II OSK 832/23

II OSK 832/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Mirosław Gdesz /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Po 743/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-01-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 503
art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 65 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia NSA Tomasz Bąkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 743/22 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr SKO.GP.4000.333.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 743/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpatrzeniu skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 25 sierpnia 2022 r., nr SKO.GP.4000.333.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.S. zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na odmowie jego zastosowania w niniejszej sprawie i bezzasadne przyznanie prymatu normom zakodowanym w art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 503, ze zm.), dalej: "u.p.z.p." przed normami – zasadami składowymi zasady demokratycznego państwa prawnego, zakodowanymi w art. 2 Konstytucji RP, co samo w sobie stanowi dodatkowo naruszenie;
2) art. 8 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne jego zastosowanie, polegające również na bezzasadnej odmowie zastosowania tej konstytucyjnej normy – zasady, a więc w istocie na jej pogwałceniu;
3) art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zanegowanie de facto możliwości bezpośredniego zastosowania przepisu art. 2 Konstytucji RP w niniejszej sprawie;
4) art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez bezzasadne przyznanie tym normom prymatu w stosunku do norm – zasad składowych zasady demokratycznego państwa prawnego, zakodowanych w art. 2 Konstytucji RP, co samo w sobie również stanowi naruszenie art. 8 ust. 1 Konstytucji RP;
5) art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a." poprzez bezzasadne jego zastosowanie w niniejszej sprawie.
Skarżący nie zgodził ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym orzeczeniu jakoby plany miejscowe mogły mieć zastosowanie również do tych postępowań o ustalenie warunków zabudowy, które zawisły zanim plany takie zostały uchwalone. W ocenie skarżącego teza o prymacie planów w relacji do decyzji o warunkach zabudowy, choć spotykana, a nawet dominująca w orzecznictwie sądów administracyjnych jest nie do pogodzenia z normami – zasadami składowymi konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, zakodowanymi w art. 2 Konstytucji RP.
Następnie skarżący wskazał, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko jakoby w przypadku załatwiania spraw administracyjnych w formie decyzji administracyjnej miarodajny miał być stan prawny obowiązujący w dniu wydawania decyzji, a nie z dnia wszczęcia postępowania w sprawie, nie ma żadnego oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. W ocenie skarżącego choć krytykowane w niniejszej skardze kasacyjnej ww. stanowisko znajduje oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, to jednakże orzecznictwo to nie odpowiada prawu.
Ponadto zdaniem skarżącego art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który nakazuje stwierdzić wygaśnięcie wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy, jeśli następnie zostanie uchwalony plan miejscowy zawierający ustalenia inne, niż wcześniej wydana decyzja o warunkach zabudowy, narusza konstytucyjną zasadę lex retro non agit. Przepis ten stanowi jednocześnie obrazę konstytucyjnej zasady ochrony praw dobrze (słusznie) nabytych. Prawdą jest, że jego konstytucyjności – jak dotąd – nikt nie zakwestionował na drodze procesowej, jednakże fakt ten nie może usprawiedliwiać traktowania tego przepisu jako niebudzącego wątpliwości co do jego zgodności z art. 2 Konstytucji RP.
Podkreślono, że odmowa zastosowania ww. artykułu stanowi jego ewidentną obrazę w zakresie, w jakim przepis ten jest źródłem norm – zasad składowych konstytucyjnej zasady państwa prawnego: ochrony interesów w toku, niestosowania nowego prawa do zdarzeń, które zaistniały zanim nowe prawo zostało ustanowione i dalej pozostają w toku, niepodważania zaufania obywateli do władzy publicznej i stanowionego przez nią prawa oraz zasady pacta sunt servanda.
