II OSK 872/15

II OSK 872/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-04-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2178/14 - Wyrok WSA w Warszawie z 2015-01-16
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art. 53 ust. 4 pkt 8 art. 60 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 30 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2178/14 w sprawie ze skargi W. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
II OSK 872/15
U Z A S A D N I E N I E
Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. L., uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
W uzasadnieniu Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) – dalej u.p.z.p., po rozpatrzeniu zażalenia W. L. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz studni kopanej o głębokości do 30 m i wydajności do 5 m3/dobę, przyłącza elektroenergetycznego, zbiornika szczelnego na ścieki o poj. do 10 m3, na terenie obejmującym część działek nr [...],[...],[...],[...],[...] oraz dwóch zjazdów z drogi wewnętrznej (dz. nr [...]), położonych we wsi P., gmina P., w zabudowie zagrodowej związanej z prowadzonym gospodarstwem rolnym, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że w dniu [...] lipca 2014 r. organ I instancji przeprowadził wizję lokalną na przedmiotowej działce. Podczas oględzin stwierdzono, że przedmiotowy teren ma ukształtowanie pagórkowate, w części północno-wschodniej płaskie, z wyraźnym spadkiem w kierunku północno-zachodnim. Od strony północno-zachodniej obszar inwestycji jest równinny, przy granicy z działką nr [...] porośnięty pasem zadrzewień o szerokości ok. 15 m. W centralnej części analizowanej nieruchomości znajduje się dół o głębokości ok. 2,5-3 m. W obrębie zagłębienia rosną drzewa, samosiewy klonu oraz głóg.
Teren przedmiotowej inwestycji położony jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Równiny Kurpiowskiej i Doliny Dolnej Narwi, którego funkcjonowanie reguluje rozporządzenia nr 11/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Równiny Kurpiowskiej i Doliny Dolnej Narwi (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2005 r., Nr 54, poz. 724 z późn. zm.).
Organ odwoławczy uznał, że z analizy akt sprawy wynika, iż część działki nr ew. [...] przeznaczona pod budowę budynku mieszkalnego, charakteryzuje się dużymi deniwelacjami terenu. Z załącznika graficznego do projektu decyzji wynika, iż różnice rzędnych terenu w tej części działki wynoszą ok. 7-8 m. Deniwelacje terenu widoczne są również na dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas oględzin terenu, a także na mapie topograficznej dostępnej pod adresem www.geoportal.gov.pl. Zatem do trwałego zniekształcenia rzeźby terenu dojść może w przypadku prowadzenia prac ziemnych na obszarach o znacznym zróżnicowaniu wysokości terenu. W takich przypadkach możliwość posadowienia obiektu budowlanego na gruncie wiązać się będzie z koniecznością niwelacji terenu, co bezsprzecznie należy uznać za trwałe zniekształcenie rzeźby terenu, a w związku z tym zostanie naruszony zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zauważył, że projekt decyzji o warunkach zabudowy zawiera zapis, iż "budynek należy harmonijnie wkomponować w istniejący stok, zachowując istniejące naturalne ukształtowanie terenu i walory krajobrazowe skarpy". Zdaniem jego, zapis ten jest sprzeczny z ww. zakazem (stanowi jego wyłączenie), gdyż pozwala na ingerencję w rzeźbę terenu, a zważywszy, iż przedmiotem ustalenia warunków zabudowy jest budynek mieszkalny, należy zaznaczyć, że ingerencja ta będzie miała charakter trwały.
Ponadto organ wskazał, że z protokołu z oględzin przeprowadzonych na przedmiotowej działce oraz z dokumentacji fotograficznej dołączonej do ww. protokołu, a także ze zdjęć zamieszczonych na ogólnodostępnym serwisie www.geoportal.gov.pl wynika, że na części działki [...] przeznaczonej pod zabudowę znajdują się zadrzewienia. Zgodnie z art. 5 pkt 27 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zadrzewienia to drzewa i krzewy w granicach pasa drogowego, pojedyncze drzewa lub krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59, z późn. zm.), wraz z terenem, na którym występują i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, spełniające cele ochronne, produkcyjne lub społeczno-kulturowe. Poprzez zadrzewienia śródpolne należy rozumieć znajdujące się wśród terenów rolnych zadrzewienia, tym samym zadrzewienia występujące na działce [...] będą zaliczane do zadrzewień śródpolnych.
Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 11/05 Wojewody Podlaskiego na omawianym obszarze chronionym zakazuje się likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych.
W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że planowane przedsięwzięcie narusza zakazy określone w § 5 ust.1 pkt 2 i 4 rozporządzenia nr 11/05 Wojewody Podlaskiego, a także nie jest możliwym zastosowanie odstępstw od tych zakazów.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. L. wskazał, że na jego działce występuje stary sad porośnięty dzikimi krzakami i chwastami. Lokalizacja planowanego budynku nie koliduje z tą roślinnością. Inwestycja w bardzo małym ułamku spowoduje zmiany w ukształtowaniu terenu w stosunku do prac ziemnych wykonanych wokół jego działki. Skarżący wskazał, że inwestycje na sąsiednich działkach zostały pozytywnie zaopiniowane przez organ ochrony przyrody. Ponadto jego działka oddalona jest od rzeki [...] ok. [...] km.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna.
Sąd wskazał, że działka, na której planowana jest inwestycja, położona jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Równiny Kurpiowskiej i Doliny Dolnej Narwi. Przepis art. 24 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o ochronie przyrody przewiduje, że w obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony m.in. zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych oraz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Zakazy te zostały powtórzone w § 5 ust. 1 pkt 2 i 4 rozporządzenia Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Równiny Kurpiowskiej i Doliny Dolnej Narwi.
Sąd zauważył, że rozporządzenie nie zawiera wprost zakazu realizacji obiektów budowlanych w obszarze chronionego krajobrazu. W ocenie organów realizacja planowanej inwestycji doprowadzi do naruszenia zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Jednak rozporządzenie nie definiuje pojęcia "prace ziemne trwale zniekształcające rzeźbę terenu", zatem zdaniem Sądu dokonując wykładni tego pojęcia należy uwzględnić i właściwie wyważyć dwa zbiegające się w tym kontekście przedmioty ochrony prawnej - czynna ochrona ekosystemów i ochrona praw właścicielskich osób posiadających nieruchomości położone w Obszarze celem umożliwienia tym osobom wykonywania uprawnień wynikających z prawa własności.
Prace budowlane z istoty swojej pociągają za sobą różnego rodzaju ingerencję w rzeźbę terenu. Jednakże uwzględniając wyżej przedstawione przedmioty ochrony prawnej, należy uznać, że wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu nie może być automatycznie utożsamiane z jakimkolwiek rodzajem ingerencji człowieka w rzeźbę terenu, gdyż taka wykładnia tego pojęcia faktycznie prowadziłaby do uznania, że rozporządzenie ustanawia faktycznie zakaz zabudowy Obszaru.
Sąd wyjaśnił, że w projekcie decyzji wskazano, że planowany budynek należy harmonijnie wkomponować w istniejący stok, zachowując istniejące naturalne ukształtowanie terenu i walory krajobrazowe skarpy. Ponadto skala i forma budynku winna respektować wartości zabytkowe i krajobrazowe terenu, nie może przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zespołu fortów, czy też widoku na ten zabytek.
Skoro w projekcie decyzji zapisano, że należy zachować istniejące naturalne ukształtowanie terenu i walory krajobrazowe skarpy, to w sposób nieuzasadniony w zaskarżonym postanowieniu organ przyjął, że wraz z realizacją inwestycji dojdzie do niwelacji terenu. Wniosek taki jest zbyt daleko idący. Wyważając właściwe relacje pomiędzy ochroną przyrody i ochroną prawa własności przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności, w ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja jest niezgodna z celami ochrony ekosystemów Obszaru, dla których został on ustanowiony, a tym samym nie narusza zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu.
Odnosząc się do kwestii zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, Sąd I instancji stwierdził, że fakt, iż projekt decyzji dopuszcza zabudowę na terenie, na którym występują zadrzewienia śródpolne, nie jest wystarczający do uznania, że realizacja planowanej inwestycji naruszy zakaz § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 25 lutego 2005 r. W sprawie nie zostało wykazane, że planowana inwestycja nie jest możliwa do realizacji z uwagi na występujące na działce nr [...] zadrzewienia śródpolne. Organ I instancji uznał jedynie jako prawdopodobne naruszenie tego zakazu. Zdaniem Sądu I instancji, dopiero gdy organ uzna, że zadrzewienia istniejące w części lub w całości mają charakter śródpolny, powinien rozważyć, czy nie istnieją możliwości zabudowy przy zachowaniu określonych warunków gwarantujących utrzymanie zadrzewień spełniających rolę śródpolnych. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokładnie ustalić, które zadrzewienia mają charakter zadrzewień śródpolnych, określić ich miejsce i ocenić możliwość realizacji planowanej zabudowy.
W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia:
1) prawa materialnego, tj.:
- art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, na co zgodę musi wyrazić organ uzgadniający, a zatem brak w projekcie decyzji ustaleń oraz nieprzekraczalnych linii zabudowy na załączniku graficznym gwarantujących pozostawienie zadrzewienia śródpolnego znajdującego się w granicach obszaru przeznaczonego pod zabudowę, prawidłowo organy uzgadniające uznały jako niezgodne z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 11/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Równiny Kurpiowskiej I Doliny Dolnej Narwi;
- art. 53 ust. ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a u.p.z.p., z których wynika, że regionalny dyrektor ochrony środowiska uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy ma kompetencję do orzekania w sprawie zgodności projektu decyzji z przepisami o ochronie przyrody tylko przez 21 dni od otrzymania projektu i tym samym w przypadku dostrzeżenia potencjalnej niezgodności z prawem tego projektu, zgodnie z zasadą przezorności, nie może uzgodnić go pozytywnie, gdyż mogłoby dojść do wydania niezgodnej z prawem decyzji o warunkach zabudowy przez organ główny, co potwierdza, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wystarczające do odmowy uzgodnienia na podstawie naruszenia § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia było wykazanie przez organy braków w projekcie decyzji ustaleń oraz nieprzekraczalnych linii zabudowy na załączniku graficznym gwarantujących pozostawienie zadrzewienia śródpolnego znajdującego się w granicach obszaru przeznaczonego pod zabudowę;
- § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że ustalenie projektu decyzji wskazujące, że "budynek należy harmonijnie wkomponować w istniejący stok..." jest zgodne z zakazem wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, podczas gdy poprzez takie właśnie działanie dojdzie do trwałego zniekształcenia rzeźby terenu, którego naturalny twór w postaci istniejącego stoku zostanie w znacznej części zastąpiony elementem całkowicie antropogenicznym, o obcym charakterze, a zatem działania wprost naruszającego ww. przepis;
2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 w zw. z art. 152 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę prawną (a tym samym dokonanie błędnej kontroli orzeczeń organów) polegającą na przyjęciu, że sam fakt, że projekt decyzji dopuszcza zabudowę na terenie, na którym występują zadrzewienia śródpolne, nie jest wystarczający do uznania, że realizacja inwestycji naruszy zakaz likwidowania zadrzewień śródpolnych, podczas gdy właśnie to wydana decyzja o warunkach zabudowy kształtuje dopuszczalne oraz zakazane działania adresata tego aktu indywidualnego, a zatem w przypadku braku ustaleń gwarantujących zachowanie zadrzewień śródpolnych będą mogły one zostać usunięte przez inwestora (co nie znaczy oczywiście, że inwestor wybierze taki wariant inwestycji, ale będzie miał taką możliwość), co stoi w wyraźnej sprzeczności z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, a więc organy uzgadniające przeprowadziły pełne postępowanie wyjaśniające wyznaczone zakresem sprawy uzgodnieniowej oraz wykazały ten stan w uzasadnieniach postanowień i tym samym nie mogły naruszyć przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisów prawa materialnego;
- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie na podstawie akt sprawy, że ze zdjęć w nich znajdujących się nie wynika, czy przedstawiają one stan istniejący na działce nr [...], czy widok w określonym kierunku, podczas gdy fakt istnienia zadrzewień śródpolnych w granicach obszaru zabudowy wyznaczonego w projekcie decyzji został potwierdzony w protokole z oględzin terenu, podpisanym przez inwestora, a zdjęcia stanowiły jedynie załącznik obrazujący treść protokołu, gdyż nie mogą faktycznie stanowić samodzielnego dowodu, tym samym Sąd I instancji winien był uznać obecność ww. zadrzewień za prawidłowo udowodnioną przez organy uzgadniające;
- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niewskazanie, które konkretnie przepisy postępowania administracyjnego organy naruszyły oraz poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia, w którym w jednym akapicie Sąd I instancji stwierdza, że zadrzewienia na działce inwestycyjnej znajdują się (,,...z uwagi na występujące na działce nr [...] zadrzewienia śródpolne"), z kolei w innym miejscu podważa ich istnienie, co częściowo uniemożliwia ocenę wyroku w zakresie prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a zatem zapadły wyrok należałoby uznać za co najmniej przedwczesny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że przedmiotem uzgodnienia jest konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy, organ nie jest natomiast władny ingerować bezpośrednio w treść uzgadnianej decyzji, może tylko potwierdzić jej zgodność z przepisami z zakresu ochrony środowiska lub odmówić takiego potwierdzenia. Tym samym projekt decyzji o nieskonkretyzowanej i niedookreślonej treści pozwalający na realizację zabudowy na obszarze występowania zadrzewienia śródpolnego niezgodny z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie może zostać uzgodniony przez organy ochrony przyrody. Nie jest rolą organu uzgadniającego wyjaśnianie, w jakim konkretnie miejscu inwestor będzie budował obiekt budowlany, skoro przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji, w takim kształcie, w jakim zostanie on wprowadzony do obrotu prawnego. Organ zauważył również, że stan faktyczny sprawy jest jasny, ponieważ występowanie zadrzewień śródpolnych w granicach określonych w projekcie decyzji do zainwestowania zostało potwierdzone podczas oględzin terenu, z których został sporządzony protokół, podpisany przez inwestora. W protokole wskazano, że chociażby w obrębie zagłębienia istniejącego w centralnej części nieruchomości rosną drzewa (samosiewy klonu i głogu), a miejsce to znajduje się w granicach obszaru wyznaczonego do zainwestowania, co wynika z załącznika graficznego do projektu decyzji. Zdjęcia obszaru nie oddają dokładnego obrazu stanu faktycznego i wymagają posłużenia się opisem, który stanowi protokół oględzin. Zdaniem organu Sąd I instancji dokonał błędnych ustaleń na podstawie akt sprawy, bowiem istnienie zadrzewień śródpolnych należy ocenić jako fakt prawotwórczy, pozwalający na zastosowanie § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia jako podstawy odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd I instancji powinien oddalić skargę, ponieważ innej treści postanowienia organów ochrony przyrody nie mogły zapaść, skoro ustalenia projektu decyzji nie gwarantowały realizacji inwestycji zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.
Powołując takie argumenty w ramach podstaw kasacyjnych jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. L. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zakrzewienia śródpolne, które jest objęte szczególną ochroną generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest jego starym sadem, z dużą ilością drzew owocowych. Sad ten nie jest śródpolny, gdyż leży 7 m od budynku gospodarczego, a przez jego środek przebiega droga gminna. Strona zwróciła uwagę, że na działkach sąsiednich zezwolono na budowę 4 domów, a co za tym idzie na usunięcie zakrzewień i zmiany w rzeźbie terenu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.
Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, które nie okazały się skuteczne i nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie było postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą we wsi P., gm. P..
Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi fakt, że działki, na których zlokalizowana ma być inwestycja znajdują się na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Równiny Kurpiowskiej i Doliny Dolnej Narwi, którego funkcjonowanie reguluje rozporządzenie nr 11/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Równiny Kurpiowskiej i Doliny Dolnej Narwi.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. takie usytuowanie nieruchomości pociąga za sobą konieczność dokonania przez organ właściwy do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.
Obszary chronionego krajobrazu ustanawiane są na podstawie art. 23 ustawy o ochronie przyrody z uwagi na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach i obejmują tereny wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony.
Rozporządzenie nr 11/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Równiny Kurpiowskiej i Doliny Dolnej Narwi wprowadziło na obszarze chronionego krajobrazu szereg zakazów. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne znaczenia mają dwa z wprowadzonych zakazów:
1) zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych (§ 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia) oraz
2) zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych (§ 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia).
Powyższe zakazy stanowiły bowiem podstawę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, a zasadność powołania się na nie stała się przedmiotem analizy przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę dokonaną przez Sąd I instancji, stwierdzając, że musiała ona doprowadzić do wyeliminowania postanowień organów obu instancji z obrotu prawnego.
Po pierwsze wzbudziła słuszne wątpliwości Sądu I instancji wątpliwości kwestia naruszenia zakazu likwidowania zadrzewień śródpolnych, gdyż istotnie nie została ona wyjaśniona przez organy uzgadniające. O ile podzielić należy stanowisko skargi kasacyjnej, że w toku postępowania administracyjnego bezspornie ustalono fakt istnienia zadrzewień śródpolnych w granicach obszaru zabudowy wyznaczonego w projekcie decyzji, co znajduje potwierdzenie w protokole z oględzin terenu, podpisanym przez inwestora, to już kwestia likwidacji zadrzewień nie jest jednoznaczna. Organ I instancji uznał bowiem takie naruszenie jedynie za "prawdopodobne". Podkreślenia natomiast wymaga, że "prawdopodobne naruszenie" nie stanowi wystarczającej przesłanki do odmowy uzgodnienia. Rozporządzenie w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Równiny Kurpiowskiej i Doliny Dolnej Narwi w ślad za ustawą o ochronie przyrody zakazuje "likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych". W rozpoznawanej sprawie nie zostało wykazane, że planowana inwestycja spowoduje likwidację lub zniszczenie zadrzewień. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne jest również właściwe odkodowanie użytych w przepisach pojęć w kontekście celów, jakie przyświecały ustanowieniu omawianego zakazu. O "likwidacji" zadrzewień, w ocenie składu orzekającego, będziemy mówić, gdy na określonym terenie dojdzie w wyniku działania człowieka do całkowitego usunięcia zadrzewienia z danego terenu. O "zniszczeniu" zaś mówić będziemy wówczas, gdy określone działanie człowieka, najczęściej celowe, spowoduje pogorszenie stanu zadrzewienia na danym obszarze. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że intencją inwestora była całkowita likwidacja zadrzewienia na terenie objętym inwestycją czy też jego zniszczenie. Inwestycja mogła jedynie pociągać za sobą skutek w postaci częściowego wycięcia zadrzewienia, ale rolą organu ochrony przyrody powinno być wskazanie warunków, jakie mają być zachowane przy zagospodarowaniu nieruchomości, aby nie doszło do "likwidacji" lub "zniszczenia" zadrzewienia. Nie można bowiem zaakceptować takiego działania organu, które sprowadza się wyłącznie do stwierdzenia istnienia zadrzewienia, natomiast nie podejmuje się próby pogodzenia interesów inwestora i konieczności ochrony przyrody.
