II OSK 794/16

II SA/Łd 699/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-10-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Michał Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Adamczewski
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 71 ust. 1, art. 80 ust. 2, art. 84 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 16 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 3 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 października 2023 roku sprawy ze skargi L Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 25 maja 2023 r. nr SKO.4170.31.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oddala skargę. MR
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 25 maja 2023 r. nr SKO 4170.31.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023r., poz. 775 ze zm.), zwanej k.p.a., w zw. art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 1029 ze zm.), [dalej: ooś], utrzymało w mocy własną decyzję nr 20 marca 2023 r., nr SKO.4170.13.2023, stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z dnia 24 października 2022 r., znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia cyt. "polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 22 MW wraz z niezbędna infrastrukturą techniczną — U."
W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że pismem z dnia 27 stycznia 2023 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi zwrócił się do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia 24 października 2022 r., znak [...].
W ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, art. 80 ust. 2 ustawy ooś. W ocenie RDOŚ w Łodzi organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przedmiotowej sprawie, błędnie stwierdził, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie naruszy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr XLV/206/2006 Rady Gminy w Daszynie z dnia 10 października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2009 r. Nr 409 poz. 3175).
Działki o nr ew. 171, 172/1, 172/2, 173, 174, 175, 176/1, 177, 178/1, 178/2, 264, 190 obr. U. położone są w części w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem R — tereny rolnicze i w części w jednostce RZL — tereny zalesień. Teren przeznaczony pod realizację przedmiotowego przedsięwzięcia znajduje się, zgodnie z treścią decyzji Wójta Gminy D., w jednostce oznaczonej w planie symbolem R.
Zapisy dla terenów rolniczych określają jako przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze, zaś dopuszczalne, przeznaczenie uzupełniające to: zabudowa związana z gospodarką rolną z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, z zastrzeżeniem pkt 4, sieci napowietrzne i podziemne infrastruktury technicznej oraz związane z nimi urządzenia, zbiorniki wodne, dopuszczalne przeznaczenie dla terenów rolnych na glebach V i VI klasy bonitacyjnej: zalesienia, tereny eksploatacji — warunki rozpoznawania i eksploatacji kopalin zgodnie z zapisami § 36, z obowiązkiem leśnego lub wodnego kierunku rekultywacji.
W opinii RDOŚ w Łodzi eksploatację urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii należy zaliczyć do działalności produkcyjnej, a zatem podstawowym typem terenu przeznaczonym do instalacji takich urządzeń jest kategoria opisana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego literą P — tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów — zgodnie z rozporządzeniem ministra rozwoju i technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz, 2404). W związku z powyższym należy stwierdzić, iż farmy fotowoltaiczne nie mogą być sytuowane na terenach, które zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod użytkowanie rolnicze (odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Gospodarki — z upoważnienia ministra — na interpelację nr 11143 w sprawie warunków tworzenia przez przedsiębiorców farm fotowoltaicznych).
Pismami z dnia 21 lutego 2023 r. Kolegium zawiadomiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wyznaczając 7-dniowy termin na złożenie wyjaśnień bądź dokumentów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zawiadomienie powyższe pozostało bez odpowiedzi.
Decyzją z dnia 20 marca 2023r., nr SKO.4170.13.2023, tut. Kolegium stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z dnia 24 października 2022 r., znak [...]. W decyzji tej Kolegium wyjaśniło, że organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności określonej decyzji, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w decyzji będącej przedmiotem tego postępowania, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że w decyzji Kolegium rozstrzyga wyłącznie co do nieważności albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władne rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. W postępowaniu w sprawie nieważności decyzji organ bada wyłącznie, czy zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
W ocenie Kolegium, treść decyzji Wójta Gminy D. z dnia 24 października 2022 r., znak [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 80 ooś i uchwałą Nr XLV/206/2006 Rady Gminy w Daszynie z dnia 10 października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2009 r. Nr 409 poz. 3175). Organ przytoczył art. 80 ooś oraz zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D.. Ponadto organ wskazał, że eksploatację urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii należy zaliczyć do działalności produkcyjnej, a zatem podstawowym typem terenu przeznaczonym do instalacji takich urządzeń jest kategoria opisana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego literą P — tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów — zgodnie z rozporządzeniem ministra rozwoju i technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2404).
