II OSK 885/13

II OSK 885/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-04-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Leszek Kamiński
Symbol z opisem
6279 Inne o symbolu podstawowym  627
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 855/12 - Wyrok NSA z 2013-08-20
IV SA/Wa 2439/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-01-10
II SA/Gd 724/11 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2011-12-01
II OSK 885/12 - Wyrok NSA z 2013-09-11
II SA/Kr 1442/11 - Wyrok WSA w Krakowie z 2011-12-20
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2011 nr 264 poz 1573
art. 138 ust. 1 art. 135
Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.), sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, sędzia NSA Leszek Kamiński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska, po rozpoznaniu w dniu 30 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2439/12 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenie kary administracyjnej na przewoźnika 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] z siedzibą w [...] na rzecz Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców kwotę 180 ( słownie: sto osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] z siedzibą w [...] na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżoną decyzją Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] kwietnia 2012 r. o nałożeniu na przewoźnika [...] z siedzibą w [...], na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm.), kary administracyjnej w wysokości 3 000 euro. Wymierzenie kary uzasadniono tym, że przewoźnik w dniu 18 lutego 2012 r. przywiózł do Polski autokarem relacji Karlowe Wary (Republika Czeska) - Dniepropietrowsk (Ukraina) obywatela Ukrainy – A. K., który nie posiadał zezwolenia uprawniającego do wjazdu na terytorium Polski. W wyniku przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Straży Granicznej kontroli pasażerów autokaru stwierdzono, że A. K. posiadał dokumenty podróży z wydaną [...] grudnia 2012 r. w [...] wizą Schengen nr [...] z terminem ważności od [...] lutego 2012 r. do [...] kwietnia 2012 r., uprawniającą A. K. do jednorazowego wjazdu i pobytu na obszarze Schengen przez okres 30 dni. Organy wskazały, że na mocy art. 135 ustawy o cudzoziemcach przewoźnik zobowiązany był do "podjęcia działania dla upewnienia się", że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiada ważny dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. Obowiązek ten dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego. Przywiezienie do granicy cudzoziemca nieposiadającego dokumentu uprawniającego do wjazdu do Polski uzasadniało nałożenie kary na przewoźnika na podstawie art. 138 ustawy o cudzoziemcach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę [...] z siedzibą w [...] na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2012 r. za niezasadną.
Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – cudzoziemiec może przekroczyć granicę i przebywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada: 1) ważny dokument podróży; 2) ważną wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, jeżeli są wymagane; 3) zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane w przypadku przejazdu tranzytem. W ocenie Sądu, uprawnienie dla przewoźnika wykonującego regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego, do żądania okazania przez pasażera przed podróżą dokumentu uprawniającego do przekroczenia granicy, wizy lub innego dokumentu w tym przepisie wskazanego i uprawniającego do wjazdu i pobytu na tym terytorium RP, wynika z art. 135 ustawy o cudzoziemcach. Na przewoźnika, który przywiózł do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane - według art. 138 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach - nakłada się karę administracyjną w wysokości stanowiącej równowartość od 3.000 do 5.000 euro za każdą przywiezioną osobę, z tym że suma kar za jednorazowy przywóz osób nie może przekroczyć równowartości 500.000 euro. Sąd zauważył, że przepisy dotyczące odpowiedzialności przewoźnika zostały wprowadzone do ustawy o cudzoziemcach w celu harmonizacji prawa krajowego z dorobkiem Schengen. Na mocy art. 26 ust. 1 lit. b Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r., podpisanej w Schengen w dniu 19 czerwca 1990 r. (Dz. U. L 239 z dnia 22 września 2000 r., s. 1), Umawiające się Strony zobowiązały się do wprowadzenia do przepisów krajowych zasady, iż przewoźnik jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych środków dla zapewnienia, aby cudzoziemiec przewożony drogą lądową posiadał dokumenty podróży, wymagane przy wjeździe na terytoria Umawiających się Stron. Umawiające się Strony zobowiązały się, stosownie do art. 26 ust. 2 Konwencji wykonawczej, do nałożenia kar na przewoźników przewożących drogą lotniczą lub morską z państwa trzeciego na ich terytoria cudzoziemców, którzy nie posiadają niezbędnych dokumentów podróży. Zgodnie z art. 26 ust. 3 Konwencji wykonawczej ustęp 1 litera b) i ustęp 2 stosuje się również do przewoźników międzynarodowych przewożących grupy pasażerów drogą lądową autokarami, z wyjątkiem ruchu granicznego. Wskazane postanowienia Konwencji wykonawczej znalazły rozwinięcie w dyrektywie Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 r. uzupełniającej postanowienia art. 26 Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. (Dz. U. L 187 z dnia 10 lipca 2001 r., s. 45). Przyjęcie regulacji dotyczących kar finansowych miało na celu zapewnienie większej skuteczności wywiązywania się przez przewoźników ze swych zobowiązań kontrolnych.
