II OSK 94/21

II OSK 94/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2624/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-03-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty A., Wspólnoty B., Wspólnoty C., Wspólnoty D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2624/19 w sprawie ze skargi Wspólnoty A., Wspólnoty B., Wspólnoty C., Wspólnoty D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 września 2019 r. nr KOC/1911/Ar/19 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania W. sp. z o.o. z siedzibą w W.o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 marca 2020 r., IV SA/Wa 2624/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z/s w W., Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z/s w W., Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z/s w W. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z/s w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (SKO lub Kolegium) z 19 września 2019 r., nr KOC/1911/Ar/19, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w 2013 r. W. sp. z o.o. (inwestor) wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo-rekreacyjną w parterze oraz garażem podziemnym i wjazdem na działkę wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na enumeratywnie oznaczonych działkach przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. W 2015 r. inwestor zmodyfikował wniosek, wnosząc o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo-biurową w parterze oraz wielopoziomowym garażem podziemnym i wjazdem na działkę od strony ul. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na działkach oznaczonych nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...].
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z 9 lutego 2016 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, zaś decyzją z 8 listopada 2016 r. SKO w Warszawie utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. Wyrokiem z 30 marca 2017 r., IV SA/Wa 79/17, WSA w Warszawie uchylił obie w/w decyzje, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 maja 2018 r., II OSK 2264/17, oddalił skargę kasacyjną W. sp. z o.o. od powyższego wyroku.
Kolejno w wyroku IV SA/Wa 2624/19 wskazano, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji, przedstawił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Warszawie (RDOŚ), który w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji o warunkach zabudowy z 14 grudnia 2018 r., nie zajął stanowiska, wobec czego, zgodnie z art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp) uzgodnienie uznano za dokonane.
W kontrolowanym aktualnie wyroku wskazano, że decyzją Nr 23/WZ/ŚRÓ/2019 z 26 lutego 2019 r., Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w oparciu o: 1) ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945, Upzp), 2) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, rozp. MI 2003), 3) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), 4) rozporządzenie nr 24 Wojewody Mazowieckiego z 31 lipca 2009 r. w sprawie ustanowienia pomników przyrody położonych na terenie powiatu warszawskiego, 5) uchwałę Rady m. st. Warszawy Nr XIV/295/2015 z 9 lipca 2015 r. w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy Śródmieście.
Zarząd Dzielnicy [...] wskazał, że sposób wyznaczenia i uzasadnienie przyjętych parametrów dla nowej inwestycji zawarto w analizie, która wykazała dopuszczalność planowanego zamierzenia inwestycyjnego zgodnego z warunkami określonymi w kontrolowanej decyzji. Wyniki (wnioski) z analizy załączono do niniejszej decyzji, zgodnie z § 9 ust.2 rozp. MI 2003, w formie tekstowej (załącznik nr 2) i graficznej (załącznik nr 3), zaś ww. analizę załączono do akt sprawy. Sąd wojewódzki przytoczył obszernie motywy decyzji organu I instancji, w ocenie którego zamierzenie inwestora nie koliduje z zadaniami rządowymi i samorządowymi służącymi realizacji inwestycji celu publicznego, przedmiotowa inwestycja na etapie projektu decyzji o warunkach zabudowy uzyskała niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów prawa. Zarząd Dzielnicy podniósł, że Biuro Ochrony Środowiska m. st. Warszawy potwierdziło aktualność rozporządzenia Nr 24 Wojewody Mazowieckiego z 31 lipca 2009 r. w sprawie