na uwadze regulację ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
Mianowicie art. 1 tej ustawy stanowi o obowiązku uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań, walorów i potrzeb wyznaczanych potrzebami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.
Przykładowo, obok prawa własności przepis ten wymienia walory krajobrazowe i wymagania ochrony środowiska, przy czym respektowanie tych ostatnich wartości odbywa się w powiązaniu z przepisami prawa ochrony środowiska i ustawy o ochronie przyrody oraz szeregu innych.
Niewątpliwie można odpowiednio do tego przepisu odnieść tezę zawartą
w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2005 r. (OSK 1882/04, Lex nr 188282), według której nie można skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 kc w związku z art. 3 i 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.
o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro wszystkie te przepisy z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczanych przez prawo.
Warto również odnotować, że Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się
w kwestii ograniczeń uprawnień właścicielskich stwierdził, iż "prawo własności traktowane jest w naszym systemie prawnym jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy. Zarazem nie jest ono prawem absolutnym (ins infinitum), a więc prawem niczym nieograniczonym. Przeciwnie, do istoty tego prawa należy z jednej strony swoboda korzystania z rzeczy własnej, z drugiej zaś, pewne ograniczenia tej swobody stanowiące swoistą granicę istoty prawa własności, a w konsekwencji także granicę ochrony tego prawa. Pojmowanie bowiem prawa własności, jako prawa absolutnego do rzeczy, prowadziłoby (...) do naruszenia interesów innych podmiotów" (por. wyrok z 20 kwietnia 1993 r., sygn. P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8).
Ze względów wyżej podanych należy uznać, że zastosowane w sprawie rozporządzenie Wojewody zawiera regulację mieszczącą się w granicach wyznaczonych przepisami ustaw oraz Konstytucji oraz realizuje zasadę wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego, wbrew temu co wywodzi strona
w skardze kasacyjnej.
Nieprzekonywujące są twierdzenia skarżącej, upatrującej niezgodność rozporządzenia Wojewody z Konstytucją RP w różnicowaniu podmiotowym uprawnień właścicieli nieruchomości na danym terenie.
Postanowienia rozporządzenia dotyczą bowiem wszystkich podmiotów zamierzających realizować inwestycje w chronionym obszarze 100 m od linii brzegów jezior, rzek i innych zbiorników wodnych.
Nierówność wobec prawa występuje, gdy podmioty, będące w takiej samej sytuacji są różnie traktowane.
Tymczasem zastosowany w sprawie przepis rozporządzenia Wojewody różnicuje możność budowy obiektu budowlanego, nie ze względu na cechy podmiotu – inwestora, lecz ze względu na przedmiot inwestycji. Zakaz dotyczy bowiem wszystkich, którzy chcieliby wybudować budynki mieszkalne, nie dotyczy natomiast obiektów budowlanych służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej
i rybackiej.
Wprowadzone ograniczenie w lokalizowaniu budynków mieszkalnych związane jest niewątpliwie z realizacją celów wytyczonych przez ustawę o ochronie przyrody, zwłaszcza w odniesieniu do obszaru chronionego krajobrazu.
Zaznaczyć trzeba, że ustawodawca przewidział wprost w art. 24 ust. 1 pkt
8 ustawy o ochronie przyrody możliwość wprowadzenia aktem prawa miejscowego przedmiotowego zakazu co oznacza, że uznał a priori, iż lokalizowanie określonych inwestycji budowlanych w pasie 100 m od brzegów wód za szkodliwe dla przyrody.
Z tego też względu niesłusznie podnosi się w skardze kasacyjnej jako uchybienie to, że Sąd I instancji przyjął za ustalony prawidłowo stan faktyczny sprawy, podczas gdy organy administracji nie sprawdziły w jaki sposób planowana przez skarżącą inwestycja miałaby wpływać na warunki ochrony przyrody,
a w szczególności Obszar Chronionego Krajobrazu.
Stosowanie zakazu wynikającego z § 5 rozporządzenia Wojewody następuje w stanie faktycznym wypełniającym dyspozycję tego przepisu i nie jest zależne od przeprowadzenia oceny wpływu inwestycji na przyrodę czy środowisko.
Słusznie też uznał Sąd I instancji, że w sytuacji, gdy planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełniało jednego z warunków wymienianych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zachodziła potrzeba – jak wywodzi skarżąca – badania zgodności planowane inwestycji z innymi przepisami odrębnymi.
Z tych wszystkich względów należało skargę kasacyjną, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 184 ppsa oddalić.