W ocenie Sądu, skoro w świetle bezspornych ustaleń A. K. w dniu 18 lutego 2012 r. nie posiadał ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu na terytorium RP, nałożenie na przewoźnika, kary administracyjnej na podstawie art. 138 ustawy o cudzoziemcach było zasadne. Sąd stwierdził, że czynności kontrole jakie winien przeprowadzić przewoźnik, aby nie być obciążonym karą, o której mowa w art. 138 ustawy o cudzoziemcach, ograniczają się jedynie do rzetelnego sprawdzenia, czy cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiada ważny dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. Przewoźnik nie ma obowiązku weryfikowania autentyczności stosownych dokumentów, sprawdza jedynie fizyczne ich posiadanie przez cudzoziemca. Przewoźnik powinien posiadać wiedzę o katalogu ww. dokumentów i podjąć działania dla upewnienia się, że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium RP nimi dysponuje. Sąd przyjął, że ciężar przedstawienia dowodu potwierdzającego zgodność postępowania przewoźnika z powołanymi przepisami spoczywa na przewoźniku, a w konsekwencji nie podzielił zarzutu naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 107 i 86 k.p.a, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła [...] z siedzibą w [...], zaskarżając powyższe orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:
1) prawa materialnego, tj. art. 135 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że wskazane przepisy zawierają normę uprawniająca przewoźnika do wykonywania czynności legitymowania pasażerów przewożonych w pojazdach, którymi wykonują oni usługi przewozowe, jak również poprzez dokonanie wykładni tychże przepisów w sposób sprzeczny z przepisami prawa międzynarodowego, w szczególności: rozporządzenia (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz. Urz. UE.L 2006 Nr 105, str. 1), dyrektywy Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 r. uzupełniającej postanowienia art. 26 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r., a ponadto przepisami ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej oraz art. 15 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej, a także poprzez dokonanie wykładni tych przepisów z nieuwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji,
2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a., jak również art. 86 k.p.a., przez brak wyczerpującego zebrania dostępnego materiału dowodowego, zmierzającego do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, tj. brak uzupełniającego przesłuchania w charakterze świadka kierowcy autokaru przewożącego 18 lutego 2012 r. pasażerów na trasie Dniepropietrowsk - Karłowe Wary na okoliczność informacji udzielonych mu przez obywatela Ukrainy – A. K. dotyczących posiadanych przez niego dokumentów, jak również brak przesłuchania przedstawiciela skarżącego pomimo, iż w sprawie istniały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka wskazała, że nałożenie na przewoźnika kary wymaga wyznaczenia treści i zakresu obowiązku, którego niedopełnienie może skutkować pociągnięciem go do odpowiedzialności administracyjnej, a zatem należy wyznaczyć zakres "rzetelnego sprawdzenia" dokumentów, który pozwala odstąpić od wymierzenia kary. W ocenie strony, odpowiedzialność przewoźnika nie ma charakteru odpowiedzialności obiektywnej, tj. nie jest odpowiedzialnością za określony skutek. Przepis art. 135 ustawy o cudzoziemcach statuuje odpowiedzialność tylko za określone zachowanie, polegające na braku uczynienia zadość obowiązkowi podjęcia działań dla upewnienia się, że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiada stosowne dokumenty. Dyspozycją tego przepisu nie jest podjęcie przez przewoźnika wszelkich możliwych działań mających przeciwdziałać temu, by na granicy znalazła się osoba nieposiadająca uprawnienia do wjazdu na terytorium RP. Wykładnia art. 135 ustawy o cudzoziemcach przyjęta przez organy sprowadza się do nałożenia na przewoźnika obowiązków, bez wyposażenia przewoźnika w uprawnienia służące możliwości realizacji tychże obowiązków. Nałożenie kary na przewoźnika wymaga, w ocenie skarżącej, stwierdzenia istnienia po stronie przewoźnika rażącego niedbalstwa lub innej kwalifikowanej formy niedochowania należytej staranności, bądź niepodjęcia żadnych działań zmierzających do ustalenia, czy przewożone osoby są uprawnione do wjazdu na terytorium RP. Takie okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie występują, gdyż przewożony przez przewoźnika pasażer legitymował się ważnym paszportem oraz wizą, której okres ważności nie upłynął, a która nie uprawniała do wjazdu wyłącznie z tego względu, że upoważniała cudzoziemca do wjazdu do Polski z późniejszą datą.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty naruszenia art. 135 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 1 i ust. 3 ustawy o cudzoziemcach nie zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 138 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, na przewoźnika, który przywiózł do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane, nakłada się karę administracyjną w wysokości stanowiącej równowartość od 3.000 do 5.000 euro za każdą przywiezioną osobę, z tym że suma kar za jednorazowy przywóz osób nie może przekroczyć równowartości 500.000 euro.
Nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, że wina przewoźnika za przywiezienie do granicy cudzoziemca nieposiadającego dokumentów, o których mowa w cytowanym przepisie stanowi przesłankę odpowiedzialności na podstawie art. 138 ustawy o cudzoziemcach. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że określa on znamiona czynu zabronionego nie wiążąc odpowiedzialności administracyjnej z dokonaniem oceny subiektywnego zachowania podmiotu sankcjonowanego. Powołany przepis zawiera sankcjonującą normę prawną, która łączy odpowiedzialność przewoźnika z obiektywnym naruszeniem prawa, polegającym na przywiezieniu do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie. Przy jego stosowaniu organ administracji publicznej nie ma obowiązku badania stopnia zawinienia lub stopnia szkodliwości czynu.
Treścią obowiązku nałożonego na przewoźnika – w świetle art. 135 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – jest podjęcie działania dla upewnienia się, że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiada ważny dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. Skarżący kasacyjnie wyraża wątpliwości odnoszące się do zakresu obowiązku przewoźnika nałożonego na mocy tego przepisu. Rozstrzygając, co mieści się w granicach tego obowiązku należy zauważyć, że ustanowiony normą prawną obowiązek podlegający wykonaniu nie może być obowiązkiem obiektywnie niemożliwym do wykonania (imposssibilium nulla obligatio). Wzgląd na tę zasadę nakazuje przyjąć, że w zakres obowiązków przewoźnika wchodzi żądanie od pasażera przedstawienia dokumentu podróży uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej oraz wymaganych wiz lub innych dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane oraz ustalenie, czy okazane dokumenty są ważne w dacie wjazdu do Polski. Warunek ważności dokumentów, jak zauważono w zaskarżonym wyroku, wynika z art. 13 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, który uprawnienie cudzoziemca do przekroczenia granicy i przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej łączy z posiadaniem przez cudzoziemca: 1) ważnego dokumentu podróży; 2) ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na tym terytorium, jeżeli są wymagane; 3) zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane w przypadku przejazdu tranzytem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Urzędu słusznie zauważa, że zakresem podmiotowym norm ustanowionych w art. 135 ust. 1 i 2 oraz art. 138 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach nie zostali objęci wszyscy przewoźnicy prowadzący przewóz osób w ruchu drogowym, tylko ci z nich, którzy prowadzą przewozy regularne w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyłączeniem odpowiedzialności przewoźników w ramach ruchu przygranicznego. Dowodzi to, że odpowiedzialności administracyjnej podlegają jedynie podmioty prowadzące przewozy osób w ruchu drogowym charakteryzujące się wysokim stopniem profesjonalizacji usług, od których można oczekiwać, że sprostają obowiązkom wiążącym się z prowadzeniem tego typu usług. Szef Urzędu trafnie podnosi, że analizowane przepisy nie nakładają na przewoźników obowiązku oceny całokształtu okoliczności stanowiących podstawę wjazdu, w tym oceny, czy pasażer nie posługuje się dokumentem przerobionym lub podrobionym. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, wbrew zarzutom strony skarżącej, że Sąd przyjął, iż obowiązki przewoźnika zostały zakreślone podobnie szeroko jak zadania funkcjonariuszy Straży Granicznej, co sprawia, że zasadne jest stwierdzenie, iż zarzut naruszenia art. 15 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej, jak również naruszenia niezidentyfikowanych precyzyjnie w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, nie stanowią usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych. Z zakresu obowiązku nałożonego na przewoźników na mocy art. 135 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach Sąd I instancji wykluczył badanie dokumentów pod względem ich autentyczności. Stanowisko to należy uznać za prawidłowe, gdyż przewoźnik nie ma technicznych możliwości skutecznej weryfikacji dokumentów w tym zakresie.
