II OSK 8/23

II OSK 8/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Ol 480/22 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2022-09-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, 15, 77,106, 136, 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48b ust. 2 i 83 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 60 ust. 1w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. i I.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 480/22 w sprawie ze skargi J.P. i I.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr SKO.73.137.2022 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 14 września 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 480/22, oddalił skargę J.P. i I.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 25 kwietnia 2022 r., nr SKO.73.137.2022, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ruciane-Nida z 19 stycznia 2022 r., nr POŚ.6730.133.2021, o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budowy budynku rekreacji indywidualnej typu domek holenderski na działce nr [...], obręb [...], w gminie [...].
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę podzielił stanowisko orzekających organów, że w sprawie nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., co uzasadniało odmowę ustalenia warunków zabudowy. Obiekt zlokalizowano bowiem w obszarze objętym zakazem zabudowy w ramach przepisów odrębnych, tj. § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 20 poz. 506), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, co potwierdza postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z 2 grudnia 2021 r., nr WOPN.612.37.154.2021.EBK, o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W skardze kasacyjnej J.P. i I.P., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytaczając podstawę kasacyjną dotyczącą naruszenia przepisów postępowania, zarzucili naruszenie:
- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności polegające na braku merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie w sytuacji, gdy skarżący w sposób jednoznaczny wskazali w odwołaniu, że obiekt objęty postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma służyć turystyce wodnej, co skutkować powinno ponownym uzgodnieniem projektu decyzji o warunkach zabudowy z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie z uwagi na zmianę stanu faktycznego sprawy;
b) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ponownego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie z uwagi na zmianę stanu faktycznego sprawy;
c) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i uznanie, że obiekt objęty postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi budynek rekreacji indywidualnej, kiedy w rzeczywistości budynek wykorzystywany jest na potrzeby turystyki wodnej;
d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy decyzja ta winna podlegać uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na zmianę stanu faktycznego sprawy;
- art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z ponownego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie z uwagi na wskazanie przez skarżących w toku postępowania administracyjnego, że obiekt objęty postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma służyć turystyce wodnej.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym, a także o rozpoznanie skargi na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Wszystkie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania zmierzały do wykazania, że przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola legalności decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budowy budynku rekreacji indywidualnej typu domek holenderski na działce nr [...], obręb [...], w gminie [...], była nieprawidłowa i doprowadziła do zaakceptowania decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Według skarżących kasacyjnie, orzekające organy wadliwie nie uwzględniły zmiany funkcji pełnionej przez sporny obiekt, który ich zdaniem nie służy obecnie rekreacji indywidualnej, lecz turystyce wodnej, a przez to objęty jest zawartym w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego wyjątkiem od zakazu budowania na obszarze Parku Krajobrazowego nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii jeziora. W konsekwencji, zdaniem skarżących kasacyjnie, organy błędnie zaniechały ponownego wystąpienia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a Sąd a quo to naruszenie zaakceptował.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 15 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, art. 136 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie potwierdziły się.
Należy bowiem wskazać, że w kontekście prawnie ukształtowanego przebiegu procesu inwestycyjno-budowlanego decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest co do zasady przed rozpoczęciem realizacji inwestycji, na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Szczególnym przypadkiem wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej bądź będącej w toku jest postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, w szczególności postępowanie legalizacyjne, w ramach którego decyzja o warunkach zabudowy pełni wyjątkową rolę dokumentu legalizacyjnego (art. 48b ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, zwanej dalej Prawem budowlanym). Decyzja ta obejmuje informacje i stanowisko właściwego organu odnośnie zgodności samowolnie wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście możliwości dalszego jego bytu w konkretnym miejscu, w konkretnych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w tym trybie stanowi jeden z warunków pomyślnej legalizacji. Brak zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprawia, że bezprzedmiotowe jest badanie pozostałych przesłanek legalizacji.
Kształt i zakres przedmiotowy postępowania w sprawie warunków zabudowy w trybie legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego wyznacza treść wniosku o ustalenie warunków, która z kolei jest determinowana kwalifikacją przedmiotu samowoli wiążąco poczynioną przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego w postanowieniu wstrzymującym budowę wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a po złożeniu wniosku o legalizację w postanowieniu wzywającym do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych wydanym na podstawie art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego. Treść powyższych postanowień szczegółowo określając przedmiot samowoli budowlanej, jej kwalifikację prawnobudowlaną oraz konkretyzując niezbędne dokumenty legalizacyjne wyznacza przedmiotowe ramy postępowania w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej samowolnie. Z tego powodu wola czy intencje inwestora - sprawcy samowoli budowlanej pozostają bez wpływu na ocenę przedmiotowego charakteru obiektu budowlanego objętego legalizacją, w tym są irrelewantne wobec przypisanej mu funkcji i przeznaczenia, których w toku postępowania o warunki zabudowy nie mogą modyfikować. To obiekt o ściśle skonkretyzowanej, samowolnie zrealizowanej już funkcji podlega legalizacji, a nie funkcja podlega dostosowaniu do potrzeb skutecznej legalizacji.
Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza, że bezpośrednią przyczynę wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiło przedłożone przez skarżących postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piszu z 3 sierpnia 2021 r., nr PINB/520/12/2021, wydane na podstawie art. 48b ust. 1 i 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Wynika z niego, że organ nadzoru budowlanego nakazał I.P. i J.P. oraz A.M. przedłożenie w terminie 90 od dnia doręczenia postanowienia dokumentów legalizacyjnych budynku rekreacji indywidualnej typu domek holenderski o wymiarach 10 x 3,5 m z zadaszonym tarasem (wymiary tarasu 7,5 x 3,5 m), zlokalizowanego na działce oznaczonej nr [...], położonej w obrębie [...], w gminie [...], wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, w tym m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Z tego wynika, że przedmiotem prowadzonego postępowania legalizacyjnego był obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidulanej, co zresztą J.P. odzwierciedlił i potwierdził w skierowanym do Burmistrza Miasta i Gminy Ruciane-Nida wniosku z 28 października 2021 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Prawidłowo zatem organy administracji rozpoznając wniosek skarżącego uwzględniły postanowienie organu nadzoru budowlanego i przedmiotem postępowania uczyniły budynek rekreacji indywidualnej typu domek holenderski. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, organy ani nie miały obowiązku, ani nie były uprawnione do czynienia ustaleń i uwzględnienia zadeklarowanej przez nich w toku postępowania administracyjnego odmiennej funkcji obiektu jako służącego turystyce wodnej, w ramach której działalność prowadzi skarżąca kasacyjnie, a w konsekwencji do zmiany przedmiotu postępowania. Należy bowiem podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie zadaniem organów administracji była ocena zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej typu domek holenderski, do której odnosiło się postanowienie organu nadzoru budowlanego. Rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest w tej mierze pochodną zobowiązania wynikającego z postanowienia organu nadzoru budowlanego wydanego w postępowaniu legalizacyjnym. Wbrew oczekiwaniom skarżących, na tak wyznaczone ramy postępowania nie ma wpływu deklarowana przez nich odmienna funkcja pełniona przez obiekt.
W tych okolicznościach argumentacja skarżących nie mogła podważyć skutku wywołanego w przedmiotowym postępowaniu postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z 2 grudnia 2021 r., który wypowiadając się w trybie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., odmówił uzgodnienia przedmiotowej ścisłe skonkretyzowanej inwestycji z punktu widzenia przepisów regulujących status obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, w tym wypadku Mazurskiego Parku Krajobrazowego.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. jedną z koniecznych przesłanek wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest jej zgodność z przepisami odrębnymi, m.in. z zakresu ochrony przyrody. W związku z położeniem terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla samowolnie wzniesionego budynku letniskowego w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego i zrealizowania go w odległości mniejszej niż 100 m od Jeziora [...], konieczna była weryfikacja, czy wnioskowana inwestycja nie narusza § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, określającego dopuszczalność zabudowy na terenie parku krajobrazowego, oraz czy mają do niej zastosowanie wyjątki zwalniające ze wskazanego zakazu.
Obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego). Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanym organom gwarantuje fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi. Dokonywana przez te organy, w ramach szczególnych kompetencji, ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, gwarantuje m.in. zachowanie właściwej proporcji między ochroną dobra publicznego a ingerencją w prawo własności (w tym prawo inwestora do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości). Zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W konsekwencji postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. podlega również zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Na tle wykładni i powołanych przepisów k.p.a. w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że nadanie uzgodnieniu formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych powoduje, że jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę.
Z powyższego jednoznacznie wynika wiążący charakter postanowienia uzgadniającego i brak możliwości jego weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie główne. Postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z 2 grudnia 2021 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji było wiążące dla Burmistrza Miasta i Gminy Ruciane-Nida i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie. Skarżący mogli kwestionować postanowienie uzgodnieniowe w administracyjnym toku instancji i w skardze do sądu administracyjnego, z czego jednak nie skorzystali. Stanowisko organu uzgodnieniowego nie może być jednak podważane w odwołaniu od decyzji, a później w skardze na tę decyzję do sądu administracyjnego.
Wbrew zatem oczekiwaniom skarżących kasacyjnie, nie było podstaw do ponownego zwrócenia się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, skoro postanowienie tego organu z 2 grudnia 2021 r. nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Asumptem do ponowienia uzgodnienia nie mogła być deklarowana przez nich odmienna od procedowanej funkcja obiektu jako służącego turystyce wodnej skoro organ prowadzący postępowanie główne był zobowiązany ocenić zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej typu domek holenderski, do której odnosiło się postanowienie organu nadzoru budowlanego. Skarżący kasacyjnie niezasadnie zarzucają w tym kontekście naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z ponownego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie. Celem postępowania, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwy w sprawie organ administracji publicznej ustalił ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Przepis ten nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi nie zgadza się strona.
Na tle tych ustaleń i ocen, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania legalności zaskarżonej decyzji i oddalił skargę.
W konsekwencji z powodu braku skutecznego podważania w niniejszej skardze kasacyjnej prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną