II OSK 906/14

II OSK 906/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-04-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Łukasz Krzycki
Małgorzata Dałkowska - Szary
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Go 881/13 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2014-01-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 199
art. 2 pkt 12
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Dałkowska-Szary del. WSA Łukasz Krzycki Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 881/13 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 881/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Sulęcińskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...].
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] listopada 2012r. nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Starosta Sulęciński zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. S., prowadzącemu działalność pn. "I." R. S., ul. K. [...] , [...] M., pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną - ETAP I w S., na dz. nr [...], obr. [...], kategoria obiektu XIII.
Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. A. G. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą ostateczną decyzją Starosty Sulęcińskiego. We wniosku strona wskazała, że działka, na której ma zostać zrealizowana inwestycja jest obciążona służebnością gruntową, polegającą na prawie przechodu i przejazdu przez tę działkę na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...]. Dodała też, że jako współwłaścicielka działki nr [...] powinna brać udział w postępowaniu zmierzającym do udzielenia R. i E. S. pozwolenia na budowę, tymczasem została pominięta przez organ. Jej zdaniem projektowana budowa doprowadzi do znacznego ograniczenia w wykonywaniu prawa służebności gruntowej, co stanowić będzie naruszenie jej uzasadnionego interesu prawnego.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Starosta Sulęciński odmówił wznowienia postępowania zakończonego powyższą decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2012 r. Postanowienie to, wskutek złożonego przez A. G. zażalenia, zostało wyeliminowane z obrotu prawnego postanowieniem Wojewody Lubuskiego z dnia [...] maja 2013 r., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Starosta Sulęciński, po rozpoznaniu wniosku A. G., wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmówił uchylenia powyższej decyzji z dnia 6 listopada 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor R. S. złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielem działki o nr [...] w obr. [...] m. S. jest Gmina Sulęcin, a wieczystymi jej użytkownikami są E. i R. S.. Działka o nr [...] powstała w wyniku podziału działki [...] na [...] i [...] w roku 2012. W księdze wieczystej dla działki nr [...] nie ujawniono prawa przechodu i przejazdu. Okoliczność ustanowienia tej służebności wynika natomiast z aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] października 2006 r.
Starosta Sulęciński wskazując na art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane podkreślił, że status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przysługuje właścicielom, użytkownikom wieczystym bądź zarządcom nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem organu, służebność przechodu i przejazdu obciążająca działkę nr [...], która uległa podziałowi na [...] (działka objęta pozwoleniem) i [...], stanowi ograniczone prawo rzeczowe, a nie prawo własności bądź użytkowania wieczystego lub zarządu. Tym samym organ uznał, że A. G. nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie należy bowiem do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 Prawa budowlanego.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. G. zarzuciła organowi błędną interpretację przepisu art. 28 Prawa budowlanego i wniosła o uchylenie decyzji w całości. Skarżąca stwierdziła, że jako osoba mająca ustanowione prawo służebności gruntowej przez działkę nr [...] i [...] znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Zaznaczyła też, że w związku z podziałem działki nr [...] na działki nr [...] i [...] służebność gruntowa obciąża obie działki po podziale tj. [...] i [...]. Bez znaczenia w tym przypadku pozostaje jej zdaniem fakt, którędy przedmiotowa służebność przebiega, ponieważ zgodnie z treścią aktu notarialnego obciążona jest nią cała działka nr [...] (czyli po podziale [...] i [...]), a w akcie notarialnym brak jest w tym zakresie stwierdzenia, że służebność ma być wykonywana w określonym miejscu, korzystając z pasa o określonej szerokości i długości. To, że przejazd odbywa się przez działkę nr [...], nie wyklucza prawa uprawnionych do korzystania również z działki nr [...]. Zgodnie z ustanowionym prawem służebności może ona w przyszłości korzystać z działki nr [...], a każdocześni właściciele tej działki mają obowiązek ją udostępnić, chyba że ewentualnie nastąpi zmiana służebności gruntowej ustanowiona w formie aktu notarialnego bądź orzeczenia Sądu. Zdaniem skarżącej budowa dwóch budynków wielorodzinnych ingeruje w wykonywanie prawa służebności przechodu i przejazdu przez działki nr [...] i [...], czyli w sposób bardzo uciążliwy ogranicza jej prawo.
Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Lubuski decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Sulęcińskiego.
Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że granice wznowieniowego postępowania wyznaczone są zakresem sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie ostatecznej decyzji (postanowienia) podlegającej weryfikacji. Wznowienie postępowania z powodu braku udziału strony bez jej winy w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa), dopuszczalne jest jedynie na żądanie strony. Oznacza to, że osoba, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, aby mogła skutecznie domagać się wznowienia postępowania (i ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy) z tej przyczyny, winna wykazać, że przysługiwał jej przymiot strony tego postępowania.
Zdaniem organu warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w sprawie pozwolenia na budowę w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości. Ponadto objęcie nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu oznacza, że istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładać będą na właściciela (użytkownika wieczystego, zarządcę) nieruchomości określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i użytkowaniem jego działki w związku z realizacją inwestycji na działce sąsiedniej.
Organ wskazał, że w związku z tym, iż służebność gruntowa jest ograniczonym prawem rzeczowym, to A. G. mogą przysługiwać wyłącznie uprawnienia wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego, a nie z prawa własności, użytkowania wieczystego, czy też zarządu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji skarżąca posiada niewątpliwie interes faktyczny, wywodzony z ograniczonego prawa rzeczowego - służebności gruntowej, nie posiada natomiast interesu prawnego, gdyż nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
W ocenie organu odwoławczego fakt realizacji spornej inwestycji pozostaje bez wpływu na treść ustanowionego prawa służebności przejścia i przejazdu przez działkę nr ew. gr. [...] w Ż. (obecnie działki nr ew. gr. [...] i [...]) i nie pozbawia wnioskodawczyni dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej dla działki nr ew. gr. [...] w S. zapewniony został przez ustanowienie służebności gruntowej na działce nr ew. gr. [...] w S.. W związku z podziałem tej działki na dwie działki oznaczone nr ew. gr. [...] i [...] służebność ta obciąża równocześnie, w jednakowy sposób, działki powstałe w wyniku podziału. Zatem współużytkownicy wieczyści działki nr ew. gr. [...] w S. mogą korzystać z prawa przejścia i przejazdu przez działkę nr ew. gr. [...] jak i [...] w S. na jednakowych zasadach, a dostęp do drogi publicznej dla działki nr ew. gr. [...] został zapewniony poprzez obciążenie służebnością gruntową obu działek powstałych w wyniku podziału działki nr ew. gr. [...] w S.. Ponadto Wojewoda Lubuski wskazał, że służebność gruntowa na rzecz podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości nr ew. gr. [...] nie została określona poprzez wyznaczenie konkretnego pasa terenu, w którym mogą z prawa tego korzystać. Oznacza to zatem, że prawo to może być wykonywane na całym terenie działki obciążonej służebnością. W tej sytuacji zabudowa części działki obciążonej służebnością nie pozbawia uprawnionych podmiotów możliwości korzystania z przysługującego im prawa swobodnego przejścia i przejazdu, a tym samym dostępu do drogi publicznej.
Podsumowując, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że A. G. nie była stroną w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.
Na powyższą decyzję Wojewody Lubuskiego A. G. złożyła skargę (dalej skarżąca). Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego, w zakresie nie uznania jej za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
Pismem z dnia [...] stycznia 2014r. ustanowiony dla skarżącej profesjonalny pełnomocnik uzupełnił złożoną skargę. Podkreślił, że istota służebności jako ograniczonego prawa rzeczowego wiąże się z tym, że wykonywanie uprawnień związanych z tym prawem musi być respektowane przez każdoczesnego właściciela nieruchomości służebnej. Wskazał też, że przy ustalaniu przymiotu strony postępowania nie chodzi o ustalenie naruszenia interesu prawnego, a sam fakt jego istnienia. Nie ma zatem znaczenia konstatacja organu, że skarżąca będzie mogła korzystać dalej ze służebności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" oraz "c", art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) uchylił decyzje organów obydwu instancji.
Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W wypadku powołania się przez wnioskodawcę na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracyjny wszczyna postępowanie wznowieniowe i przeprowadza czynności procesowe zmierzające do ustalenia czy zgłoszony zarzut jest zasadny, a zatem - czy osobie wnoszącej podanie należał się przymiot strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną oraz, czy – bez własnej winy nie brała ona udziału w tamtym postępowaniu.
Sąd zauważył, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty Sulęcińskiego z dnia [...] listopada 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą R. S. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, w S. na dz. nr [...], obr. [...] został oparty na zarzucie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. zatem powinna ona wykazać słuszność swojego twierdzenia, że przysługiwał jej przymiot strony w tamtym postępowaniu administracyjnym a organ nie zapewnił jej w nim prawa udziału.
Mając na uwadze treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, według którego stronami w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, Sąd wskazał, że w sytuacji kiedy skarżąca jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w S. i z tytułu tego prawa skarżącej przysługuje ograniczone prawo rzeczowe polegające na prawie przechodu i przejazdu przez nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i [...], należało zbadać, czy powyższa nieruchomość, do której skarżąca posiada tytuł prawny ze względu na prawo użytkowania wieczystego, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu na działce o nr ew. [...] , którego dotyczy przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę.
Sąd przywołał definicję obszaru oddziaływania obiektu z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i zauważył, że prawidłowe określenie tego obszaru jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, z uwzględnieniem treści nakazów o zakazów zawartych w przepisach odrębnych.
Właściciel (użytkownik wieczysty lub zarządca) działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, w toku postępowania powinien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tej działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością.
Sąd zauważył, że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 ustawy Prawa budowlane przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania, ale również dotychczasowego korzystania z tego terenu.
Sąd zwrócił uwagę, że o interesie prawnym właścicieli nie decyduje fakt, że dwie działki ze sobą bezpośrednio graniczą, lecz to że jedna z nich znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji zlokalizowanej na drugiej działce. Art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wymaga, aby oddziaływanie danego obiektu pozbawiło właściciela nieruchomości sąsiedniej przysługujących jej praw związanych z tą nieruchomością, wystarczy natomiast, że dany obiekt wpłynie na sposób wykonywania danego prawa.
Zdaniem Sądu, wzniesienie dwóch projektowanych budynków wielorodzinnych na działce nr [...], na której ustanowiona jest służebność gruntowa polegająca na prawie przechodu i przejazdu, wpłynie na sposób wykonywania tegoż prawa. Zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że osoby uprawnione zostaną pozbawione prawa przechodu i przejazdu przez działkę nr [...]. Jednak ze względu na fakt, że służebność gruntowa obciąża całą nieruchomość – działkę nr [...] (bez wydzielenia konkretnych obszarów, na których prawo to może być wykonywane), z całą pewnością można przyjąć, że wzniesienie na niej dwóch budynków wielorodzinnych spowoduje, że prawo to w pewnym zakresie zostanie ograniczone, a na pewno wykonywane będzie w sposób odmienny od dotychczasowego. Uprawnione jest zatem twierdzenie zgodnie z którym, realizacja obiektów budowlanych wpłynie na sposób korzystania ze służebności gruntowej, a w konsekwencji - działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania danych obiektów budowlanych.
W ocenie Sądu, dla oceny powyższej okoliczności, nie miał znaczenia fakt, że z działki nr [...] istnieje dostęp do drogi publicznej poprzez inne nieruchomości, bez konieczności korzystania ze służebności gruntowej obciążającej nieruchomość [...]. Należy pamiętać, że krąg stron postępowania administracyjnego ustala się odrębnie dla każdej sprawy administracyjnej, biorąc przy tym pod uwagę przepisy prawa materialnego oraz prawa procesowego. Na datę orzekania przez organy administracyjne w danej sprawie, skarżącej przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości [...] i w tym też aspekcie należało tę sprawę rozpatrywać. Nadto należało mieć na uwadze, że prawo udziału w charakterze strony skarżąca nie wywodzi z faktu przysługującego jej ograniczonego prawa rzeczowego, lecz z prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości - działki nr [...] oraz – z podlegającej badaniu okoliczności wpływu danej inwestycji na działkę nr [...].
Sąd stwierdził, że stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji było błędne. Organ przeprowadził nieprawidłową wykładnię przepisu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Nadto rozstrzygając sprawę organ nie uwzględnił wszystkich istotnych jej okoliczności, przez co naruszył przepis art. 80 K.p.a. W postępowaniu wyjaśniającym pominięto kwestię wpływu realizacji inwestycji na sposób wykonywania służebności gruntowej. Bez dogłębnej analizy tego zagadnienia organy oparły się jedynie na stwierdzeniu, że inwestycja nie pozbawi skarżącej dostępu do drogi publicznej, pomijając całkowicie wymóg ustalenia i badania obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiedniej, które nie musi polegać na pozbawieniu możliwości korzystania z danego, przysługującego prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Lubuski, zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 28 ust. 2, w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013, poz. 1409) wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania tych przepisów przez przyjęcie, że A. G. przysługiwało prawo do udziału w charakterze strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty Sulęcińskiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...].
Natomiast naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) skarżący kasacyjnie upatruje w naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., przez uwzględnienie skargi, mimo iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, przez nieuzasadnione przyjęcie, że organ nie uwzględnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym pominął kwestię wpływu realizacji inwestycji na sposób wykonywania służebności gruntowej, co w ocenie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania. Ponadto wystąpiono o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Wojewody Lubuskiego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że w postępowaniu nadzwyczajnym (postępowanie wznowieniowe) w sprawie pozwolenia na budowę brak było racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Mając na uwadze treść art. 28 ust. 2, w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z Prawo budowlane organ stwierdził, że warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości. Ponadto objęcie nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu oznacza, że istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładać będą na właściciela (użytkownika wieczystego, zarządcę) nieruchomości określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i użytkowaniem jego działki, w związku z realizacją inwestycji na działce sąsiedniej. Zatem wyłącznie w takim przypadku przysługiwać mu będzie status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na tej działce.
Skarżący kasacyjnie zakwestionował stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym wyroku odnośnie do tego, że zabudowa nieruchomości, na której ustanowiono służebność gruntową na rzecz użytkowników wieczystych nieruchomości nr ew. gr. [...] wpływa na sposób wykonywania przysługującego im prawa swobodnego przejścia i przejazdu, co skutkowało objęciem działki nr ew. gr. [...] obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie jest zasadny zarzut Sądu, że rozpatrując sprawę organ nie uwzględnił wszystkich istotnych okoliczności, w tym wpływu realizacji inwestycji na sposób wykonywania służebności gruntowej.
Zauważono, że w uzasadnieniu decyzji, uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., organ odwoławczy podkreślił, że A. G. posiada wyłącznie interes faktyczny, wywodzony z ograniczonego prawa rzeczowego - służebności gruntowej, nie posiada natomiast interesu prawnego, gdyż nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.09.2010 r., sygn. akt II OSK 1456/09.