Po wtóre należy uznać, że organy ochrony środowiska błędnie utożsamiają zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu z zakazem wykonywania jakichkolwiek robót zmierzających do ingerencji w zastany krajobraz. Nie można automatycznie przyjąć, że niwelacja terenu pod budynek na części nieruchomości spowoduje takie zmiany w rzeźbie terenu, które doprowadzą do utraty walorów krajobrazowych. W projekcie decyzji przedstawionym do uzgodnienia wyraźnie wskazano, że projektowany budynek powinien być wkomponowany w krajobraz ("harmonijnie wkomponowany w istniejący stok"), a inwestor powinien zachować ukształtowanie terenu i walory krajobrazowe. Organ odmawiając uzgodnienia przyjął a priori, że każda budowa trwale zniekształca rzeźbę terenu. Tymczasem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rolą organu ochrony przyrody powinno być wskazanie pożądanego z punktu widzenia ochrony walorów krajobrazowych sposobu zagospodarowania nieruchomości. Pozwala to pogodzić z jednej strony interes inwestora wynikający z prawa własności i wymogi oraz ograniczenia wynikające z obowiązków związanych z ochroną przyrody z drugiej strony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeszkody do dokonania uzgodnienia nie stanowił fakt, że w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wskazano dokładnej lokalizacji budynku, która gwarantowałaby "nienaruszalność zakazów obowiązujących na danym terenie chronionym". Na mapce stanowiącej załącznik do projektu decyzji i w treści samej decyzji wskazano nieprzekraczalną linię zabudowy. Fakt, że organ ustalający warunki zabudowy nie wskazał wymogów lokalizacji budynku, która byłaby zgodna z ustawą o ochronie przyrody i rozporządzenia o utworzeniu obszaru chronionego krajobrazu nie stanowi dla organu uzgadniającego powodu do odmowy uzgodnienia. Podkreślenia bowiem wymaga, że to na organie uzgadniającym spoczywa obowiązek zbadania inwestycji pod kątem zgodności z przepisami z zakresu ochrony przyrody i po to właśnie został przez ustawodawcę przewidziany tryb uzgodnieniowy. Po raz kolejny powtórzyć przychodzi, że nie można sprowadzać roli organu do akceptacji lub braku akceptacji ustaleń poczynionych przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem organ uzgodnieniowy nie powinien uchylać się od działania, powołując się na brak wskazania konkretnej lokalizacji. W przypadku istniejących prawnych obostrzeń dotyczących zagospodarowywanie obszarów chronionych organ ten powinien wskazać, jaka lokalizacja jest dopuszczalna, ustaleniu jej może służyć postępowanie wyjaśniające.
Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że zarzuty naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Równiny Kurpiowskiej i Doliny Dolnej Narwi są niezasadne.
Nie może również przynieść zamierzonego rezultatu zarzut naruszenia art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. Organy uzgadniające – organy ochrony środowiska, w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogą "z przezorności" uchylać się od dokonania uzgodnień, powołując się na fakt, że 21-dniowy termin ustawowy nie pozwala im na prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Nie może bowiem podlegać dyskusji, że wprowadzenie terminu dla działania organu uzgodnieniowego ma na celu zdyscyplinowanie organu, nie zaś zwolnienie organu z obowiązku wyjaśnienia istotnych z jego punktu widzenia okoliczności faktycznych. Kwestia organizacji pracy w organie nie może stanowić okoliczności usprawiedliwiającej podejmowanie niekorzystnych dla obywatela rozstrzygnięć.
Z uwagi zatem na fakt, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organy uzgadniające była bezpodstawna, Sąd I instancji trafnie uznał, że muszą one zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Nie sposób przy tym uznać, że takie orzeczenie stoi w sprzeczności z art. 53 ust. 5c u.p.z.p., jak uważa skarżący kasacyjnie organ, gdyż brak możliwości ponownego wydania postanowienia uzgadniającego nie może stanowić przeszkody do usunięcia z obrotu prawnego wcześniejszych wadliwych postanowień. Uchylenie postanowień organów obu instancji wywołuje natomiast ten skutek, że w świetle art. 53 ust. 5c u.p.z.p. nieaktualne pozostają wskazania Sądu I instancji co do dalszego postępowania.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.