Wskazując na naruszenie art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 zdanie 1 u.p.z.p. skarżący zaznaczył, że Sąd pierwszej instancji błędnie interpretując przesłankę "braku planu miejscowego" bezzasadnie przyznał prymat tym przepisom przed normami – zasadami składowymi konstytucyjnej zasady państwa prawnego, zakodowanym w art. 2 Konstytucji RP. Tymczasem uwzględnienie tych zasad powinno było doprowadzić tak organy obu instancji, jak i WSA w Poznaniu do konstatacji, że w przypadku wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy, późniejsza zmiana prawa mogącego mieć zastosowanie w tej sprawie, nie będzie miała wpływu na stan prawny sprawy. Jeśli więc – tak, jak w niniejszej sprawie – w momencie wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie istniała określona w art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 zdanie 1 u.p.z.p. sytuacja braku planu miejscowego, to późniejsze tzw. "interwencyjne" jego uchwalenie należało potraktować jako niemające żadnego znaczenia w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono wystąpienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w § 2 tego artykułu, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do rozpatrzenia sprawy wyłącznie w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.
Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej koncentruje się wokół próby zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zaakceptował pogląd orzekających w sprawie organów, że uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, uniemożliwia kontynuowanie postępowania objętego wnioskiem z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Wobec powyższego podkreślić należy, że wnioskowana inwestycja planowana na działce nr [...] obr. [...], gm. M., od dnia 10 kwietnia 2020 r. znalazła się w obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obrębu Mściszewo i Trojanowo, zatwierdzony uchwałą Nr XX/204/2020 Rady Miejskiej Gminy Murowana Goślina z dnia 25 marca 2020 r., opublikowany w dniu 27 marca 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 27 marca 2020 r., poz. 2936).
W planie tym – zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. – następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Natomiast – zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. – dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wobec powyższego określenie sposobu zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania stanowi wyjątek i zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. dopuszczalne jest jedynie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r. sygn. II OSK 3128/14, LEX nr 2228656). Tym samym – w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. – jedynie w sytuacji braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.
Skoro z brzmienia przepisów art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to od dnia wejścia w życie planu miejscowego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być kontynuowane, staje się bezprzedmiotowe. Jak podkreśla się w orzecznictwie organy administracji obu instancji z chwilą przyjęcia na danym terenie planu miejscowego tracą kompetencję do rozstrzygania sprawy ustalenia warunków zabudowy w ramach postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z 15 lipca 2025 r., sygn. II OSK 1264/24 i II OSK 304/23, z 9 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 2344/21).
Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji wskazując, że w okolicznościach tej sprawy, tj. w związku z uchwaleniem i wejściem w życie prawa miejscowego dla spornego terenu, postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć zgodnie art. 105 § 1 k.p.a. Skoro nie jest dopuszczalne orzekanie o ustaleniu warunków zabudowy dla obszaru, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to brak jest podstaw do kontynuowania takiego postępowania, jeżeli w jego trakcie taki plan miejscowy zostanie uchwalony. Stąd też w takiej sytuacji jedynym dopuszczalnym zakończeniem toczącego się postępowania jest decyzja o jego umorzeniu.
Tym samym, w okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiło dalsze kontynuowanie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego terenu, a więc jedynym słusznym rozstrzygnięciem była decyzja o umorzeniu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy (zob. np. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 563/15, LEX nr 2284878). Taką właśnie decyzję podjęto w tej sprawie.
Wobec ugruntowanego stanowiska zawartego m.in. w orzeczeniach NSA z 19 października 2012 r., sygn. II OSK 1138/11, z 20 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1298/11, z 9 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 2344/21, z 15 lipca 2025 r., sygn. II OSK 304/23), które skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni akceptuje, nie można podzielić wątpliwości skarżącego odnośnie zgodności art. 4 ust. 2, a także art. 59 ust. 1 u.p.z.p z art. 2 Konstytucji RP. Nie ma również racji skarżący wskazując na zasadność rozstrzygania na podstawie przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku. Organy mają bowiem obowiązek opierać swoje działania na zasadzie legalizmu, tj. muszą stosować przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a w świetle istniejących przepisów na dzień wydawania decyzji zobligowane były uwzględnić uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.
Dlatego uznać należy, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 2, art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 4 ust. 2, a także art. 59 ust. 1 u.p.z.p., czy art. 105 k.p.a. są całkowicie bezzasadne, gdyż stanowią trudną do zrozumienia polemikę z utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego stanowiskiem, odnośnie konieczności umorzenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw dla zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.