II OSK 822/22

II OSK 822/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Po 786/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-11-17
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 90, art. 145, art. 182, art. 183, art. 184, art. 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15zzs4
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31, art. 45
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 786/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 17 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 786/21, oddalił skargę M. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 1 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowej.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 29 kwietnia 2021 r. (znak: [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Czarnkowie (PINB) na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.) zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowej wraz z przyłączami do działek w rejonie Al. [...] na [...] w miejscowości [...], na działkach o nr ewid. [...]-[...], [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji PINB stwierdził, że złożone przez inwestora dokumenty posiadały braki i na podstawie art. 57 ust. 4 P.b. oraz art. 64 § 2 k.p.a., w dniu 1 kwietnia 2021 r. wezwał M. S. do uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Ponadto w wyniku przeanalizowania złożonych przez inwestora dokumentów do zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz obowiązujących przepisów PINB uznał, iż pomimo wysłanego wezwania z dnia 1 kwietnia 2021 r. w załączonych dokumentach nadal występują braki i nieścisłości. Wobec powyższego pismem z dnia 9 kwietnia 2021 r. wezwał inwestora do uzupełnienia brakujących dokumentów tj. oświadczenia o braku sprzeciwu i uwag ze strony Państwowej Straży Pożarnej. Ponowne wezwanie zostało podyktowane faktem, iż zgodnie z art. 56 ust. 1a P.b. obowiązek zawiadomienia Państwowej Straży Pożarnej o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania stosuje się również w przypadku, gdy projekt budowlany obiektu budowlanego nieobjętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie wymagał uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej, tym samym w tym konkretnym przypadku do zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego zamierzenia budowlanego należy dołączyć oświadczenie inwestora o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Państwowej Straży Pożarnej. PINB wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2117) obiektami budowlanymi istotnymi ze względu na konieczność zapewnienia ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem, których projekty budowlane wymagają uzgodnienia, są: sieć wodociągowa przeciwpożarowa z hydrantami zewnętrznymi przeciwpożarowymi, przeciwpożarowy zbiornik wodny oraz stanowisko czerpania wody do celów przeciwpożarowych. Organ zauważył, że zgodnie z projektem budowlanym przedmiotowa sieć wodociągowa zawiera 3 hydranty. Ponadto PINB wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 109 poz. 719 ze zm.) przez urządzenie przeciwpożarowe należy rozumieć urządzenia (stałe lub półstałe, uruchamiane ręcznie lub samoczynnie) służące do zapobiegania powstaniu, wykrywania, zwalczania pożaru lub ograniczania jego skutków, a w szczególności: (...) hydranty wewnętrzne i zawory hydrantowe, hydranty zewnętrzne, (...). Zatem w ocenie PINB należało uznać, że montaż hydrantów zewnętrznych na sieci wodociągowej to montaż urządzeń przeciwpożarowych. Tym samym PINB zaznaczył, że przedmiotem zamierzenia budowlanego jest sieć wodociągowa, na której montaż urządzeń przeciwpożarowych wskazuje na przeznaczenie obiektu budowlanego. W tym konkretnym przypadku sieć wodociągowa jest obiektem budowlanym istotnym ze względu na konieczność zapewnienia ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem. Organ podał, że budowa sieci wodociągowej powinna być zawsze uzgadniana z Państwową Strażą Pożarną, a nadto już samo zainstalowanie hydrantu, jako urządzenia przeciwpożarowego przesądza o charakterze sieci wodociągowej jako instalacji przeciwpożarowej. PINB wskazał następnie, że pismem z dnia 17 kwietnia 2021 r. inwestor - X M. S. poinformował, że nie jest w posiadaniu dokumentu do złożenia którego został wezwany tj. oświadczenia o braku sprzeciwu i uwag ze strony Państwowej Straży Pożarnej. W związku z powyższym PINB uznał, że inwestor nie uzupełnił wymaganego dokumentu w wyznaczonym terminie.