ustanowienia pomników przyrody położonych na terenie powiatu warszawskiego, stąd też organ wykluczył realizację garaży podziemnych czy poprowadzenie ruchu kołowego w strefie 15 m od zewnętrznych krawędzi pni drzew alei bożodrzewów oraz zauważył, że realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego może skutkować naruszeniem zakazów wprowadzonych w stosunku do pomnika przyrody. Z powyższego organ I instancji zatem wywiódł, że szczegółowe rozstrzygnięcia dotyczące planowanego zamierzenia mogą być przedstawione, na następnym etapie postępowania, w projekcie budowlanym w oparciu o który możliwe będzie określenie wpływu inwestycji na pomnik przyrody i możliwość realizacji planowanego założenia w zaproponowanym kształcie. W celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 Upzp terenu. Organ dokonał wykreślenia terenu analizowanego w obszarze nie mniejszym niż 50 m licząc od środka terenu inwestycji. Ponieważ szerokość frontu działki wynosi 71 m, obszar analizowany wyznaczono w odległości 213 m od środka działki. Ze sporządzonej analizy zagospodarowania obszaru wynika, że teren inwestycji posiada regularny kształt i usytuowany jest w obszarze z dominującą funkcją mieszkaniową jednorodzinną. Analiza sąsiedztwa wskazuje, że inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy, tj. zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami. Działka ma dostęp do drogi publicznej oraz leży na terenie uzbrojonym w sieci infrastruktury technicznej. Obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznaczono równolegle do osi jezdni ul. [...] w odległości 15 m od zewnętrznej krawędzi pni drzew alei bożodrzewów gruczołkowatych objętych ochroną jako pomnik przyrody na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XIV/295/2015 z 9 lipca 2015 r. w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy Śródmieście (Dz. Urz. Woj. Maz. z 30 lipca 2015 r., poz. 6699). Wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym jest zróżnicowany i wynosi od 0,15 do 1,0, zaś średni wynosi 0,86. W ww. decyzji organu I instancji wskaźnik ten na dz. ew. nr [...] w stosunku do jej powierzchni równy 0,43. Parametr dotyczący szerokości elewacji frontowej jest również zróżnicowany i wynosi od 10 m do 157 m, przy średnim wskaźniku - ok. 50 m. Szerokość elewacji frontowej od ulicy [...] organ I instancji ustalił na 60 m. Organ ten ustalił także, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki I - X kondygnacyjne, od ok. 7 m do ok. 32 m. Z uwagi na fakt, że w najbliższym otoczeniu znajdują się budynki VI-V kondygnacyjne o wysokości ok. 15-17 m, dla wnioskowanej inwestycji ustalono wysokość elewacji frontowej od ul. [...] do 17,5 m i VII kondygnacji nadziemnych oraz II kondygnacje podziemne. Dla inwestycji przyjęto dach płaski o maksymalnym kącie spadku 10°, co wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy. Maksymalna wysokość budynku, mierzona od średniego poziomu terenu przed wejściem głównym, równa 24,50 m. Powierzchnię biologicznie czynną przyjęto na poziomie 30 %.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosły Wspólnoty Mieszkaniowe [...], [...], [...], [...] w W., podnosząc, że inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, obszar analizowany został wyznaczony przez organ w sposób dowolny, a analizę przeprowadzono w sposób wybiórczy, brak kontynuacji parametrów, cech i wskaźników zabudowy, jak również brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony.
W wyroku stwierdzono dalej, że SKO wskazaną na wstępie decyzją z 19 września 2019 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy. W ocenie Kolegium przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego spełnia wymagania przepisów prawa. Kolegium podkreśliło, iż najbliższe otoczenie nowej inwestycji stanowi bardzo dobry wyznacznik co do wszystkich jej parametrów. Zdaniem organu odwoławczego, analiza w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek, określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, bowiem istnieje odniesienie w zabudowie na działkach nią objętych do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium podzieliło opinię organu I instancji, że zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem postępowania spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 Upzp: teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W szczególności SKO wskazało, że wnioskowana inwestycja ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, ponieważ działka nr [...] przylega do pasa drogowego ul. [...], z której planowany jest główny wjazd na działkę. Kolegium wskazało ponadto, że decyzja organu I instancji zabezpiecza interesy osób trzecich m.in. w zakresie dostępu światła dziennego, dostępu do drogi publicznej, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, poprzez nałożenie na inwestora obowiązku ochrony interesów osób trzecich, do których to wymogów inwestor jest zobligowany się dostosować przy projektowaniu planowanej inwestycji. Badanie ewentualnych niezgodności planowanego zamierzenia oraz jego rozwiązań technicznych z przepisami budowlanymi w tym w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie stanowi elementu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Kwestie nasłonecznienia tzw. linijka słońca oraz zachowania odległości między budynkami, jak również związane z rozwiązaniami konstrukcyjnymi przyjętymi dla danego obiektu oraz ich bezpieczeństwa, w tym również związane z wykonaniem przez inwestora szczegółowych analiz technicznych są elementami postępowania budowlanego. Inwestor bowiem dopiero wówczas jest zobowiązany do przedstawienia szczegółowych rozwiązań technicznych planowanej inwestycji oraz projektu architektonicznego.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Wspólnoty Mieszkaniowe [...], [...], [...] i [...] w W. wystąpiły do WSA w Warszawie ze skargą, w której zarzuciły naruszenie:
- art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez przyjęcie, że projektowa zabudowa kontynuuje cechy zabudowy, jakie występują na działkach sąsiednich, podczas gdy maksymalna wysokość budynku jest równa 24,50 m, przez co inwestycja będzie górować nad otaczającymi ją budynkami, wyrastając ponad najwyższy sąsiedni budynek ok. 7,5 m i ok. 7 m ponad średnią wysokość elewacji ustaloną w analizie funkcji oraz cech zabudowy, zaburzając tym samym istniejący ład przestrzenny i zasadę dobrego sąsiedztwa, mające wpływ na wynik sprawy i skutkujące nieuchyleniem decyzji pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a.;
- art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp oraz § 3 ust. 1 rozp. MI 2003 poprzez przyjęcie, że projektowa zabudowa kontynuuje cechy i funkcje zabudowy, jakie występują na działkach sąsiednich, podczas gdy przeprowadzona analiza urbanistyczna nie odzwierciedla parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, mające wpływ na wynik sprawy i skutkujące nieuchyleniem decyzji organu I instancji zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a.;
- art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14) Upzp poprzez błędną wykładnię, polegającą na poprzestaniu na ustaleniu, iż wnioskowana inwestycja przylega do pasa drogowego przy ul. [...], z której planowany jest główny wjazd na działkę, podczas gdy dostęp do drogi winien być bezpośredni, realny i zapewnić faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej, co skutkowało, iż organ II instancji nie zbadał, czy organ I instancji wywiązał się z obowiązku zweryfikowania spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp, mające wpływ na wynik sprawy i skutkujące nieuchyleniem decyzji pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a.;
- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie przez SKO "zaskarżonego“ postanowienia RDOŚ, w sytuacji kiedy organ I instancji błędnie nie uwzględnił, jako faktu znanego mu z urzędu, stanowiska tego organu o braku jego kompetencji do uzgadniania projektu ww. decyzji, w sytuacji odmiennego zdania ww. sądów zawartego w wiążących organy ww. wyrokach; tym samym doszło do naruszenia art. 53 ust. 5c Upzp na skutek uznania dokonania uzgodnienia w drodze tzw. "milczącej zgody“.
- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy jej uzasadnienie nie zawiera jakiejkolwiek oceny, czy planowana inwestycja będzie zgodna z przepisami o ochronie przyrody i ochronie środowiska, co narusza art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.