W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z okolicznościami, które mogłyby być uznane za przeszkodę prawną (tj. mającą źródło w obowiązujących przepisach prawnych) przesądzająca o niemożności wykonania przez przewoźnika obowiązku nałożonego na mocy art. 135 ust. 1 ustawy, jak też wskazującymi na przeszkody techniczne, uniemożliwiające przewoźnikowi zweryfikowanie ważności posiadanej przez A. K. wizy Schengen. Podstawę wymierzenia przewoźnikowi sankcji stanowiło ustalenie, że przewoźnik w dniu 18 lutego 2012 r. przywiózł do Polski obywatela Ukrainy – A. K., który w dniu wjazdu po Polski nie posiadał zezwolenia uprawniającego do wjazdu, gdyż posiadana przez niego wiza Schengen wystawiona była na okres od [...] lutego 2012 r. do [...] kwietnia 2012 r. W tych okolicznościach, w oparciu o prawidłowo dokonaną wykładnię art. 138 i art. 135 ustawy o cudzoziemcach istniały podstawy do uznania, że powołane przepisy zostały w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosowane.
Należy zauważyć, że nakładanie na przewoźnika kar administracyjnych za przywiezienie do granicy cudzoziemca, który dysponował wizą, której termin ważności w dacie przekraczania granicy RP jeszcze nie nadszedł, znajduje aprobatę w orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego (zob. wyrok z 2 października 2014 r., II OSK 740/13, cbois).
Przepis art. 135 ustawy należy postrzegać jako zawierający dyrektywy w postaci okoliczności towarzyszących popełnieniu czynu zabronionego lub jego szkodliwości. Dyrektywy te jednak mają w procesie wymierzania sankcji administracyjnych jedynie to znaczenie, że wpływają na wysokość kar względnie oznaczonych (zob. E. Kruk, Sankcja administracyjna, Lublin 2013, s. 121-122). Celem sankcji administracyjnych, jak się przyjmuje, jest zasadniczo ochrona interesu publicznego, zaś dolegliwość sankcji powinna być współmierna w odniesieniu do naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie kara nałożona na przewoźnika została ustalona w wysokości minimalnej, co uprawnia do stwierdzenia, że zastosowany środek pozostaje we właściwej proporcji do celu, jakiemu jego zastosowanie ma służyć. Pozwala to oddalić zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje okoliczność, że analizowane przepisy przewidujące możliwość nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej stanowią implementację obowiązku wynikającego z prawa unijnego. Jak wskazano w zaskarżonym wyroku, zgodnie z art. 8 Protokołu włączającego dorobek Schengen w ramy Unii Europejskiej dołączonego do Traktatu z Amsterdamu zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty - podpisanego 2 października 1997 r. (Dz. U. WE C 340 z dnia 10 listopada 1997 r., s. 1), w negocjacjach dotyczących przystąpienia nowych Państw Członkowskich do Unii Europejskiej dorobek Schengen i inne środki podjęte przez instytucje w zakresie jego zastosowania są uznawane za dorobek, który powinien być w pełni przyjęty przez wszystkie państwa kandydujące do przystąpienia. Dorobek Schengen jest zatem częścią unijnego acquis, które Polska obowiązana była zaakceptować w całości na podstawie Traktatu o Przystąpieniu. Na mocy art. 26 ust. 1 lit. b Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r., podpisanej w Schengen w dniu 19 czerwca 1990 r. (Dz. U. L 239 z dnia 22 września 2000 r., s. 1), Umawiające się Strony zobowiązały się do wprowadzenia do przepisów krajowych zasady, iż przewoźnik jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych środków dla zapewnienia, aby cudzoziemiec przewożony drogą lądową posiadał dokumenty podróży, wymagane przy wjeździe na terytoria Umawiających się Stron. Należy jeszcze raz wskazać, że w świetle art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec może przekroczyć granicę i przebywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada 1) ważny dokument podróży, 2) ważną wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, jeżeli są wymagane. Umawiające się Strony zobowiązały się, stosownie do art. 26 ust. 2 Konwencji wykonawczej, do nałożenia kar na przewoźników przewożących drogą lotniczą lub morską z państwa trzeciego na ich terytoria cudzoziemców, którzy nie posiadają niezbędnych dokumentów podróży. Zgodnie z art. 26 ust. 3 Konwencji wykonawczej ustęp 1 litera b) i ustęp 2 stosuje się również do przewoźników międzynarodowych przewożących grupy pasażerów drogą lądową autokarami, z wyjątkiem ruchu granicznego. Wskazane postanowienia Konwencji wykonawczej znalazły rozwinięcie w dyrektywie Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 r. uzupełniającej postanowienia art. 26 Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. (Dz. U. L 187 z dnia 10 lipca 2001 r., s. 45).