Decyzją z dnia 1 lipca 2021 r., znak: [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WWINB), po rozpoznaniu odwołania M. S. utrzymał w całości ww. decyzję PINB z dnia 29 kwietnia 2021r. W uzasadnieniu WWINB wskazał, że przedmiotem postępowania jest sieć wodociągowa wraz z przyłączami wodociągowymi do działek budowlanych położonych w rejonie Al. [...] na [...] w m. [...], gmina [...]. Łącznie zaprojektowano 38 sztuk przyłączy wodociągowych o długości całkowitej równej 154,95 m oraz 124,3 m sieci wodociągowej. Roboty budowlane zostały wykonane w oparciu o dokonane zgłoszenie robót budowlanych przez X M. S. u Staroty Czarnowsko-Trzcianeckiego z dnia 22 grudnia 2020 r. Na ww. zgłoszenie Starosta nie wniósł sprzeciwu, co zaświadczył pismem z dnia 7 stycznia 2021 r. (znak: [...]). W dniu 26 marca 2021 r. do PINB wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu budowy ww. sieci wodociągowej wraz z przyłączami do działek, której inwestorem jest X.
Zdaniem organu odwoławczego, PINB prawidłowo zobowiązał inwestora do przedłożenia braku sprzeciwu przez Państwową Straż Pożarną. WWINB powołał art. art. 56 ust. 1 P.b., zgodnie z którym inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić, zgodnie z właściwością wynikającą z przepisów szczególnych, organy: Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Państwowej Straży Pożarnej - o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Organy zajmują stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. Następnie WWINB wskazał, że zgodnie z art. 56 ust. 1a P.b. przepisy ust. 1 stosuje się również w przypadku, gdy projekt budowlany obiektu budowlanego nieobjętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie wymagał uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej lub wymagań higienicznych i zdrowotnych. WWINB wskazał również, że teren na którym sytuowana jest sieć wodociągowa objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] na obszarze wsi [...] ([...]). Zgodnie z § 12 pkt 12 ww. uchwały "należy uwzględnić przepisy ochrony przeciwpożarowej w zakresie zaopatrzenia w wodę, dróg pożarowych, planowanej zabudowy, zgodnie z przepisami w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, a także przepisami prawa budowlanego ". Ponadto wskazał, że w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, w oparciu o który hydranty zewnętrzne stanowią element sieci wodociągowej. Zaliczenie hydrantów zewnętrznych do urządzeń przeciwpożarowych uzasadnia regulacja zawarta w § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Zgodnie z treścią definicji zawartej w § 2 ust. 1 pkt 9 ww. rozporządzenia hydranty stanowią urządzenia przeciwpożarowe, do których należą również wszystkie urządzenia (stałe lub półstałe, uruchamiane ręcznie lub samoczynnie) służące do zapobiegania powstaniu, wykrywania, zwalczania pożaru lub ograniczania jego skutków, a w szczególności: stałe i półstałe urządzenia gaśnicze i zabezpieczające, urządzenia inertyzujące, urządzenia wchodzące w skład dźwiękowego systemu ostrzegawczego i systemu sygnalizacji pożarowej, w tym urządzenia sygnalizacyjno-alarmowe, urządzenia odbiorcze alarmów pożarowych i urządzenia odbiorcze sygnałów uszkodzeniowych, instalacje oświetlenia ewakuacyjnego, hydranty wewnętrzne i zawory hydrantowe, hydranty zewnętrzne, pompy w pompowniach przeciwpożarowych, przeciwpożarowe klapy odcinające, urządzenia oddymiające, urządzenia zabezpieczające przed powstaniem wybuchu i ograniczające jego skutki, kurtyny dymowe oraz drzwi, bramy przeciwpożarowe i inne zamknięcia przeciwpożarowe, jeżeli są wyposażone w systemy sterowania, przeciwpożarowe wyłączniki prądu oraz dźwigi dla ekip ratowniczych. Skoro zatem, w oparciu o powyższe regulacje hydranty zewnętrzne jako urządzenia przeciwpożarowe stanowią element sieci wodociągowej, wobec tego PINB zdaniem WWINB w zaskarżonej decyzji zasadnie powołał się na § 3 ust. 1 pkt 9 ww. rozporządzenia w oparciu o który "obiektami budowlanymi istotnymi ze względu na konieczność zapewnienia ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem, których projekty budowlane wymagają uzgodnienia, są między innymi sieć wodociągowa przeciwpożarowa z hydrantami zewnętrznymi przeciwpożarowymi, przeciwpożarowy zbiornik wodny oraz stanowisko czerpania wody do celów przeciwpożarowych". WWINB wskazał również na art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej Dz.U. z 2021 r. poz. 869) zgodnie z którym właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie. Idąc dalej w oparciu o z art. 6 ust. 6 ww. ustawy inwestor jest obowiązany zawiadomić komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej właściwego do miejsca lokalizacji inwestycji o zakończeniu budowy obiektu budowlanego istotnego ze względu na konieczność zapewnienia ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem i o zamiarze przystąpienia do jego użytkowania, w celu zajęcia przez tego komendanta stanowiska, o którym mowa w art. 56 P.b. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia WWINB stwierdził, że słusznie PINB wskazał, że inwestor był zobowiązany dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy oświadczenie o braku sprzeciwu i uwag organu Państwowej Straży Pożarnej, czego nie dopełnił. Wobec tego PINB prawidłowo zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowanie sieci wodociągowej. Dodatkowo WWINB podniósł, że PINB wydał zaskarżoną decyzję z zachowaniem ustawowego terminu.