Skarżące Wspólnoty Mieszkaniowe podniosły, że inwestycja na obszarze objętym decyzją wymaga uzgodnienia z RDOŚ, uzgodnienia tego nie było, skoro organ ten nie zajął stanowiska w sprawie. Skarżące wskazały także na brak dla przedmiotowej inwestycji dostępu do drogi publicznej, gdyż w ich ocenie, nie jest możliwym ustanowienie takiego dostępu przez obszar chroniony. Decyzja o warunkach zabudowy zaburza także ład architektoniczny dzielnicy, linie zabudowy ustalone w decyzji odbiegają od jakichkolwiek linii ustalonych w sąsiedztwie. Wobec powyższego skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy [...] oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, a także o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z:
- postanowienia RDOŚ z 8 czerwca 2018 r., WPN-III.612.949.2018.MS - na okoliczność negatywnego stanowiska RDOŚ w przedmiocie merytorycznego przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego dotyczącego alei drzew będących pomnikiem przyrody leżących na terenie na działkach nr [...], [...],[...], [...] w postępowaniu dotyczącym wydania warunków zabudowy na tym samym terenie w sprawie o nr UD-IX-WAB.6730.34.2018.MWA, prowadzonej, jak wynika z numeru sprawy, przez tego samego autora projektu i referenta,
- decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr 141/WZ/ŚRO/2018 z 28 września 2018 r., znak UD-IX-WAB.6730.34.2018.MWA - na okoliczność, iż w obu sprawach projekt decyzji i jego zatwierdzenie zostało sporządzone przez te same osoby, a zatem obu osobom, które podpisały się pod zaskarżoną decyzją I instancji, M. W. i E. J., znany był fakt z urzędu (art. 77 § 4) uznawania za bezprzedmiotowe postępowania uzgodnieniowego przez RDOŚ dotyczącego alei drzew będących pomnikiem przyrody leżących na terenie na działkach nr [...], [...], [...], [...],
- odpisu wyroku WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., IV SA/Wa 1407/19 - na okoliczność wydania przez RDOŚ, kolejnego podobnego postanowienia w sprawie tego samego pomnika przyrody.
Przeprowadzenie powyższych dowodów, zdaniem skarżących, powinno skutkować wykluczeniem możliwości uznania nie zajęcia stanowiska RDOŚ za milczące wyrażenie zgody, w rozumieniu art. 53 ust. 5c Upzp, także w tej sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 Upzp, przejawiający się w braku dokonania uzgodnienia projektu decyzji z RDOŚ. Wskazano, że w wyrokach WSA w Warszawie z 30 marca 2017 r., IV SA/Wa 79/17, oraz NSA z 8 maja 2018 r., II OSK 2264/17, wydanych w granicach niniejszej sprawy, wskazywano na naruszenie przez orzekające organy obowiązku uzgodnienia projektu decyzji z organem współdziałającym. Wobec powyższego organ I instancji pismem z 10 grudnia 2018 r. zwrócił się do RDOŚ o zaopiniowanie projektu ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, który nie zajął stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji. Wobec powyższego, zgodnie ze stanowiskiem organów obu instancji należało, stosownie do art. 53 ust. 5c Upzp, w myśl którego "niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji" - uzgodnienie uznać za dokonane.
Zdaniem sądu pierwszej instancji, zarówno organy nie naruszyły przepisu art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wyrokowania Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa), jak i w tej konkretnej sprawie uzgodnienie zostało dokonane w sposób milczący.
Zdaniem sądu pierwszej instancji również dostęp do drogi publicznej jest zapewniony, zarówno w sensie prawnym, jak i faktycznym. Natomiast akcentowane w skardze zagadnienie istnienia ewentualnej kolizji dojazdu do planowanej inwestycji z przedmiotowym pomnikiem przyrody jest zagadnieniem istotnym w niniejszej sprawie, ale w ramach oceny spełnienia warunku niesprzeczności inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp).
Zdaniem sądu wojewódzkiego, nie może również budzić wątpliwości, że planowana inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji zabudowy na terenie analizowanym, w tym funkcji najbliższej zabudowy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły skarżące Wspólnoty Mieszkaniowe: [...], [...], [...] oraz [...] z/s w W. – zastępowane przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w tym także zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących, wg norm przepisanych.