Obowiązek państw członkowskich przyjęcia wszelkich środków, niezbędnych do wprowadzenia w życie prawnie wiążących aktów Unii w celu zapewniania prawu unijnemu pełnej skuteczności wynika z art. 291 TFUE. Zarzut błędnej wykładni art. 135 i art. 138 ustawy o cudzoziemcach strona skarżąca uzasadnia nieuwzględnieniem przepisów dyrektywy 2001/51/WE, wskazując, że ten rodzaj unijnego aktu prawnego, wiąże państwa członkowskie co do celu, pozostawiając im, co do zasady, jednocześnie pewną swobodę w wyborze środków, jakie mają prowadzić do realizacji tego celu. Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie nie wskazuje, które przepisy dyrektywy 2001/51/WE zostały błędnie zinterpretowane i niewłaściwie zastosowane w kontrolowanym przez Sąd I instancji procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej, ograniczając się do stwierdzenia, że celem dyrektywy wyrażonym wielokrotnie w jej treści jest skuteczne zwalczanie nielegalnej imigracji. Ten sposób sformułowania zarzutów naruszenia przepisów dyrektywy sprawia, że nie można ich uznać za prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych. Koniecznym warunkiem uznania skutecznego powołania w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie przez stronę jednostki systematycznej aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis, jaki konkretny przepis prawa został naruszony.
Nie sposób ponadto nie zauważyć, że w rozważanym przypadku sam ustawodawca unijny przewiduje możliwość stosowania określonego rodzaju sankcji w celu zapewnienia pełnej skuteczności przepisów dyrektywy. Ustanowiony w prawie krajowym mechanizm wymierzania sankcji pieniężnych, jak również ich wysokość zostały przyjęte w wyniku wykonania przez Rzeczpospolitą Polską obowiązku wynikającego z dyrektywy 2001/51/WE, która w art. 4 określa maksymalną i minimalną wysokość kar mających do zastosowania do przewoźników zgodnie z postanowieniami art. 26 ust. 2 i 3 Konwencji z Schengen jako odstraszających, skutecznych i proporcjonalnych. Sankcje przewidziane w art. 138 ustawy o cudzoziemcach odpowiadają wskazaniom zawartym w art. 4 dyrektywy 2001/51/WE i stanowią realną gwarancję zapewnienia efektywności prawa unijnego.
Wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a., art. 86 k.p.a.) również należało oddalić. Podstawę kontrolowanych przez Sąd decyzji administracyjnych stanowiły ustalenia organów dokonane m.in. na podstawie zeznań złożonych przez pracownika skarżącej spółki – kierowcę autobusu I. L.. Z zeznań tych wynika, że przesłuchiwany świadek sprawdzał na dworcu autobusowym w Kijowie paszporty i wizy pasażerów. Świadek przyznał, że "nie wie, jak to się stało, że nie zauważył, iż jeden z pasażerów nie ma ważnej wizy". Ustalenia te były wystarczające do stwierdzenia, jakie czynności zostały podjęte przez pracownika skarżącej spółki w celu wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 135 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Wzgląd na to, iż treść art. 138 ustawy o cudzoziemcach wskazuje na obiektywizację odpowiedzialności administracyjnej przewoźnika nieprzeprowadzenie ponownego, uzupełniającego przesłuchanie kierowcy autokaru, a tym bardziej przedstawiciela skarżącej spółki, na okoliczność informacji udzielonych przez pasażera A. K. dotyczących posiadanych przez niego dokumentów podróży, nie mogło być uznane za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tym samym stanowiska strony skarżącej, że w sprawie istniały niewyjaśnione, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.