Organ wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 1 ppkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) systemy fotowoltaiczne, zlokalizowane na dużych powierzchniach, wprost zaliczane są do zabudowy przemysłowej. Przepis ten odnosi się bowiem do "zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowej". Użycie zwrotu "w tym" wskazuje, że zabudowa "systemami fotowoltaicznymi" stanowi podzbiór "zabudowy przemysłowej".
Kolegium podniosło że elektrownie fotowoltaiczne stanowią obiekty przemysłowe, a nieruchomość, na której planowana jest inwestycja znajduje się obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a dla tego obszaru określono:
1) jako przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze, zaś
2) jako dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające - zabudowę związaną z gospodarką rolną z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, z zastrzeżeniem pkt 4, sieci napowietrzne i podziemne infrastruktury technicznej oraz związane z nimi urządzenia, zbiorniki wodne, dopuszczalne przeznaczenie dla terenów rolnych na glebach V i VI klasy bonitacyjnej: zalesienia, tereny eksploatacji — warunki rozpoznawania i eksploatacji kopalin zgodnie z zapisami § 36, z obowiązkiem leśnego lub wodnego kierunku rekultywacji. Zdaniem organu Wójt Gminy D. wydając decyzję naruszył w sposób rażący przepisy art. 80 ust. 2 ooś bowiem stwierdził zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas, gdy inwestycja ta jest z planem ewidentnie niezgodna.
Pismem z dnia 11 kwietnia 2023 r. LGE PV 5 sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie reprezentowana przez radcę prawnego P.B. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W treści wniosku wskazała naruszenie
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: "u.o.ś") poprzez błędne uznanie, że decyzja Wójta Gminy D. z dnia 24.10.2022 ustalająca środowiskowego uwarunkowania dla farmy fotowoltaicznej została wydana z rażącym naruszeniem prawa podczas gdy:
• brak jest w miejscowym planie gminy D. zapisów, które wykluczałyby możliwość lokalizacji farm fotowoltaicznych na obszarze wskazanym w decyzji Wójta Gminy D.;
• miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na obszarze objętym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lokalizację infrastruktury technicznej, do której może być zaliczona farma fotowoltaiczna;
• w orzecznictwie sądów administracyjnych brak jednolitego stanowiska dotyczącego kwalifikacji farm fotowoltaicznych, zaś jedna z linii orzeczniczych wskazuje, że do infrastruktury technicznej można zaliczyć farmę fotowoltaiczną, a z kolei niejednolite rozumienie normy prawnej i rozbieżności w jej wykładni wykluczają możliwość uznania decyzji za rażąco naruszającej prawo.
- art. 8 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym i wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla farmy fotowoltaicznej z uwagi na jej niezgodność z uchwałą Rady Gminy w Daszynie Nr XLV/206/2006 z 10.10.2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D., podczas gdy w analogicznych sprawach odnoszących się na lokalizacji farm fotowoltaicznych na gruntach rolnych objętych ww. planem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi orzekało o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. — vide: decyzja z dnia 7.09.2021 r. SKO.4170.46.2021; decyzja z - dnia 21 września 2021 r. SK.4170.55.2021.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w zaskarżonej do tutejszego Sądu decyzji z dnia 25 maja 2023 r. nr SKO 4170.31.2023 podzieliło stanowisko, wyrażone w decyzji Kolegium z dnia 20 marca 2023 r., nr SKO.4170.13.2023, stwierdzającej nieważność ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z dnia 24 października 2022 r,, znak [...] i tym samym utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia 20 marca 2023 r., nr SKO.4170.13.2023. Jednocześnie organ wskazał, że aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych wyklucza urządzenia wytwarzające energię (elektrownie fotowoltaiczne) z kategorii urządzeń infrastruktury technicznej, czego przykładem są wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 794/16, z dnia 24 kwietnia 2018r. sygn. akt. II OSK 2727/17, z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2758/16, z dnial2 i marca 2020 r. sygn. akt II OSK 243/19z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19. Organ powołał się także na stanowisko NSA wykluczające urządzenia wytwarzające energię (elektrownie fotowoltaiczne) z kategorii urządzeń infrastruktury technicznej określonej w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co znajduje potwierdzenie w nowelizacji tego przepisu, na mocy której instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Skoro bowiem w treści art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca wyraźnie obok urządzeń infrastruktury technicznej wymienił instalacje z odnawialnych źródeł energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o odnawialnych źródłach energii, do których zaliczają się właśnie instalacje fotowoltaiczne, to wskazuje to, że są to instalacje inne niż urządzenia infrastruktury technicznej.
