II OSK 829/26

II OSK 829/26 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-08-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-04-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
II SAB/Gl 151/25 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2026-01-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 167
art. 100d
Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojny na terytorium tego państwa
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 188 pkt 1 i 2, art. 184, art. 195 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 37 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par. 1a, art. 141 par. 4, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2026 r., sygn. akt II SAB/Gl 151/25 w sprawie ze skargi R.R. na bezczynność Wojewody Śląskiego w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek R.R. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 8 stycznia 2026 r., sygn. akt II SAB/Gl 151/25, po rozpoznaniu skargi R.R. (skarżący, cudzoziemiec) na bezczynność Wojewody Śląskiego (Wojewoda) w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy: 1. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania aktu; 3. w pozostałym zakresie skargę oddalił; 4. zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda zaskarżając go w zakresie punktów 1 i 4 oraz zarzucając:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) niezastosowanie art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm., zwana dalej: "ustawą o pomocy") w związku z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854, zwana dalej: "ustawą zmieniającą z 2024 r.), poprzez wadliwe uznanie, że przepisy te nie mogły stanowić podstawy do kolejnego przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy po 30 czerwca 2024 r. z uwagi na ich niezgodność z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, podczas gdy przepisy art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy w związku z art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2024 r. wprowadzają środki proporcjonalne do zaistniałej sytuacji związanej z ciągle trwającą wojną na Ukrainie, a więc brak było podstaw do odmowy zastosowania ww. przepisów;
2) błędną wykładnię art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy wobec uznania, że ww. przepis wymaga uwzględnienia nadzwyczajnych okoliczności istniejących w chwili orzekania w sprawie, podczas gdy treść art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy nie zawiera takiego wymogu, a w konsekwencji wadliwe uznanie, że mamy do czynienia z bezczynnością organu, w sytuacji gdy art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy wykluczał możliwość stwierdzenia bezczynności;
3) błędne zastosowanie art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy w związku z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP, polegające na uznaniu, że rozwiązania legislacyjne przewidziane w art. 100d ustawy o pomocy przewidujące zawieszenie biegu terminów w postępowaniach o udzielenie zezwoleń pobytowych zainicjowanych wnioskami cudzoziemców powodują, że strona pozbawiona jest prawa do sądu, co narusza zasadę proporcjonalności i prawa do sądu, podczas gdy przepis art. 100d ustawy o pomocy nie narusza ww. przepisów Konstytucji RP;
4) wadliwe zastosowanie art. 188 pkt 1 i 2, art. 184, art. 195 ust. 1, art. 178 ust. 1 i art. 7, art. 2 i art. 8 ust. 2 a także art. 31 ust. 3 i art. 37 ust. 2 Konstytucji RP, w sytuacji gdy sądy administracyjne nie są co do zasady sądami powołanymi do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP, jak również podczas gdy w świetle zasady legalizmu sędziowie sądów administracyjnych są związania Konstytucją i ustawami, oraz podczas gdy sądy powinny dążyć do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych, a ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia przepisów Konstytucji RP, jak również wobec tego, że ograniczenia dotyczące praw cudzoziemców, w tym te dotyczące prawa do sądu, mogą być dalej idące niż ma to miejsce wobec obywateli polskich;
5) art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100d ust. 1 (a wcześniej w art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy) jest sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE.L 2011.343.1, zwana dalej: "dyrektywą 2011/98/UE"), a zatem nie mogło znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a organ dokonał wadliwej interpretacji przepisów ustawy o pomocy, skutkującej przyjęciem, że nie rozpoczęły biegu terminy załatwienia sprawy;
6) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz w związku z art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, poprzez uznanie, że przepis art. 100d ustawy o pomocy nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie jako sprzeczny z dyspozycją art. 5 ust. 2 i ust. 4 ww. dyrektywy 2011/98/UE;
7) art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez bezpośrednie zastosowanie normy art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, określającej maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę oraz bieg i sposób obliczenia tego terminu, podczas gdy dyrektywy są aktami adresowanymi do państw członkowskich;
8) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu, podczas gdy na mocy tego przepisu termin na załatwienie sprawy nie upłynął;
9) obrazę art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez wadliwe stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażący, podczas gdy organ nie mógł załatwić sprawy z uwagi na braki formalne wniosku oraz brak właściwości;
10) obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w lakonicznym, zdawkowym i uniemożliwiającym prawidłową kontrolę instancyjną uzasadnieniu wyroku, zwłaszcza w kontekście uznania "przewlekłości" postępowania za rażącą.
Mając na uwadze powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Cudzoziemiec, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, w piśmie procesowym z 7 lipca 2026 r., w oparciu o art. 200 w związku z art. 201 § 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a., wniósł o zwrot od organu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Dodatkowo wskazać należy, że jak wynika z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie nie przedstawiać opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ administracji i Sąd I instancji.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
W pierwszym rzędzie zaznaczyć należy, że bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej skupiające się na naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez odmowę zastosowania art. 100d ustawy o pomocy ze względu na sprzeczność z dyspozycją art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE. Mianowicie Sąd Wojewódzki takiego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarł i w ogóle nie wypowiadał się co do ww. dyrektywy.
Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów podkreślić należy - podobnie jak Sąd I instancji - na przyjmowaną już w podobnych sprawach argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w wyrokach z 19 maja 2025 r. o sygn. akt.: II OSK 2931/24, II OSK 2744/24, II OSK 2919/24, II OSK 2920/24 (orzeczenia dostępne w CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ ), w których przyjęto, że istnieją podstawy, aby uznać, że art. 100d ustawy o pomocy nie może być stosowany od 1 lipca 2024 r.
W przywołanym orzecznictwie uznano, że kolejne, czwarte przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na okres po 30 czerwca 2024 r. nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania. Innymi słowy, przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na mocy art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C z 2007 r. nr 303, poz. 1). Oczywistość tego naruszenia, wbrew zarzutom obrazy przepisów Konstytucji zawartym w skardze kasacyjnej, uzasadniała zastosowanie tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności i w konsekwencji odmowę zastosowania ww. przepisu ustawy zmieniającej z 2024 r. Dodać przy tym trzeba, że kwestia zgodności art. 100d (i obowiązującego wcześniej art. 100c) ustawy o pomocy z ww. przepisami Konstytucji budziła wątpliwości w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych już od dnia wejścia tej ustawy w życie (por. np. wyroki: WSA w Gdańsku z 10 października 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 142/24, WSA w Poznaniu z 29 lutego 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 191/23, WSA we Wrocławiu z 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SAB/Wr 439/23).
W konsekwencji w aktualnym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie przyjmuje, że oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r.
Przyjmując słuszność tego stanowiska należy zauważyć, że cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 11 czerwca 2024 r. W okresie od 1 lipca 2024 r. do 4 września 2025 r. (1 września 2025 r. - data złożenia skargi do WSA w Gliwicach na bezczynność organu, 4 września 2025 r. - przekazanie skargi przez Sąd Wojewódzki do Wojewody) organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Nie tylko nie ocenił w początkowym okresie wniosku pod względem spełnienia warunków formalnych, ale co najważniejsze, pomimo złożenia przez cudzoziemca 11 lutego 2025 r. wniosku o przekazanie sprawy według właściwości (obecny adres zamieszkania cudzoziemca w Krakowie), pozostawał całkowicie bierny w dokonaniu tej prostej, nieskomplikowanej czynności. Dopiero 18 września 2025 r. wystosował zawiadomienie, w trybie art. 19 i 65 § 1 k.p.a., o przekazaniu wniosku według właściwości Wojewodzie Małopolskiemu. Zauważyć trzeba, że wniosek skarżącego o przekazanie sprawy do organu właściwego został ponowiony w pismach z 5 maja 2025 r. (6 maja 2025 r. data wpływu do organu) i 29 lipca 2025 r. (30 lipca 2025 r. data wpływu do organu). W sprawie cudzoziemiec pięciokrotnie także składał ponaglenie do organu (21 listopada 2024 r., 19 marca 2025 r., 21 maja 2025 r., 22 sierpnia 2025 r., 10 września 2025 r.).
W konsekwencji zasadnie Sąd I instancji uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W tej konkretnej sprawie, gdzie tak naprawdę jedyną czynnością jaka była do wykonania było przekazanie sprawy według właściwości do innego organu, Wojewoda nie może zasłaniać się przekonaniem, iż dyspozycja art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy wyłączyła go od podejmowania jakichkolwiek działań. NSA w wyroku z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, słusznie podkreślił, że celem "zamrożenia" biegu terminów na załatwienie sprawy z całą pewnością nie jest "uprzywilejowane" traktowanie wojewodów i zwolnienie ich z obowiązku prowadzenia postępowań zainicjowanych wnioskami złożonymi przez cudzoziemców, a przepisy art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy należy rozumieć w ten sposób, że na organie administracji w dalszym ciągu spoczywa obowiązek podejmowania czynności zmierzających do zakończenia postępowania, przy czym w okresie wskazanym w tych przepisach wojewoda nie jest związany ustawowym terminem załatwienia sprawy, co ma ułatwić mu opanowanie wpływu spraw. Czynności bowiem dokonane w tym okresie są skuteczne, o czym stanowi art. 100d ust. 2 ustawy o pomocy. Zaniechanie organu w niniejszej sprawie nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia. Nie był on obowiązany prowadzić jakiegokolwiek postępowania dowodowego, dokonywać pracochłonnych czynności, lecz dokonać analizy jednego pisma zawierającego wniosek o przekazanie sprawy według właściwości. Co zajęło mu ponad 7 miesięcy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce wtedy, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności w sprawie lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2026 r., sygn. akt III OSK 152/26). Z takim przypadkiem niewątpliwie mamy do czynienia. Stan bezczynności jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Wypełnia to przesłankę rażącego naruszenia prawa.
Podsumowując, w świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że Sąd I instancji, orzekając w dniu 8 stycznia 2026 r., nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów uwzględniając skargę na bezczynność organu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, spełnia wymagania określone przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., umożliwia przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Sąd Wojewódzki należycie wyjaśnił motywy swojego rozstrzygnięcia zarówno w zakresie uznania, że bezczynności organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak i zasądzonej od organu na rzecz skarżącego kwoty 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie oddalił wniosek cudzoziemca zawarty w piśmie z 7 lipca 2026 r. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem po pierwsze, cudzoziemiec nie poniósł żadnych kosztów w tym postępowaniu (nie została złożona odpowiedź na skargę kasacyjną, a sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym). Po drugie, wniosek został złożony po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.