II OSK 834/24

II OSK 834/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-06-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2567/23 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2024-01-04
Skarżony organ
Rada Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 101 ust. 1, art. 101 ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 53, art. 58 § 1 pkt 6, art. 182 § 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 2567/23 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Serocku z dnia 3 czerwca 2013 r. Nr 342/XXXVII/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Serock sekcja F1, powiat legionowski, województwo mazowieckie postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 4 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2567/23, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) odrzucił skargę M. B. (dalej jako skarżący) na uchwałę [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. sekcja [...], powiat [...], województwo [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga wniesiona przez skarżącego do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. , poz. 40, dalej "u.s.g.") na ww. uchwałę w dniu 14 września 2023 r., którą poprzedziło wezwanie [...] do usunięcia naruszenia prawa z 28 lipca 2023 r., była niedopuszczalna bowiem poprzednik prawny skarżącego J. B. (ojciec) skorzystał już wcześniej z drogi zaskarżenia tej uchwały, powołując się na naruszenie swojego interesu prawnego wywodzonego z prawa własności nieruchomości, kierując wezwanie do usunięcia naruszenia prawa 30 stycznia 2023 r. jednak nie wniósł skargi na tę uchwałę w sposób ustawą przewidziany.
Sąd zauważył, że instytucja wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., miała zastosowanie w sprawie, ponieważ do sprawy zaskarżenia uchwały podjętej w 2013 r. zastosowanie mają przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed ich nowelizacji ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) zgodnie z przepisem przejściowym art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej).
Następnie Sąd stwierdził, że instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest surogatem środka odwoławczego i nie można traktować jej jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić jego bezpieczeństwo, nie mówiąc już o tym, że takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pozycji bardziej uprzywilejowanej niż inne podmioty, wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Byłoby to z kolei sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz przepisem art. 78 Konstytucji RP (por. postanowienie NSA z 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 552/08 i 6 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1199/10 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu niniejszego postanowienia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internatowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd odniósł się do utrwalonego na tle powyższego przepisu orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wielokrotnie podkreślano, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością przysługującą stronie tylko jeden raz, a kolejne pisma w tej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 u.s.g. (tak: postanowienia NSA z 4 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2294/11, 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2/12, 24 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1656/12, 29 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2737/12, 12 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 227/13).
W ocenie Sądu, jednorazowy charakter tego środka prawnego musiał zostać uwzględniony przy ocenie uprawnień następcy prawnego tej samej nieruchomości (udziału w tej samej nieruchomości) co do możliwości zaskarżenia tej uchwały. Skarżący bowiem, stając się nowym współwłaścicielem działki nr [...] w [...] i przejmując cały posiadany przez poprzednika udział w nieruchomości (2/3 części), wszedł w sytuację prawną dotychczasowego współwłaściciela, także w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji tego, aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1, tylko jeżeli dotychczasowy właściciel (współwłaściciel) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały. Wyczerpanie prawa zaskarżenia aktu prawa miejscowego przez poprzedniego właściciela nieruchomości powoduje, że skarga następcy prawnego jest niedopuszczalna, gdyż tryb kontroli konkretnej regulacji dotyczący określonych praw został prawomocnie przeprowadzony. Stanowisko takie również wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1428/12 i 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2105/12 oraz wyroki NSA z 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1093/11, 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 51/12 i 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2684/12).
Wskazując na powyższe, Sąd uznał, że skoro w okolicznościach niniejszej sprawy poprzedni współwłaściciel działki nr [...] skorzystał ze środka prawnego, jakim jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a nie skorzystał z prawa wniesienia skargi na sądu na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu, to jego następca prawny nie był uprawniony do ponowienia procedury z art. 101 ust. 1 u.s.g. i w efekcie zaskarżenia tego samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie tej samej działki do sądu administracyjnego. Sąd wskazał, że w sprawie skarżącemu nie przysługiwało ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co jest warunkiem formalnym do wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., zatem tak wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu.
Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości.
Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez bezpodstawne odrzucenie skargi, co skutkowało brakiem jej merytorycznego rozpoznania, w sytuacji, gdy nie wystąpiła inna przyczyna uzasadniająca odrzucenie skargi.
