Pełny tekst orzeczenia II OSK 884/15

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2035/14 w sprawie ze skargi S. T. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od S. T. na rzecz Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2035/14 oddalił skargę S. T. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 3 kwietnia 2014 r. S. T. wniósł o wykreślenie jego danych osobowych z wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, a także z Systemu Informacyjnego Schengen.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, na podstawie art. 131 ust. 1, 1a, 2, 3, 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 z późn. zm.- zwanej dalej: "ustawa o cudzoziemcach z 2003 r.") w związku z art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - zwanej dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 oraz Dz. U. z 2014 r., poz. 463 - zwanej dalej: "ustawa o cudzoziemcach z 2013 r."), odmówił S. T. wydania zaświadczenia o treści żądanej. Wskazano, że prawomocny wyrok skazujący w Rzeczypospolitej Polskiej za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe stanowi obligatoryjną przesłankę do umieszczenia z urzędu danych cudzoziemca w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany i do przekazania danych cudzoziemca do Systemu Informacyjnego Schengen (dalej: SIS). Umieszczenie zatem danych cudzoziemca w wykazie i SIS nie było wynikiem swobodnej decyzji, lecz wykonaniem przepisów art. 128 ust. 1 pkt 3 lit. a i art. 134a pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Skoro dane wnioskodawcy umieszczone w wykazie są prawdziwe i nie zostały wpisane w wyniku błędu brak było podstaw do ich wykreślenia.

Na skutek złożonego przez S. T. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia[...] lipca 2014 r., na podstawie art. 444 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, art. 445 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. w zw. z art. 219, art. 127 § 3 i art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił własne postanowienie z dnia 23 maja 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniesiono, że powyższe wynika z konieczności ponownego przeanalizowania sprawy i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy ustawy o cudzoziemcach z 2013 r., która weszła w życie z dniem 1 maja 2014 r. Zgodnie bowiem z art. 513 ust. 1 pkt 2 tej ustawy do postępowań administracyjnych, których nie zakończono do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, a które zostały wszczęte przed tym dniem na podstawie ustawy o cudzoziemcach z 2003 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Biorąc pod uwagę, że wskazany przepis dotyczy postępowań administracyjnych niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, to należało przyjąć, iż przepisy dotychczasowe nie będą miały zastosowania w przypadku postępowań zakończonych postanowieniem, jak w niniejszej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S.T. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, podnosząc zarzuty naruszenia:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu art. 8, art. 9 i art. 124 § 2 w zw. z art. 126 i art. 107 § 2-5 k.p.a. przez niedostateczne uzasadnienie prawne, albowiem niewyjaśniające wykładni prawnej art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r., w tym nieokreślające czy organ oparł swoje rozstrzygnięcie na wykładni historycznej art. 158 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach;

