II OSK 933/23

II OSK 933/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-06-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Anna Szymańska
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1970/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-29
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 18
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1970/22 w sprawie ze skargi P. J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. J. na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1970/22, oddalił skargę P. J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2022 r., nr [...], w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia 12 kwietnia 2019 r., nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie - dalej: "MWINB", nakazał P. J. (dalej jako: "skarżący"), w terminie do dnia 10 maja 2019 r., opróżnienie w całości lokalu mieszkalnego od strony zachodniej, położonego na działce oznaczonej nr ewid. [...] w miejscowości [...] przy ul. [...], gmina Siedlce wraz z zarządzeniem o umieszczeniu na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania oraz wykonanie doraźnego zabezpieczenia i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, poprzez zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1318/19 oddalił skargę na powyższą decyzję. Skargę kasacyjną od ww. orzeczenia oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 167/20.
Wobec stwierdzenia niewykonania nałożonego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Siedlcach - dalej: "PINB" wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do skarżącego, doręczając mu upomnienie z dnia 14 października 2021 r. nr [...].
W dniu 14 stycznia 2022 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne w sprawie obowiązku wykonania decyzji MWINB nr [...] z dnia 12 kwietnia 2019. na ww. działce, w trakcie których stwierdzono, że cyt.: "na w/w działce nie opróżniono lokalu mieszkalnego od strony zachodniej... ".
PINB w Siedlcach w dniu 22 marca 2022 r. wystawił dla skarżącego tytuł wykonawczy [...] Nr [...], który w dniu 8 kwietnia 2022 r. został doręczony zobowiązanemu (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy).
Skarżący pismem z dnia 15 kwietnia 2022 r. wniósł zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie powyższego tytułu wykonawczego.
Zarzuty dotyczyły:
1. braku skutecznego doręczenia tytułu wykonawczego poprzez doręczenie tego tytułu bezpośrednio zobowiązanemu zamiast jego pełnomocnikowi (art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – dalej: "u.p.e.a.";
2. wystawienia tytułu wykonawczego w sposób nieprawidłowy i naruszający wymóg określonej treści obowiązku podlegającego egzekucji poprzez wskazanie w skarżonym tytule wykonawczym jako podlegającego egzekucji obowiązku w części już wykonanej i niekwestionowanej przez wierzyciela (art. 27 § 1 pkt 3 w zw, z art. 33 § 2 pkt 2 lit. a u.p.e.a.);
3. określenia w tytule wykonawczym obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji MWINB z dnia 12 kwietnia 2019 r. w zw. z art. 33 § 2 pkt 2 lit. a u.p.e.a.,
4. braku uprzedniego doręczenia mu upomnienia, wobec tego, że upomnienie z dnia 14 października 2021 r. nie odpowiadało treści art. 15 § 1 u.p.e.a., tj. braku określenia obowiązku jaki miał być przedmiotem tego upomnienia (art. 15 § 1 i § 1a w zw. z art. 33 § 2 pkt u.p.e.a.).
PINB w Siedlcach postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr [...], oddalił zarzuty zobowiązanego w sprawie egzekucji administracyjnej.
Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie.
W wyniku rozpatrzenia powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia 28 czerwca 2022 r. nr [...], MWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB w Siedlcach z dnia z dnia 22 kwietnia 2022 r., nr [...].
Organ II instancji powtórzył argumentację zawartą w postanowieniu I instancji. Podkreślił, że stanowisko w sprawie prawidłowości doręczenia upomnienia i tytułu wykonawczego bezpośrednio zobowiązanemu wyrażone zostało wielokrotnie w orzeczeniach sądów administracyjnych, cytując obszernie fragmenty wyroków sądów administracyjnych.
MWINB wskazał, że nie doparzył się również nieprawidłowości w treści obowiązku wpisanego do tytułu wykonawczego Nr [...]. PINB wskazał dokładnie z jakiej decyzji wynika egzekwowany obowiązek a także umieścił jego pełną treść w odpowiedniej tabeli tytułu wykonawczego, co nie budzi wątpliwości organu II instancji.