Zarzucając z kolei naruszenie prawa materialnego, skarżący wskazuje na naruszenie:
a) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania skarżonego aktu prawa miejscowego) (dalej "u.s.g.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż skarżący nie był uprawniony do wezwania [...] do usunięcia naruszenia prawa i w dalszej kolejności wniesienia skargi na uchwałę nr [...] [...] z dnia [...] roku w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego gminy S. - sekcja [...] obręb [...], gdyż nastąpiło wyczerpanie prawa do zaskarżenia aktu prawa miejscowego przez poprzednika prawnego, w sytuacji, gdy warunkiem zastosowania procedury wskazanej w art. 101 ust. 1 ww. ustawy jest wykazanie naruszenia swojego indywidualnego, konkretnego i realnego interesu prawnego, które to naruszenie skarżący wykazał i uchwała ta nie była uprzednio przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, zatem sprawa nie została merytorycznie rozpoznana;
b) art. 101 ust. 2 u.s.g (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania skarżonego aktu prawa miejscowego), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że procedura wskazana w art. 101 ust. 1 u.s.g., tj wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ma charakter jednorazowy nawet wówczas, gdy nie została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, mimo iż przepis ten wyraźnie stanowi, że ponowienie procedury jest niedopuszczalne jedynie w przypadku, gdy sąd administracyjny zajmował się już legalnością aktu prawa miejscowego i skargę oddalił, zwłaszcza w sytuacji w której wezwanie do usunięcia prawa dokonywana jest przez nowego właściciela;
c) art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania skarżonego aktu prawa miejscowego) w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnią i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące pozbawieniem prawa do sądowej kontroli uchwały nr [...] [...] z dnia [...] roku, w sytuacji, gdy poprzednik prawny nie wniósł skargi na przedmiotową uchwałę i sąd administracyjny nie dokonał oceny legalności tego aktu, a zatem sprawa nie została merytorycznie prawomocnie rozpoznana;
d) art. 101 ust. 2 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania skarżonego aktu prawa miejscowego) w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnią i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące pozbawieniem Skarżącego możliwości zaskarżenia uchwały [...] ingerującej w prawo własności Skarżącego, a tym samym pozbawienie sądowej ochrony prawa własności, mimo braku wyraźnego przepisu ustawy, który uniemożliwiałby następcy prawnemu ponowienie procedury wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g., gdy poprzednik prawny nie skorzystał z możliwości zaskarżenia uchwały;
e) art. 101 ust. 1 i 2 u.s.g (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania skarżonego aktu prawa miejscowego) w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnią, polegającą na nieuwzględnieniu w wykładni wspomnianych przepisów faktu ukształtowania przez ustawodawcę procedury wezwania do usunięcia naruszenia prawa i zaskarżenia aktów prawa miejscowego w sposób budzący niepewność, jak je stosować oraz interpretować oraz w sposób, który jednocześnie stawia w gorszej sytuacji następców prawnych, którzy nie mogą zaskarżyć aktu prawa miejscowego naruszającego ich indywidualny interes prawny.
Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podnosi, że przesłanka z art. 101 ust. 1 u.s.g. w postaci wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą została dochowana. Zaskarżona uchwała narusza jego prawo własności nieruchomości wprowadzając ograniczenia w przysługującym mu prawie własności. Składając skargę wykazać należy, że został naruszony własny interes prawny strony polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Wnoszący skargę musi wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu.
Pełnomocnik wskazuje, że interes prawny w postępowaniu planistycznym co do zasady ma właściciel nieruchomości położonej na obszarze objętym planem bądź użytkownik wieczysty terenu. Stąd też w pojęciu "właściciel nieruchomości", który umożliwiałby zaskarżenie przepisu prawa miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. mieszczą się przede wszystkim osoby, które legitymują się prawem własności.
Z przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie wynika, aby interes prawny strony skarżącej oraz jego naruszenie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. musiało istnieć w dacie wejścia w życie uchwały organu gminy. Należy uznać, że związek pomiędzy własną indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenie obowiązku w dacie wniesienia skargi (tak np. wyrok NSA z 3 listopada 2011 r., II OSK 1192/09).
Tylko takie rozumienie tego przepisu zapewnia realizację konstytucyjnie chronionego prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2014 r. II OSK 2684/12, wskazał, że artykuł 140 Kodeksu cywilnego stanowi, że właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać rzeczą w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Konieczność uwzględnienia tych przepisów, powoduje że nie można przyjmować takiej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która powodowałby, że właściciel nieruchomości nie mógłby korzystać z prawnej ochrony swoich praw, w tym poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego naruszający jego prawo własności.
Pełnomocnik podnosi, że skarżący wykazał naruszenie swojego, indywidualnego interesu prawnego, który uzyskał dopiero w momencie przejścia na niego prawa własności nieruchomości. Pełnomocnik uważa, że skarżący, który nabył prawo własności nieruchomości po wejściu w życie uchwały planistycznej, nie ma obowiązku bezwarunkowego znoszenia jego postanowień i może kwestionować normy tej uchwały przed sądami administracyjnymi, jeśli naruszają jego interes prawny.
Pełnomocnik nie zgadza się z konkluzją Sądu I instancji, że "tryb kontroli konkretnej regulacji dotyczący określonych praw został prawomocnie przeprowadzony". Zauważa, że poprzednik prawny skarżącego nie wniósł skargi na uchwałę Rady Miejskiej. Poprzestał jedynie na wezwaniu Rady Miejskiej do zaniechania naruszenia interesu prawnego. Zatem żaden sąd administracyjny w żadnym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie wypowiedział się na temat naruszeń prawa przez Radę Miejską w związku z uchwaleniem skarżonej uchwały.
W obecnym stanie prawnym, jak również obowiązującym w dacie uchwalenia skarżonego MPZP, przepisy ustawy określają zasady dopuszczalności kontroli prawa miejscowego. Ustawodawca wprowadził konstrukcję powagi rzeczy osądzonej, przewidując, że przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Zatem ustawodawca dopuścił w ten sposób tylko jednokrotną możliwość kontroli przez sąd administracyjny legalności aktu prawa miejscowego. Nie można zatem wnieść ponownej skargi na ten sam akt wówczas, gdy sąd już dokonał oceny legalności tego aktu i skargę oddalił.
Pełnomocnik zauważa, że w niniejszej sprawie, Sąd nie dokonał oceny legalności skarżonego aktu i nie doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd uznał, że skorzystanie przez poprzednika prawnego z procedury przewidzianej w art. 101 u.s.g. w istocie doprowadziło do wyczerpania trybu zaskarżenia. Sąd zatem niewłaściwie zinterpretował normę art. 101 ust. 2 u.s.g., którą należy odczytywać łącznie z art. 101 ust. 1. Nie można bowiem wywodzić, że samo tylko wezwanie Rady Miejskiej "skonsumowało" uprawnienie do zaskarżenia aktu prawa miejscowego, skoro art. 101 ust. 2 u.s.g. wyraźnie wskazuje, że procedury wezwania do usunięcia naruszenia, a następnie złożenia skargi na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego, nie stosuje się tylko i wyłącznie, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, a więc w sytuacji, gdy będzie można mówić o stanie res iudicata. Decyzja o odrzuceniu skargi byłaby zatem właściwa (choć wówczas oparta na innej podstawie prawnej), gdyby poprzednik prawny po wezwaniu Rady Miejskiej złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Sąd rozpoznałby merytorycznie skargę. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, nie da się wyprowadzić z art. 101 u.s.g. istnienia "innej przyczyny" niedopuszczalności kontroli legalności aktu prawa miejscowego.
W jego ocenie, Sąd powinien odróżnić sytuację, w której ten sam właściciel po bezskutecznym wezwaniu próbuje ponowić procedurę wskazaną w art. 101 u.s.g., od sytuacji prawnej właściciela nieruchomości, który został pozbawiony możliwości ochrony swojego interesu prawnego na skutek braku złożenia skargi przez poprzednika. Skarżący nie był właścicielem nieruchomości w trakcie biegu terminu na wniesienie skargi do sadu administracyjnego, aby móc wstąpić w prawa i obowiązki strony w toczącej się sprawie oraz wnieść skargę. Został właścicielem już po upływie terminu na wniesienie skargi. Wobec tego może w oparciu o naruszenie własnego, indywidulanego interesu prawnego (a nie interesu prawnego poprzednika prawnego) wzywać do usunięcia naruszeń interesu prawnego, a następnie wnieść skargę we własnym imieniu.
Pełnomocnik twierdzi, że interpretacja zaprezentowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowi ograniczenie konstytucyjnego prawa do sądu. Wykładnia przedstawiona przez Sąd prowadzi do wniosku, że każdy następca prawny J. B. został pozbawiony kwestionowania postanowień planu na drodze postępowania sądowego, pomimo, że sąd administracyjny nigdy nie zajmował się sprawą zaskarżenia uchwały w sposób merytoryczny. Pomimo braku stanu rzeczy osądzonej, Sąd wskazał na "inną przyczynę" odrzucenia skargi. Powołał się na orzeczenia, które wprost nie nawiązują do sytuacji prawnej następcy prawnego właściciela nieruchomości.
Dalej pełnomocnik zarzuca, że WSA w uzasadnieniu postanowienia nie wziął pod uwagę przepisów Konstytucji RP i pominął rozważania, czy zaprezentowana wykładnia i zastosowanie przepisów ustawy o samorządzie gminnym w istocie bezpodstawnie nie zamyka drogi sądowej skarżącemu, co jest niezgodne z Konstytucją. Pełnomocnik wskazuje, że procedura administracyjna oraz sądowoadministracyjna nie mogą być oderwane od standardów konstytucyjnych. Pełnomocnik przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że normy konstytucyjne w postaci prawa do sądu, zaufania obywateli do organów władzy i stanowionego przez nich prawa oraz ochrony własności zostały naruszone interpretacją przepisów przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.
Pełnomocnik wskazuje, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący szeroko opisał zarzuty związane z naruszeniem procedury planistycznej przy podejmowaniu uchwały nr [...] [...] z dnia [...] roku, sprzecznością miejscowego planu zagospodarowania z obowiązującym studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego oraz nadużyciem władztwa planistycznego poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności. Te wszystkie zarzuty dążą do wykazania, że Rada Miejska w S. wprowadzając w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] całkowity zakaz zabudowy istotnie ograniczyła wykonywanie skarżącemu prawa własności. Tym, samym, skarżący wbrew art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP został pozbawiony ochrony sądowej. WSA w Warszawie odrzucając skargę nie wskazał, z jakiego dokładnie przepisu ustawy wynika zamknięcie drogi do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Powołał się jedynie na orzeczenia sądów administracyjnych, które wprost nie odnoszą się do sytuacji następców prawnych właścicieli nieruchomości, a dotyczą bardziej charakteru prawnego procedury wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g.