Nadto w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie jej na rozprawie, oraz zasądzenie od SKO na rzecz skarżących kosztów postępowania w postępowaniu kasacyjnym, obejmujących opłatę sądową i koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu skargą kasacyjną wyrokowi zarzuca się:
1. naruszenie przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu art. 106 § 3 Ppsa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów zawartych w skardze na okoliczność braku możliwości uznania zaniechania RDOŚ za milczącą zgodę w rozumieniu art. art. 53 ust. 5c Upzp;
2. naruszenie przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organ I instancji naruszył art. 7b, 8 § 1 i 74 § 4 K.p.a. poprzez nieprzyjęcie jako faktu znanego organowi z urzędu uznawania przez RDOŚ braku swojej kompetencji do uzgadniania projektu decyzji wbrew wydanym w sprawie wyrokom sądów administracyjnych i uznanie zaniechania RDOŚ za milczącą zgodę w rozumieniu art. 53 ust. 5c Upzp, mające wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi;
3. naruszenie przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu art. 106 § 3 Ppsa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów zawartych w piśmie z 24 lutego 2020 r. na okoliczności wymienione w tym piśmie wykazujące, że zaskarżone decyzje są sprzeczne z przepisami o ochronie przyrody, a zatem są niezgodne z art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp;
4. naruszenie przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu art. 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, poprzez brak uzasadnienia w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutu skargi w pkt 5 i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi w sytuacji wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy uzasadnienie decyzji I instancji nie zawiera jakiejkolwiek oceny, czy planowana inwestycja będzie zgodna z przepisami o ochronie przyrody i ochronie środowiska, co narusza art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., mające wpływ na wynik sprawy, ponieważ niewyjaśnienie, dlaczego sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zarzutu w pkt 5 prowadzi do uniemożliwienia prawidłowej kontroli instancyjnej, a uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi;
5. naruszenie przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, "art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14)" oraz § 3 ust. 1 rozp. MI 2003 poprzez przyjęcie, że projektowana inwestycja posiada realny i bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a projektowana zabudowa kontynuuje cechy i funkcje zabudowy, jakie występują na działkach sąsiednich, w szczególności projektowa zabudowa kontynuuje cechy zabudowy, jakie występują na działkach sąsiednich, podczas gdy maksymalna wysokość budynku jest równa 24,50 m, przez co inwestycja będzie górować nad otaczającymi ją budynkami, wyrastając ponad najwyższy sąsiedni budynek ok. 7,5 m i ok. 7 m ponad średnią wysokość elewacji ustaloną w analizie funkcji oraz cech zabudowy, zaburzając tym samym istniejący ład przestrzenny i zasadę dobrego sąsiedztwa, mające wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwijając jej zarzuty podniesiono, że milczącą zgodę w rozumieniu art. art. 53 ust. 5c Upzp należy traktować jako wyjątek od zasady uzgadniania decyzji. Wszelkie wątpliwości dotyczące tego czy organ, w którego kompetencjach było uzgodnienie decyzji, miał rzeczywiście możliwość takiego uzgodnienia, należy traktować zawężająco. W niniejszej sprawie, wobec przedstawionych przez skarżącego wniosków dowodowych i narosłych wątpliwości, należy przyjąć, że projekt decyzji uzgodniony nie był. Pomiędzy czerwcem a grudniem 2018 r. nie zdarzyła się jakakolwiek okoliczność, która mogłaby zaważyć na zmianie praktyki dokonywanej przez RDOŚ. Do pisma z 10 grudnia 2018 r. nie zostały załączone orzeczenia sądów administracyjnych. W piśmie (poza suchym powołaniem się na sygnatury tych orzeczeń) nie przedstawiono stanowiska wynikającego z tych wyroków uzasadniającego kompetencje RDOŚ do uzgodnienia decyzji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika W. Sp. z o.o. z/s w W. wniesiono o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Uczestnik wywodzi, że bezsporne jest, że organ współdziałający przy ustalaniu warunków zabudowy – RDOŚ – nie wyraził stanowiska w terminie 21 dni od dnia przedstawienia mu projektu decyzji, co nie pozwala na dywagacje, co do jego intencji. Podtrzymano stanowisko wyrażone w opinii prawnej dołączonej do pisma uczestnika złożonego w sprawie w aspekcie sprzeczności uchwały Rady Miasta Warszawy nr XIV/295/2015 z 9 lipca 2015 r. w sprawie pomników przyrody położonych na terenie dzielnicy Śródmieście, z celami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1143/2014 z 22 października 2014 r. w sprawie działań zapobiegawczych i zaradczych w odniesieniu do wprowadzania i rozprzestrzeniania inwazyjnych gatunków obcych. Podkreślono, że w skardze nie sformułowano zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp, w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu naruszenia tegoż przepisu, ani nie powiązano go z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie przyrody (Uop). Pozostałe zarzuty stanowić mają polemikę z prawidłowymi ustaleniami sądu wojewódzkiego.