Skarżący zaznaczył, że z uwagi na cywilno-prawny charakter przysługującego wnioskodawczyni (A. G.) prawa organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może poddawać ocenie prawidłowości wywiązywania się z przysługującej jej służebności gruntowej, polegającej na prawie swobodnego przejścia i przejazdu przez działkę nr ewidencyjny gruntu [...] w S. (po podziale działki nr ew. gr. [...] i [...] w S.). Właściwym w tej sprawie jest sąd powszechny. Spory natury cywilno-prawnej nie mogą być bowiem przedmiotem postępowania administracyjnego. Zatem wpływ projektowanej inwestycji na sposób wykonywania przysługującego wnioskodawczyni prawa swobodnego przejścia i przejazdu pozostaje, w sytuacji gdy nie pozbawia jej dostępu do drogi publicznej, poza jurysdykcją organów administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzygających kwestie pozwolenia na budowę.
Prowadząc postępowanie odwoławcze organ poddał ocenie kwestię wpływu realizacji inwestycji na sposób wykonywania służebności gruntowej dostępu do drogi publicznej, wynikającą z przysługującego wnioskodawczyni prawa swobodnego przejścia i przejazdu przez działkę nr ew. gr. [...] w S., czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Jedynie pozbawienie nieruchomości sąsiednich dostępu do drogi publicznej stanowiłoby podstawę do objęcia tych nieruchomości obszarem oddziaływania inwestycji z uwagi na ograniczenie ustawowego prawa przysługującego podmiotom posiadającym tytuł prawny określony w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Sytuacja ta jednakże nie zachodzi w przedmiotowej sprawie, gdyż projektowana inwestycja nie pozbawia nieruchomości nr ew. gr. [...] w S. dostępu do drogi publicznej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik A. G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości bowiem argumentacja zawarta w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa, a zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Wniesiono także o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego ustanowionego z urzędu, które to koszty nie zostały w całości pokryte.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Organ administracji ma więc obowiązek ustalić, czy z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Organ administracji musi przy tym wskazać przepisy, które ograniczenia te wprowadzają. Przepisy te powinny być przepisami prawa administracyjnego. Przepisy prawa cywilnego mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu jeśli odwołują się do nich przepisy prawa administracyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że z całą pewnością można przyjąć, iż wzniesienie dwóch budynków wielorodzinnych spowoduje, że prawo w postaci służebności przechodu w pewnym zakresie zostanie ograniczone, a na pewno wykonywane będzie w sposób odmienny od dotychczasowego. To z kolei, zdaniem Sądu I instancji, oznacza, że działka o nr ew. [...] znajdzie się w obszarze oddziaływania obiektów budowlanych. Formułując ten pogląd Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał jednak przepisu, z którego miałoby wynikać ograniczenie w możliwości zagospodarowania nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...]. Ochrony roszczeń z tytułu naruszenia prawa wykonywania służebności gruntowej osoba uprawniona może dochodzić na podstawie art. 251 k.c. w zw. z art. 222 § 2 k.c. w postępowaniu cywilnym nie zaś administracyjnym. Ochrona ograniczonego prawa rzeczowego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę może mieć miejsce w wyjątkowych przypadkach, gdy jest to związane ze stosowaniem przepisów prawa administracyjnego.
Ponownie stwierdzić należy, że realizacja obiektu budowlanego musi skutkować ograniczeniem w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenu wokół tego obiektu. Musi to więc być wpływ na możliwość zagospodarowania terenu nie zaś na możliwość wykonywania ograniczonego prawa rzeczowego.
Naruszenie ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności gruntowej może mieć jednak w pewnych sytuacjach znaczenie dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie było to ograniczone prawo rzeczowe w postaci prawa przejazdu i przechodu, które miało zapewniać dostęp do drogi publicznej działce o nr ew. [...]. Naruszenie tego prawa mogłoby mieć znaczenie dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, gdyby w ten sposób pozbawiono ww. działkę dostępu do drogi publicznej. Wówczas skutkowałoby to bowiem ograniczeniem w możliwości zagospodarowania tej działki, gdyż to pozbawiałoby ją statusu działki budowlanej. W ustawie Prawo budowlane nie ma definicji działki budowlanej jednakże definicja taka zawarta jest w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 j.t. ze zm.), która reguluje zagadnienia związane z etapem poprzedzającym uzyskanie pozwolenia na budowę. Z art. 2 pkt 12 tej ustawy wynika, że działka budowlana, to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Dostęp do drogi publicznej jest warunkiem koniecznym uznania nieruchomości gruntowej lub działki gruntu za działkę budowlaną i warunkuje możliwość jej zagospodarowania poprzez realizację obiektów budowlanych.