Odnosząc się następnie do zarzutów odwołania WWINB, biorąc pod uwagę argumentację strony jakoby dotychczasowa praktyka nie wymagała przedłożenia braku sprzeciwu ze strony Państwowej Straży Pożarnej w zakresie podobnych inwestycji, wyjaśnił, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest budowa sieci wodociągowej wraz z przyłączami do działek położonych w rejonie Al. [...] na [...] w m. [...], gmina [...], na działkach o nr ewid. [...]-[...], [...], [...], [...], obr. [...]. Wobec tego wyłącznie w oparciu o materiał zgromadzony w zakresie niniejszego przedmiotu postępowania organ nadzoru budowlanego wydaje rozstrzygnięcie.
Skargą M. S. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odejście od utrwalonej praktyki orzekania w analogicznych sprawach; art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wydanie orzeczenia, które na skutek nierównego traktowania i stronniczości, podważa zaufanie do organów administracji publicznej; art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 11 k.p.a. poprzez zaniechanie rozważenia treści zarzutów odwołania oraz całkowite pominięcie sformułowanych w odwołaniu wniosków dowodowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku w pierwszej kolejności wskazał, że rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału, wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020.374 ze zm.), zmienionej ustawą z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. 2020.875). Następnie stwierdził, że wywiedziona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.
Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się niekwestionowany pogląd, że jedną z przyczyn odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest niespełnienie wymagań określonych w art. 57 ust. 4 P.b., a więc niedołączenie odpowiednich dokumentów do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mimo wezwania właściwego organu. Unormowanie to poprzez analogię należy stosować także w przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy, co oznacza, że w razie nieuzupełnienia, mimo wezwania, dokumentów dołączanych do tego zawiadomienia właściwy organ administracji jest uprawniony do wydania decyzji o sprzeciwie. Mając powyższe na względzie Sąd podniósł, że w realiach badanej sprawy po wezwaniu PINB z dnia 9 kwietnia 2021 r. skarżący w piśmie z dnia 17 kwietnia 2021r. odnośnie przedłożenia oświadczenia o braku sprzeciwu i uwag organu Państwowej Straży Pożarnej, oświadczył, że nie jest w posiadaniu dokumentów do przedłożenia których został wezwany i podjął z organem polemikę co do zasadności tego żądania. Skarżący wskazał, że gdyby PINB chciał prezentować inne stanowisko niż zaprezentowane przez skarżącego, to zważywszy na realizowaną dotychczas przez PINB praktykę w zakresie odbioru sieci wodociągowych na terenie powiatu Czarnkowsko – Trzcińskiego, wzywa go do zaprzestania dyskryminowania i nierównego traktowania jego osoby w myśl art. 8 § 2 k.p.a. Pomijając kwestię zasadności tego żądania należy zdaniem Sądu dostrzec, że inwestor nie dostosował się do wezwania organu w sposób kompleksowy, zatem nie mógł oczekiwać na przyjęcie zgłoszenia. Sąd podkreślił, że do zbadania zgodności inwestycji z pozwoleniem na budowę i obowiązującymi przepisami uprawniony jest niewątpliwie organ administracyjny. W przypadku stwierdzenia potrzeby uzupełnienia zgłoszenia o konkretne dokumenty inwestor zobowiązany jest do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie, co umożliwi weryfikację wniosku. Jednakże w sytuacji gdy wezwany do dokonania określonej czynności inwestor podejmuje polemikę z organem co do zasadności żądania konkretnych dokumentów, w istocie uniemożliwia on organowi merytoryczne zbadanie zgłoszenia. Sytuacja taka ma miejsce oczywiście wówczas, gdy organ żąda dokumentów adekwatnych do zrealizowanego zamierzenia, a zdaniem Sądu taki przypadek występuje w niniejszej sprawie.
Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 8 k.p.a. bowiem organy odeszły od ugruntowanej linii orzeczniczej i zażądały od niego uzgodnienia urządzenia, czego wcześniej nie wymagały. Wymóg ten został skierowany wyłącznie do skarżącego a nie do innych podmiotów, co spowodowało w przekonaniu skarżącego, że naruszony został przez organy także art. 32 Konstytucji RP. W odniesieniu do wskazanego zarzutu Sąd wyjaśnił, że postępowanie organów administracyjnych budzące zaufanie, to m.in. postępowanie staranne i merytorycznie poprawne, w którym traktuje się równo interesy strony jak i władzy publicznej, nie zmienia się ocen tych interesów, a materialnoprawnych wątpliwości nie rozstrzyga się na niekorzyść strony. Zasada zaufania do organów władzy nie nakłada jednak na organ administracyjny obowiązku powielania błędnego stosowania prawa. Zasada zaufania nie może być rozumiana jako konieczność wydawania decyzji oczekiwanych przez stronę, choć sprzecznych z prawem. Zasada ta musi być bowiem stosowana w postępowaniu administracyjnym z uwzględnieniem zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Jej istotą jest, że organy powinny działać na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa i w toku postępowania powinny stać na straży praworządności. Reguła ta jest równocześnie zasadą konstytucyjną. W myśl bowiem art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Taki sposób postępowania władzy publicznej to właśnie "stanie na straży praworządności". Zasada praworządności ma też silne umocowanie w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym wszyscy są wobec prawa równi. Dlatego zasada praworządności powinna uzyskać pierwszeństwo przed zasadą budowania zaufania do organów administracji państwowej zawsze wtedy, gdy odnośnie minionych okresów organ (chociażby przez swój błąd lub innych okoliczności) nie zakwestionował działań stron danego postępowania, czy też innych podmiotów działających w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym i nie zastosował właściwych przepisów prawa. Powyższe stanowi zdaniem Sądu przeszkodę w sprawie do przyznania skarżącemu prawa do korzystnego, lecz obiektywnie błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęte w art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. zasady zaufania do organów władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw nie mogą bowiem prowadzić do uchylenia rozstrzygnięć zgodnych z prawem. Sąd wskazał, że kontrola sądowa rozstrzyganych przez organy władzy publicznej spraw, zgodnie z powołanymi na początku przepisami, realizowana jest wyłącznie wedle kryterium zgodności danego rozstrzygnięcia z prawem i dotyczy konkretnych rozstrzygnięć.
Co do pozostałych zarzutów Sąd wskazał, że brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania i uwzględnienia wskazanych w odwołaniu wniosków dowodowych nie rzutuje na wynik sprawy. Organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach wynikających z zebranego materiału dowodowego, a z niego z kolei wynikał brak możliwości przyjęcia zgłoszenia zakończenia robót budowlanych w zakresie realizowanej inwestycji. Sąd nie uwzględnił też przedstawionych w skardze wniosków dowodowych skarżącego i z uwagi na powyższe okoliczności oddalił skargę.
Skargą kasacyjną M. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) art. 90 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy antycovidowej poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w sytuacji, gdy regułą ustawową jest rozprawa, zaś wyjątek od tej reguły jest dopuszczalny jedynie w ściśle określonych okolicznościach, które w sprawie nie miały miejsca co skutkuje nieważnością postępowania w świetle art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.;
2) art. 151 p.p.s.a. i jednocześnie niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez oddalenie skargi, której podstawy były uzasadnione w zakresie naruszenia art. 8 k.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie bowiem skutkowało oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych i jednocześnie zrzeczono się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący wnosząc skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, po doręczeniu odpisu tej skargi, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki. Przede wszystkim nie dawał bowiem podstaw o uchylenia zaskarżonego wyroku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 90 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 i związany z nim zarzut nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, ze względu na pozbawienie skarżącego możliwości obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).
Przy ocenie powyższego zarzutu należy mieć na uwadze, że przyjęta w art. 90 § 1 p.p.s.a. zasada jawności posiedzeń sądowych i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie znajduje swoje ograniczenia, gdy przewiduje to "przepis szczególny". Takim przepisem szczególnym był art. 15zzs4 ust. 2 ustawy o COVID-19, który w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku stanowił, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzały rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Charakter szczególny miał także przywołany przez skarżącego art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, zgodnie z którym przewodniczący mógł zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzekał w składzie trzech sędziów.
Przy wykładni oraz ocenie zastosowania obu wskazanych wyżej przepisów należało mieć na uwadze, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 była m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Nie budzi przy tym wątpliwości, że w stanie faktycznym istniejącym w dacie wydania zaskarżonego wyroku, zarządzony stan pandemii i związane z nim zagrożenie dla życia i zdrowia, uzasadniały stosowanie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21). Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji stanowi natomiast o tym, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej, przewidziana w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 możliwość rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym i konstytucyjna zasada rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, dawała podstawy do wydania przez Przewodniczącego Wydziału zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przy czym podkreślenia wymaga, że powołane wyżej przepisy nie uzależniały możliwości skierowania przez przewodniczącego sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym od zgody strony. Jednocześnie chybiony był przy tym zarzut, że z uwagi na rozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji sprawy na posiedzeniu niejawnym skarżący został pozbawiony możliwości obrony swych praw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw strony został w rozpoznawanej sprawie zachowany, bowiem pełnomocnik skarżącego został w wykonaniu zarządzenia z dnia 7 października 2021 r. skutecznie zawiadomiony o możliwości skierowania sprawy na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 oraz o możliwości złożenia na piśmie ewentualnych dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie - w terminie 7 dni od daty doręczenia tej informacji. Informacja ta została odebrana przez pełnomocnika skarżącego 26 października 2021 r. a zatem skarżący miał możliwość zajęcia stanowiska lub przedstawienia dodatkowych dowodów w sprawie przed terminem posiedzenia.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie doszło również do naruszenia art. 8 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1); organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2). Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie dotyczącej przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowej wraz z przyłączami do działek w rejonie Al. [...] na [...] w miejscowości [...], na działkach o nr ewid. [...]-[...], [...], [...] i [...], poprzez wezwanie go do przedłożenia oświadczenia o braku sprzeciwu i uwag Państwowej Straży Pożarnej orzekające w sprawie organy naruszyły unormowane w przywołanym przepisie zasadę zaufania do władzy publicznej i zasadę nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, bowiem jak wynika z danych pozyskanych od Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Czarnkowie, w ciągu ostatnich 10 lat w Gminie [...] ani razu nie zgłoszono inwestycji związanej z budową sieci wodociągowej lub choćby pojedynczego urządzenia, co sugeruje, że wymóg ten został skierowany wyłącznie do skarżącego a nie do innych podmiotów.
Mając na uwadze powyższe podkreślenia przede wszystkim wymaga, że skarżący nie podważył stwierdzonej przez organy i Sąd pierwszej instancji zgodności z przepisami nałożenia na niego przywołanego powyżej obowiązku przedłożenia oświadczenia o braku sprzeciwu i uwag Państwowej Straży Pożarnej. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w kontekście omawianego zarzutu, bowiem z zasad określonych w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Jest to zasadniczą treścią zasady praworządności. Skoro zatem – jak ustalono w sprawie - przepisy obowiązującego prawa nakładały na skarżącego obowiązek przedłożenia oświadczenia o braku sprzeciwu i uwag Państwowej Straży Pożarnej, to organy nie mogły odstąpić od żądania jego przedłożenia przez stronę, co w żaden sposób nie świadczy o naruszeniu przez te organy przywołanych powyżej zasad. Jak słusznie bowiem podkreślono w zaskarżonym wyroku, zasada zaufania i równego traktowania nie powoduje, iż organ zobowiązany jest do powielania błędnego – czy to z własnej winy czy też innych okoliczności - stosowania prawa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie naruszenia art. 8 k.p.a. w formie zarzucanej w skardze kasacyjnej. Zasadnie zatem w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji w oparciu o dyspozycję art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę M. S..
W konsekwencji, skoro postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie okazały się zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.