W piśmie skarżących kasacyjnie z 17 grudnia 2021 r. w uzupełnieniu argumentacji w skardze kasacyjnej, w szczególności dot. zarzutu nr 4 przedstawiono odpis wyroku WSA w Warszawie z 7 października 2021 r., VII SA/Wa 1670/21, wydanego w podobnej sprawie niemal identycznej decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej tej samej działki.
15 marca 2022 r. skarżący kasacyjnie wnioskowali o pilne wyznaczenie rozprawy i rozpoznanie skargi kasacyjnej.
W dniu 20 maja 2022 r. wpłynęło pismo uczestnika – W. Sp. z o.o. stanowiące uzupełnienie odpowiedzi na skargę kasacyjną, w którym podtrzymano w całości twierdzenia i wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, a ponadto oświadczono, że uczestnik ten zrzeka się rozprawy, jeśli zaś rozprawa miałaby zostać przeprowadzona, to oświadcza, że posiada techniczne możliwości uczestnictwa w rozprawie na odległość. W piśmie tym uczestnik obszernie odnosi się raz jeszcze do zarzutów skargi kasacyjnej zwalczając je.
Ostatecznie zarządzenie o wyznaczeniu rozprawy zdalnej na dzień 8 listopada 2022 r. zostało wydane w dniu 9 sierpnia 2022 r. przez Przewodniczącą Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA.
Uczestnik postępowania – W. sp. z o.o. – w piśmie z 2 listopada 2022 r. podtrzymał wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, dodatkowo wskazując iż w toku postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji Spółka ta uzyskała m. in. zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów z ul. [...], uzgodnienie konserwatorskie planowanej inwestycji, zaś w dniu 22 października 2022 r. Prezydent m. st. Warszawy udzielił jej pozwolenia na budowę na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową wraz z garażem podziemnym na dz. nr [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...]. Kopie tych dokumentów dołączono do pisma wnoszą o ich uwzględnienie przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej.
W toku rozprawy pełnomocnik skarżących kasacyjnie podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej, zaś pełnomocnik Spółki wnosił o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
A. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez brak uzasadnienia w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutu skargi w jej pkt 5, a w konsekwencji jej oddalenie. Skarga w tym zakresie zawierała zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., dodatkowo wywód odnośnie braku uzasadnienia w decyzji I instancji, czy planowana inwestycja będzie zgodna z przepisami o ochronie przyrody. Odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. skarżony wyrok formalnie zawiera na s. 12 uzasadnienia, choć tam zawarte stwierdzenie sądu a quo odnosi się do zarzutu dotyczącego nieuchylenia przez SKO w Warszawie "zaskarżonego postanowienia RDOŚ w Warszawie". Co się zaś tyczy braku uzasadnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie spełnienia wymogów odnośnie przepisów o ochronie przyrody i ochrony środowiska, wypadnie zauważyć iż decyzja organu I instancji zawiera stosowne ustalenia w tym zakresie w pkt 2.2. "Warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi".
B. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 106 § 3 Ppsa, poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi na "okoliczność możliwości zaniechania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie za milczącą zgodę w rozumieniu art. 53 ust. 5c Upzp", jak również nie jest skuteczny zarzut niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organ I instancji naruszyć miał przepisy art. 7b, 8 § 1 i art. 74 § 4 K.p.a. poprzez nieprzyjęcie jako faktu znanego organowi z urzędu uznawania przez RDOŚ braku swojej kompetencji do uzgadniania projektu decyzji wbrew wydanym w sprawie wyrokom sądów administracyjnych i uznanie zaniechania RDOŚ za milczącą zgodę w rozumieniu art. 53 ust. 5c Upzp.