Nadto wskazać należy, że wymóg zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działki budowlanej wynika również z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r.. poz. 1422 j.t.). Przepis ten stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m.
Jeśli prawo przechodu i przejazdu byłoby jedynym możliwym dostępem do drogi publicznej dla działki o nr ew. [...], to jego naruszenie, które polegałoby na uniemożliwieniu jego wykonywania, poprzez budowę budynków na działkach o nr ew. [...] i [...] powinno być przedmiotem zainteresowania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca działki o nr ew. [...] powinien być w takim przypadku stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę jak również stroną postępowania o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Przepisem ograniczającym możliwość zagospodarowania działki pozbawionej dostępu do drogi publicznej będzie w takim przypadku art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Obowiązek wzięcia pod uwagę przez organy architektoniczno-budowlane kwestii zapewnienia znajdującym się w obszarze oddziaływania obiektu nieruchomościom dostępu do drogi publicznej wynika zaś z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że obiekt budowlany powinien być projektowany i budowany z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej.
Jeśli naruszenie prawa przechodu i przejazdu nie powoduje utraty przez nieruchomość, na rzecz której prawo to zostało ustanowione, dostępu do drogi publicznej, to roszczenia związane z naruszeniem tego prawa mogą być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnym.
W przedmiotowej sprawie organy administracji stwierdziły, że działka o nr ew. [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez inne nieruchomości jednakże kwestia ta nie została należycie wyjaśniona. Z mapy stanowiącej załącznik do projektu budowlanego wynika, że działka o nr ew. [...] sąsiaduje z działką [...]. Między tymi działkami nie ma drogi. Z ww. mapy wynika również, że na działce o nr ew. [...], na której ustanowione zostało prawo przejazdu i przechodu, mają zostać usytuowane budynki zaś od strony graniczącej z działką [...] przewidziano pobocza i trawniki co oznacza, że możliwość wykonywania prawa przejazdu i przechodu przez tę działkę może być niewykonalna. Odnośnie do możliwości wykonywania prawa przechodu i przejazdu przez działkę o nr ew. [...] zamiast przez działkę o nr ew. [...] stwierdzić należy, że czterokrotnie wydłużyłoby to odległość działki o nr ew. [...] od drogi publicznej. Nadto szerokość działki o nr ew. [...] w kilku miejscach jest na tyle niewielka, że co najmniej wątpliwe jest, czy będzie możliwe wykonywanie w tych miejscach prawa przejazdu. Dostęp do drogi publicznej powinien zaś zapewniać możliwość dostępu do nieruchomości i to nie tylko poprzez możliwość dostania się na nieruchomość pieszo ale również przy użyciu pojazdów. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji ograniczył się do stwierdzenia, że realizacja inwestycji pozostaje bez wpływu na treść służebności przejścia i przejazdu, gdyż może być ona wykonywana na całym terenie działki, na której ustanowiono służebność. Nie została natomiast poddana ocenie kwestia zapewnienia działce o nr ew. [...] dostępu do drogi publicznej z uwzględnieniem takich okoliczności, jak ukształtowanie działek o nr ew. [...] i [...] oraz planowany sposób ich zagospodarowania. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji powinny dokonać wnikliwej oceny, czy w świetle tych okoliczności właścicielka działki o nr ew. [...] będzie mogła wykonywać służebność przejazdu i przechodu zapewniającą jej dostęp do drogi publicznej. Z tych też względów brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku mimo jego częściowo błędnego uzasadnienia. Decyzje organów I i II instancji powinny być bowiem uchylone, gdyż konieczne jest wyjaśnienie przez organy administracji wyżej wskazanych okoliczności.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.