Zdaniem pełnomocnika, jednorazowy charakter procedury nie przesądza jednak o tym, że następca prawny musi znosić bezwarunkowo postanowienia uchwały planistycznej i nie może jej kwestionować przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 101 ust. 2 u.s.g. wyraźnie stanowi, że procedury wezwania do usunięcia naruszenia, a następnie złożenia skargi na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego, nie stosuje się tylko i wyłącznie, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Sąd administracyjny nie wypowiedział się merytorycznie w tej sprawie, ponieważ poprzednik prawny poprzestał na wystosowaniu wezwania do usunięcia naruszenia interesu pranego. Nie została zatem zrealizowana ustawowa przesłanka niedopuszczalności ponowienia procedury. Procedura składa się bowiem z dwóch etapów - wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Nie można stronie odmówić prawa do sądowej kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Tylko wówczas, gdy stronie zostanie umożliwione prawo wniesienia środka zaskarżenia, można mówić o zagwarantowaniu jednostce prawa do sądu i ochrony prawa własności. Z art. 101 ust. 2 u.s.g. nie wynika zatem, aby samo tylko wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego "konsumowało" uprawnienia następcy prawnego do ponowienia całej procedury wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g. Wobec powyższego za zasadne pełnomocnik uznał stawianie zarzutów naruszenia art. 21 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Pełnomocnik zwraca uwagę, że jedyną przyczyną odrzucenia skargi było powzięcie błędnego przekonania przez Sąd, że Skarżący nie mógł skutecznie złożyć skargi do sądu administracyjnego, w związku z wcześniejszym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przez poprzednika prawnego, a zatem, że w niniejszej sprawie środki zaskarżenia w przedmiotowej sprawie zostały wyczerpane. Te naruszenia doprowadziły Wojewódzki Sąd Administracyjny do naruszenia przepisów postępowania, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i spełnia wszystkie wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie należy zaliczyć:
1. zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej;
2. wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia;
3. zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Ponadto, skarżący wykazał naruszenie swojego osobistego, konkretnego i realnego interesu prawnego. W takim stanie rzeczy, Sąd powinien przystąpić do merytorycznego rozpoznania skargi. Pełnomocnik twierdzi, że nie ma znaczenia okoliczność, że poprzednik prawny wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia, skoro nie wyczerpał pełnej procedury zaskarżenia aktu prawa miejscowego, a skarżący nabył nieruchomość już po upływie terminu do wniesienia skargi. Nie miał zatem możliwości wstąpić w toczące się postępowanie jako strona. Teraz musi znosić negatywne konsekwencje zachowania poprzednika prawnego, pomimo że oparł skargę o naruszenie swojego, indywidulanego, osobistego interesu prawnego, a nie interesu prawnego poprzednika prawnego. Pełnomocnik podkreśla, że ustawa o samorządzie gminnym przewiduje niedopuszczalność procedury przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g. jedynie w przypadku, gdy sąd administracyjny zajmował się już legalnością aktu prawa miejscowego i skargę oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie.
Zdaniem NSA, skarga kasacyjna M. B. nie zasługiwała na uwzględnienie.
Jak słusznie wywiódł Sąd I instancji zaskarżenie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej, jest możliwe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Z uwagi na nowelizację art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 53 P.p.s.a. dokonaną ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw i zawarte w tej ustawie przepisy przejściowe (art. 17 ust. 2) do zaskarżenia uchwał samorządu terytorialnego stosuje się wymóg poprzedzenia wniesienia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa kiedy przedmiotem zaskarżenia jest uchwała dokonana po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zatem zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała z [...] r. podlegała rygorowi zachowania terminu oraz wymogu poprzedzenia skargi do sądu wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości poprzedzenie skargi do sądu administracyjnego wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przez skarżącego 28 lipca 2024 r. (data nadania pocztą) i dochowanie terminu do wniesienia skargi ale to jaki wpływ na dopuszczalność wniesienia skargi ma fakt, że poprzednik prawny skarżącego J. B. rozpoczął procedurę zaskarżenia tej samej uchwały już w dniu 30 stycznia 2023 r. wzywając organ planistyczny do usunięcia naruszenia prawa z uwagi na prawo własności do nieruchomości (udział 2/3) działki nr [...] obręb ewidencyjny [...], gmina S., jednak następnie nie wniósł skargi na tę uchwałę, a przedmiotową nieruchomość aktem notarialnym z 12 lipca 2023 r. przekazał jako darowiznę skarżącemu.
Zdaniem NSA, legitymacja procesowa do zaskarżenia uchwały wynika z przepisów prawa procesowego tj. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Posiada ją każdy, którego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Skoro prawo własności do nieruchomości objętej planem miejscowym warunkuje posiadanie legitymacji procesowej, to okoliczność zbycia nieruchomości i wejścia w dotychczasowe prawa do nieruchomości następcy prawnego nie ma wpływu na jej istnienie. Przenosząc własność nieruchomości zbywca przekazuje w całości posiadane przez niego prawo w postaci jego legitymacji skargowej. Zatem nabywca otrzymuje tyle prawa do zaskarżenia uchwały ile tego prawa posiadał pierwotnie zbywca.
Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy, stwierdzić należy, że skarżący powołując się na prawo własności nieruchomości, jako swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały, mógł wnieść skargę na uchwałę jedynie uwzględniając okoliczność, że zbywca J. B. rozpoczął już procedurę zaskarżenia planu wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z 30 stycznia 2023 r. i z niewiadomych powodów tej procedury nie zakończył uchybiając terminowi do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Skarżący posiadał więc tylko taki zakres legitymacji skargowej jaki posiadał zbywca, a więc nie mógł on złożyć kolejnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa a następnie skargi. Okoliczność ta przesądziła, że jego skarga była niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzuceniu.
Potwierdzeniem tej argumentacji są utrwalone poglądy orzecznictwa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 3005/12, stwierdził, że nabycie nieruchomości w okresie, gdy zaskarżona uchwała już obowiązuje nie uniemożliwia następczo zaskarżenia jej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i wykazania, że postanowienia tej uchwały naruszają interes prawny strony skarżącej. Jednak warunkiem do skutecznego wniesienia skargi jest to, aby poprzednik prawny nabywcy nieruchomości nie korzystał z przysługujących mu uprawnień do zaskarżenia takiej uchwały. Aktualny właściciel nieruchomości ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały.
Z akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że poprzednik prawny skorzystał częściowo z prawa zaskarżenia uchwały (złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) zatem następca musiałby skutecznie kontynuować tę procedurę a nie rozpoczynać ją na nowo.
W innym wyroku NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 51/12 Sąd ten stwierdził, że u podstaw legitymacji skargowej wynikającej z art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), które posiadał poprzedni właściciel. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela, będącego jego następcą prawnym, niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 ustawy. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie uprawnień, z których zbywca nieruchomości nie skorzystał, przechodzi na nabywcę. To zaś oznacza, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (lub właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały.
Wynika z powyższego, że warunkiem dopuszczalności złożenia skargi przez nowego właściciela jest uprzednie niewykonanie tego uprawnienia przez dotychczasowego właściciela, albowiem skorzystanie z tych uprawnień przez poprzednika prawnego wyklucza możliwość złożenia skargi przez jego następcę.
W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości fakt skorzystania przez zbywcę z uprawnienia do zaskarżenia uchwały. Uczynił to nieskutecznie gdyż nie wniósł skargi w terminie ale nie zmienia to faktu, że procedurę wniesienia skargi zainicjował (skorzystał z niej) jednak uczynił to nieskutecznie.
Odnosząc się do zarzutów natury konstytucyjnej NSA nie stwierdził naruszenia prawa skarżącego do sądu. Skarżący miałby to prawo zagwarantowane gdyby poprzednik prawny z niego nie skorzystał. Skoro uczynił to nieskutecznie ale uczynił to skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi należało odmówić a jego skargę jako niedopuszczalną odrzucić stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Treść art. 101 ust. 2 u.s.g. nie stoi w sprzeczności z ww. poglądem bowiem jest dodatkową podstawą do uznania skargi za niedopuszczalną kiedy zachodzi stan res iudicata.
Dopuszczenie następców prawnych aby mogli wnosić skargi na uchwałę na podstawie tego samego interesu prawnego niezależnie od skorzystania przez poprzedników z prawa do zaskarżenia uchwały stanowiłoby ich istotne i nieuzasadnione uprzywilejowanie względem stron skarżących akty lub czynności z zakresu administracji bowiem w tych przypadkach następstwo prawne nie daje nabywcom możliwości wniesienia odrębnej skargi zazwyczaj i mogą oni jedynie zająć stanowisko odnośnie do wniesionej już skargi czy popierają jej zarzuty, ewentualnie jeśli doszło w ogóle do ich pominięcia w sprawie mogą skorzystać z instytucji wznowienia postępowania czy wstąpienia do toczącego się postępowania i uzupełnienia dotychczasowych zarzutów skargi ale odrębnej skargi wnieść nie mogą.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w świetle zarzucanych mu w skardze kasacyjnej zarzutów było prawidłowe i skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a.