Sąd administracyjny działając w trybie art. 106 § 3 Ppsa może z inicjatywy własnej lub strony przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Taka sytuacja nie odnosi się do wniosku stron skarżących zawartego w skardze kasacyjnej. Skarżący przywołując treść dokumentów z innych spraw administracyjnych naprowadzają, że praktyka działania RDOŚ w tych innych sprawach podaje w wątpliwość świadome działanie tegoż organu w przedmiotowej sprawie, co w konsekwencji prowadzi ich do twierdzenia, że projekt decyzji o warunkach zabudowy nie został uzgodniony (s. 4 skargi kasacyjnej). Rzecz w tym, że takim działaniem strony skarżące kasacyjnie starają się podważyć istotny dla sprawy fakt, że doszło w niej do tzw. milczącego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Niesporne wszak jest, że respektując wytyczne zawarte w wyrokach WSA w Warszawie i NSA, zapadłych w granicach tej sprawy, organ I instancji przedstawił organowi współdziałającemu (RDOŚ) projekt decyzji o warunkach zabudowy, ten zaś w terminie 21 dni od dnia doręczania mu tegoż projektu, nie zajął stanowiska w sprawie, co słusznie organy orzekające w sprawie uznały – w ślad za treścią art. 53 ust. 5c Upzp – za uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy. Trafnie ocenił to sąd pierwszej instancji za skuteczne działanie w ramach ustawowego nakazu współdziałania organów, z tego względu sugerowanie przez strony skarżące kasacyjnie, że przez dopuszczenie dowodu z dokumentów obrazujących działanie i stanowisko RDOŚ w innych sprawach administracyjnych, należałoby badać świadomość organu współdziałającego, który w przedmiotowej sprawie administracyjnej poprzez swe milczenie dokonał uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie wyczerpuje pojęcia "istotnych wątpliwości" w rozumieniu art. 106 § 3 Ppsa. Trafnie ponadto w odpowiedzi inwestora na skargę kasacyjną wskazano, że domaganie się przez strony skarżące kasacyjnie, aby prowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, w treści których RDOŚ miał opowiadać się za brakiem swej kompetencji do podjęcia aktu współdziałania w postaci uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, stanowiłoby w istocie działanie sprzeczne z nakazem związania oceną prawną wyrażoną w wyrokach sądów administracyjnych, wydanych w granicach tej sprawy (s. 4 odpowiedzi na skargę kasacyjną). Z argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej zdaje się wynikać, że strony wnoszące ją z faktu milczenia organu współdziałającego w okresie "świąteczno-sylwestrowym" wyprowadziły wniosek o takim stanie RDOŚ, że organ ten nadal "czuł się niekompetentny" do uzgadniania decyzji dotyczącej przedmiotowej inwestycji. W ocenie Sądu Naczelnego taka argumentacja nie jest skuteczna, aby przyjąć, że w sprawie zachodzić miały istotne wątpliwości uzasadniające przeprowadzenie uzupełniających dowodów ze wskazywanych dokumentów na okoliczność świadomości RDOŚ, nadto uzasadniające badanie niejako przekonania organu współdziałającego co do jego kompetencji uzgodnieniowych.
C. W konsekwencji powyższych wywodów nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 106 § 3 Ppsa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów zawartych w piśmie z 24 lutego 2020 r. na okoliczności wymienione w tym piśmie, a mające wykazywać, że zaskarżone decyzje są sprzeczne z przepisami o ochronie przyrody, a zatem są niezgodne z art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp, przewidującym iż warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, aby decyzja ta była zgodna z przepisami odrębnymi. W podstawie kasacyjnej ujmującej powyższy zarzut nie wskazano natomiast żadnych zarzutów naruszenia owych przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ograniczono się do zarzutu nie dostrzeżenia "braku aktywności organu I instancji odnośnie wpływu prowadzenia jakiejkolwiek inwestycji i ruchu kołowego na zdrowie pomnikowych bożodrzewów, a konsekwencji nie dostrzegł potrzeby odmowy wydania warunków zabudowy w oparciu art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp w zw. art. 45 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 7 Uop". Brak sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przywołanych jedynie w jej uzasadnieniu przepisów Uop, określenia formy ich naruszenia (błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania/niezastosowania), przy jednoczesnym uwzględnieniu dokonanego w sprawie milczącego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez wyspecjalizowany organ ochrony przyrody (RDOŚ), jak również tego, że w decyzji organu I instancji wskazano, że realizacja wnioskowanego zamierzenia w zakresie infrastruktury i realizacji wjazdów i wyjazdów, dojść w promieniu 15 m od zewnętrznej krawędzi pnia drzew – pomnika przyrody (strefie ochrony drzew), nie może spowodować: "zniszczenia, uszkodzenia lub przekształcania drzew, trwałego zniekształcenia rzeźby terenu, uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby, zmiany stosunków wodnych", jak również uwarunkowanie prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych w strefie ochrony drzew uzyskaniem zgody Biura Ochrony Środowiska m. st. Warszawy, prowadzi do wniosku o nieskuteczności powyższej podstawy kasacyjnej.
D. Nie jest usprawiedliwiony zarzut niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy dojść miało w ocenie stron skarżących kasacyjnie do wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, "art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14)" (w skardze kasacyjnej nie wskazano aktu normatywnego, którego przywołane jednostki redakcyjne powołano – uwaga Sądu) oraz § 3 ust. 1 rozp. MI 2003 poprzez przyjęcie, że projektowana inwestycja posiada realny i bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a projektowana zabudowa kontynuuje cechy i funkcje zabudowy, jakie występują na działkach sąsiednich, w szczególności projektowana zabudowa kontynuuje cechy zabudowy, jakie występują na działkach sąsiednich. Gdy idzie o kwestię dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej, to strony skarżące kasacyjnie zarzucają sądowi wojewódzkiego niespójność stanowiska w tym względzie (s. 6 skargi kasacyjnej) oraz brak rozpoznania zarzutu skargi odnośnie braku dostępu do drogi publicznej (s. 7 skargi kasacyjnej). Rzecz w tym, że Sąd Naczelny rozpoznaje zarzuty naruszenia stosownych przepisów, a w tym aspekcie w skardze kasacyjnej jej autor ograniczył się do wskazania na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w powiązaniu z "art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14)", przy czym w skardze kasacyjnej nie wskazano aktu normatywnego, którego przywołane jednostki redakcyjne powołano. To zaś w praktyce uniemożliwia Sądowi Naczelnemu odniesienie się do takiego zarzutu, wadliwie formalnie sformułowanego. Sąd Naczelny nie może domyślać się, który akt normatywny autor skargi kasacyjnej miał na myśli, zauważa przy tym, że w zaskarżonym wyroku odniesiono się do kwestii dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej (vide: s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, trafnie sąd pierwszej instancji przyjął w oparciu o przeprowadzoną w sprawie analizę urbanistyczno-architektoniczną, iż nieuzasadniony był zarzut skargi odnośnie braku zaistnienia w stosunku do zamierzonej inwestycji tzw. "dobrego sąsiedztwa". Słusznie w wyroku przyjęto, że planowana zabudowa stanowi kontynuację istniejącej wokół działki inwestycyjnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono na czym ma polegać naruszenie art. 3 § 1 rozp. MI 2003, skoro w sprawie wyznaczono wokół działki inwestycyjnej obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Gdy zaś idzie o argumentację skargi kasacyjnej odnośnie wysokości planowanego w ramach inwestycji budynku, to nie połączono jej z zarzutem naruszenia tych przepisów rozp. MI 2003 (§ 7), które normują powyższe zagadnienie, przeto Sąd Naczelny nie może w tym zakresie się wypowiedzieć.
E. Z tych wszystkich powyżej wyłożonych względów, należało skargę kasacyjną oddalić działając na podstawie art. 184 Ppsa.
F. Wniosek uczestnika postępowania – W. sp. z o.o. – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, nie znajduje uzasadnienia w przepisach art. 204 Ppsa. Inwestor jest uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego, przeto nie ma podstaw, aby zasądzić na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie zachodzi wobec tego podmiotu wyjątek z art. 199 Ppsa, przeto stosowana musi być ogólna zasada z cyt. przepisu, że ponosi on koszty swego uczestnictwa w sprawie we własnym zakresie.