2) przepisu prawa materialnego, tj. art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach przez jego błędną wykładnię, polegającą na niedokonaniu wykładni historycznej uwzględniającej brzmienie analogicznego przepisu przejściowego, tj. art. 158 ust. 1 pkt 4 poprzednio obowiązującej ustawy o cudzoziemcach z 13 czerwca 2003 r., który wyraźnie wskazywał na konieczność stosowania przepisów ustawy nowej do pozostałych postępowań - co podważa stanowisko organu, że taki sam wniosek wynika z treści art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r., która takiego wyraźnego stwierdzenia nie zawiera.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji podniósł, że podjęte przez organ w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięcie było prawidłowe. Z uwagi na zmianę stanu prawnego w czasie toczącego się postępowania, tj. utratę mocy obowiązującej ustawy o cudzoziemcach z 2003 r., a wejście w życie ustawy o cudzoziemcach z 2013 r., organ I instancji winien rozpoznać wniosek skarżącego w trybie art. 444 i art. 445 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. Stosowanie przepisów dotychczasowych, na mocy art. 513 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r., jest dopuszczalne tylko i wyłącznie w sprawach, które kończą się wydaniem decyzji. Biorąc pod uwagę, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, którego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a., a ma jedynie charakter administracyjny ze względu na jedną z prawnych form działania administracji, do której się odnosi oraz ze względu na organy je stosujące, postępowanie to nie kończy się wydaniem decyzji stosowania prawa, konkretyzującym normy prawa materialnego w odniesieniu do oznaczonego adresata w konkretnej sprawie, lecz wydaniem osobie zainteresowanej zaświadczenia. Wobec niemożności objęcia postępowania w sprawie wydawania zaświadczenia dyspozycją powyższego przepisu przejściowego - art. 513 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r., uprawnione było, w ocenie Sądu, wskazanie do zastosowania w sprawie przepisów ustawy z 2013 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S. T., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 107 § 2 - 5 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie naruszenia w uzasadnieniu prawnym zaskarżonego postanowienia wymienionych wyżej przepisów postępowania, które to naruszenie polegało na niewyjaśnieniu wykładni prawnej przepisu art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r., w tym nieokreśleniu czy organ oparł swoje rozstrzygnięcie na wykładni historycznej przepisu art. 158 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r.;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. poprzez niedostrzeżenie błędnej wykładni, polegającej na niedokonaniu przez organ wykładni historycznej uwzględniającej brzmienie analogicznego przepisu przejściowego, tj. art. 158 ust. 1 pkt 4 poprzednio obowiązującej ustawy o cudzoziemcach z 2003 r., który wyraźnie wskazywał na konieczność stosowania przepisów ustawy nowej do pozostałych postępowań - co podważa stanowisko organu, że taki sam wniosek wynika z treści art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r., która takiego wyraźnego stwierdzenia nie zawiera.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r., którego błędna interpretacja w ocenie skarżącego kasacyjnie, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji, że organ miał podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem T. S. z dnia 3 kwietnia 2014 r. o wykreślenie danych z wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców na podstawie art. 131 ust. 1, 1a, 2, 3, 4 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r. w związku z art. 219 k.p.a. oraz w związku z art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. na podstawie art. 444 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, art. 445 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. w związku z art. 219, art. 127 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W chwili wszczęcia postępowania administracyjnego obowiązywały przepisy ustawy o cudzoziemcach z 2003 r., natomiast w chwili orzekania przepisy ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. Sąd pierwszej instancji prawidło uznał za słuszne stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie do postępowania o wykreślenie danych cudzoziemca z wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany lub z SIS powinny mieć, na mocy art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r., zastosowanie art. 444 i 445 tej ustawy. Z regulacji art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. należy wywieść, że dotyczy ona postępowań administracyjnych niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną, a zatem postępowań, w których ma nastąpić władcza konkretyzacja normy prawa materialnego. Wskazany przepisy nie odnosi się w żadnym zakresie do postępowań, które kończą się postanowieniem – tak jak postępowanie zainicjowane wnioskiem cudzoziemca o wykreślenie danych z wykazu osób, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany. Z powodu braku odmiennej regulacji intertemporalnej organy administracji winny stosować przepisy obowiązujące w dacie orzekania, będą to zatem przepisy ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. Wystarczająca jest przy tym wykładnia językowa wskazanego przepisu, jej zastosowanie wskazuje bowiem na jednoznaczne i jasne rozumienie art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. bez konieczności sięgania do wykładni historycznej art. 158 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r. Z brzmienia tego przepisu, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, nie można wyprowadzić wniosku, że obejmował on postępowanie zakończone postanowieniem.

Sąd pierwszej instancji i organ dokonały prawidłowej wykładni art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r., przyjmując usprawiedliwioną konkluzję, że przy ponownym rozpoznaniu wniosku należy zastosować przepisy ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. Jak słusznie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na gruncie obu ustaw o cudzoziemcach skarżący kasacyjnie posiadał prawo do wystąpienia z wnioskiem o wykreślenie danych z wykazu osób, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany. W obu przypadkach zastosowanie znajdowały przepisy działu VII k.p.a. dotyczące zaświadczeń. Jedynie tylko na gruncie ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. można wnioskować o usunięcie z wykazu danych umieszczonych czy przechowywanych z naruszeniem przepisu ustawy (art. 444 ust. 1 pkt 3), natomiast na gruncie ustawy z 2003 r. można było wnioskować o wykreślenie z wykazu danych umieszczonych w nim w wyniku błędu (art. 131 ust. 1 pkt 3).

Reasumując, zarzuty skarżącego kasacyjnie, zmierzające do wykazania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. są niezasadne. Wykładnia wskazanego przepisu została przez Sąd pierwszej instancji dokonana prawidłowo, co wynika wprost z powyższych rozważań. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 8, art. 9, art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. i art. 107 § 2-5 k.p.a. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. nie mogły być zastosowane. Zasadnie zatem oddalono skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., uzasadniając rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.

-----------------------