Odnosząc się do kwestii niedoręczenia radcy prawnemu J. J. objętego zażaleniem postanowienia nr [...] organ II instancji wskazał, że PINB zasadnie skierował je bezpośrednio do zobowiązanego. Pełnomocnictwo udzielone pismem z dnia 7 czerwca 2021 r. nie mogło być uznane za umocowanie do reprezentowania P. J. w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym w dniu 8 kwietnia 2022 r, tj. w dacie doręczenia tytułu wykonawczego nr [...]. Postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem odrębnym względem postępowania administracyjnego. Prowadzone jest na podstawie przepisów odrębnej ustawy - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu, wydany w niniejszej sprawie tytuł wykonawczy to już trzeci tytuł, jaki został wystawiony przez PINB w Siedlcach w celu egzekucji decyzji MWINB. W obydwu poprzednich przypadkach umorzono postępowania egzekucyjne, a mimo to skarżący złożył skargi do WSA w Warszawie na te rozstrzygnięcia. I tak WSA w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 241/22 oddalił skargę na postanowieniem z MWINB z dnia 25 listopada 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie PINB w Siedlcach z dnia 17 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 24 maja 2021 r.
Sąd meriti wskazał, że organy egzekucyjne prawidłowo rozstrzygnęły o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 24 maja 2021 r. W powyższym tytule wykonawczym w rubryce 5 części B nie zawarto bowiem całej treści obowiązku nałożonego na skarżącego decyzją MWINB z dnia 12 kwietnia 2019 r. nr [...], którego niewykonanie stanowiło podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sprawie. W tytule wykonawczym powołano jedynie część treści egzekwowanego obowiązku odnoszącą się do opróżnienia lokalu mieszkalnego. Pominięto zaś pozostałą część obowiązku tj. zarządzenie umieszczenia na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania i zarządzenie wykonania doraźnego zabezpieczenia i usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, poprzez zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich. Skoro obowiązek podlegający egzekucji został w tytule wykonawczym ujęty w sposób zniekształcony (pominięto część nałożonego obowiązku), to bez wątpienia tytuł ten wystawiono z naruszeniem art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., tj. przepisu nakazującego zawarcie w tytule wykonawczym (prawidłowej) treści obowiązku podlegającego egzekucji.
Odnosząc się natomiast do zarzutu braku skutecznego doręczenia tytułu wykonawczego oraz upomnienia, poprzez doręczenie tego tytułu oraz upomnienia bezpośrednio zobowiązanemu zamiast jego pełnomocnikowi, Sąd Wojewódzki wskazał, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 9 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1406/21 oddalił skargę na postanowieniem z MWINB z dnia 14 maja 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie PINB w Siedlcach z dnia 29 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 4 listopada 2020 r.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, jako czynność wszczynająca egzekucję administracyjną, musi nastąpić do rąk zobowiązanego i dopiero od tego momentu zobowiązany ma prawo ustanowić pełnomocnika. Obowiązek doręczenia tytułu wykonawczego do rąk zobowiązanego wynika nie tylko z brzmienia art. 26 § 5 u.p.e.a. Powinność taka wynika przede wszystkim z istoty egzekucji administracyjnej, której celem jest sięgnięcie do majątku zobowiązanego i wykonanie ciążącego na stronie obowiązku.
W niniejszej sprawie PINB prawidłowo doręczył skarżącemu tytuł wykonawczy. Sąd Wojewódzki wskazał, że skarżący w niniejszej sprawie stawia całkowicie sprzeczne zarzuty z tymi stawianym w sprawie zakończonej ww. wyrokiem z dnia 9 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1406/21, dążąc do przedłużenia postępowania egzekucyjnego.
Odnośnie natomiast konieczności doręczenia bezpośrednio skarżącemu upomnienia, Sąd meriti podzielił stanowisko zawarte w m.in. w wyroku WSA w Kielcach z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 1039/20, że zarówno z art. 15 § 1 u.p.e.a. w odniesieniu do upomnienia, jak i z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. w stosunku do odpisu tytułu wykonawczego wynika, że dokumenty te powinny zostać doręczone zobowiązanemu, a nie jego pełnomocnikowi. To zobowiązany ma mieć pełną świadomość negatywnych konsekwencji, jakie łączą się z zainicjowanym w stosunku do niego postępowaniem egzekucyjnym i to ten podmiot powinien zostać poinformowany przez organ egzekucyjny o tym, jaki dokładnie obowiązek powinien wykonać.
Natomiast rację przyznał Sąd Wojewódzki skarżącemu, że postanowienie PINB w Siedlcach z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr [...] winno być doręczone profesjonalnemu pełnomocnikowi skarżącego, jednakże w ocenie organu pomimo powyższego uchybienia strona nie została pozbawiona swoich praw, złożyła zażalenie na to postanowienie, sporządzone przez tego pełnomocnika. Nadto nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy brak zawarcia w zaskarżonym postanowieniu treści przepisu, z którego wynikałoby, że MMWIN jest organem wyższego stopnia wobec PINB w Siedlcach.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tekst jedn. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. J. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w z art. 40 § 2 K.p.a. w zw. art. 18 u.p.e.a. poprzez jego nie zastosowanie i zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszenia przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie przepisów art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
2. zasądzenie na rzecz skarżącego od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania, w szczególności:
a) wpisów sądowych od skargi i skargi kasacyjnej;
b) kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, wg norm przypisanych;
c) opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, złożonej w związku z pełnomocnictwem w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Pismem z dnia 6 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł w jego imieniu o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że art. 18 u.p.e.a. stanowi podstawę do stosowania w postępowaniu egzekucyjnym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie ustanawiania pełnomocnika i doręczania mu pism zgodnie z art. 32 oraz art. 40 § 2 K.p.a. W myśl wskazanego przepisu, jeżeli przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. A więc z przepisów art. 32 i art. 40 § 2 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. wyprowadzić należy wniosek co do możliwości pełnej reprezentacji zobowiązanego przez pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym również w zakresie doręczenia tytułu wykonawczego. Tak więc w tym zakresie należy podzielić poglądy wyrażane przez autora skargi kasacyjnej.
Jednakże przesądzającym dla niniejszej sprawy jest przyjęcie momentu, od którego stronie przysługuje uprawnienie do ustanowienia pełnomocnika, a organowi - odpowiadający mu obowiązek doręczania mu pism i powiadamiania o wszelkich czynnościach. Należy przyjąć, że obowiązek doręczania pism dotyczy tylko pełnomocnika ustanowionego w sprawie zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a. mającym zastosowanie w związku z art. 18 u.p.e.a. Pełnomocnictwo winno być udzielone na piśmie bądź zgłoszone do protokołu, zaś pełnomocnik, w myśl art. 33 § 2 i 3 K.p.a. zobowiązany jest dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Z przepisów tych wynika zatem, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie np. poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Natomiast nie można domniemywać istnienia pełnomocnictwa. Dopiero od momentu zawiadomienia organ zobligowany jest doręczać pełnomocnikowi wszelkie pisma procesowe i zapewnić udział w postępowaniu taki, jak stronie tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 1999 r., sygn. akt II SA 1533/98, LEX nr 46787).
Zatem nie można uznać za trafny poglądu autora skargi kasacyjnej, że pełnomocnictwo udzielone do reprezentowania strony w postępowaniu dotyczącym nakazu opróżnienia lokalu mieszkalnego, nawet wówczas, gdy sprawę prowadzi ten sam organ, wywołuje skutek w każdym dalszym postępowaniu toczącym się z udziałem tej strony. Ustanowienie pełnomocnika jest bowiem prawem strony, zatem w każdym postępowaniu winna ona wskazać, czy chce działać przez pełnomocnika. W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, że reprezentujący stronę pełnomocnik nie złożył pełnomocnictwa w postępowaniu egzekucyjnym. Prawidłowo zatem PINB w Siedlcach doręczył postanowienie z dnia 22 kwietnia 2022 r., nr [...], oddalające zarzuty zobowiązanego w sprawie egzekucji administracyjnej, bezpośrednio na adres skarżącego, a nie jego pełnomocnika, jako że nie był powiadomiony o ustanowieniu pełnomocnika w tej konkretnej sprawie tj. sprawie egzekucyjnej. Okoliczność, że sprawa ta była konsekwencją toczącej się wcześniej sprawy dotyczącej nakazu opróżnienia lokalu mieszkalnego nie zmienia tej oceny, bowiem postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem odrębnym, toczącym się na podstawie regulacji dotyczącej tego postępowania, inny jest również jego cel. W związku z powyższymi wywodami nie doszło do zarzucanego naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, skoro w sposób prawidłowy został zapewniony stronie czynny udział w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym.
Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie 204 pkt 1 P.p.s.a.