Kolegium wskazało, że przedmiotowe przedsięwzięcie polegać ma na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy wytwórczej do 22 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Powierzchnia łączna działek, na których planowana jest inwestycja wynosi 34,978 ha, jednakże pod cel inwestycji planuje się przekształcić oraz częściowo zabudować obszar do 27 ha. Przedsięwzięcie będzie polegało na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 22 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Zdaniem Kolegium zasadne jest w tej sytuacji stanowisko RDOŚ, że budowa farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy przyłączeniowej do 22 MW, składającej się z do 48 889 szt. modułów fotowoltaicznych o mocy do 1200 W każdy wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzne drogi dojazdowe, ścieżki techniczne, stacje transformatorowe, magazyny energii, miejsce na odpady) rozmieszczone na ogrodzonej powierzchni ok. 27 ha, doprowadziłaby do faktycznej zmiany przeznaczenia jednostki urbanistycznej z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową.
Ponadto Kolegium, wskazało, że w przeszłości prezentowało odmienne stanowisko - także w podobnych do niniejszego stanach faktycznych i także w odniesieniu do Gminy D.. Niemniej jednak do 2023 r. utrwaliło się już orzecznictwo sądów administracyjnych po zmianie przepisów u.p.z.p. i wydaniu rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wejście w życie nowego art. 61 ust. 3 u.p.z.p oraz § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - doprowadziło do wyeliminowania rozbieżności w zakresie możliwości kwalifikacji farm fotowoltaicznych jako obiektów infrastruktury technicznej.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi LGE PV 5 sp. z o,o. z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 20 marca 2023 r., zarzuciła naruszenie:
• art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: "u.o.ś") poprzez niewłaściwe zastosowanie, którego przyczyną było błędne uznanie, że decyzja Wójta Gminy D. z dnia 24.10.2022 ustalająca środowiskowego uwarunkowania dla farmy fotowoltaicznej została wydana z rażącym naruszeniem prawa podczas gdy:
← brak jest w miejscowym planie gminy D. zapisów, które wykluczałyby możliwość lokalizacji farm fotowoltaicznych na obszarze wskazanym w decyzji Wójta Gminy D.;
← miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na obszarze objętym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lokalizację infrastruktury technicznej, do której może być zaliczona farma fotowoltaiczna;
← w orzecznictwie sądów administracyjnych brak jednolitego stanowiska dotyczącego kwalifikacji farm fotowoltaicznych, zaś jedna z linii orzeczniczych wskazuje, że do infrastruktury technicznej można zaliczyć farmę fotowoltaiczną, a z kolei niejednolite rozumienie normy prawnej i rozbieżności w jej wykładni wykluczają możliwość uznania decyzji za rażąco naruszającej prawo, gdy organ oparł się na jednej z linii orzeczniczych.
• art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "rażącego naruszenia prawa" i stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy D., powołując się na zmianę linii orzeczniczej sądów administracyjnych w zakresie kwalifikacji farm fotowoltaicznych jako urządzeń infrastruktury technicznej, podczas gdy o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa, a tym samym niejednolite rozumienie normy prawnej i rozbieżności w jej wykładni wykluczają możliwość uznania decyzji za rażąco naruszającej prawo, z uwagi na brak oczywistości takiego naruszenia.
• art. 8 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym i wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla farmy fotowoltaicznej z uwagi na jej niezgodność z uchwałą Rady Gminy w Daszynie Nr XLV/206/2006 z 10.10.2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D., podczas gdy w analogicznych sprawach odnoszących się na lokalizacji farm fotowoltaicznych na gruntach rolnych objętych ww. planem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi orzekało o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. - vide: decyzja z dnia 7.09.2021 r. SKO.4170.46.2021; decyzja z dnia 21 września 2021 r. SK.4170.55.2021.
W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że w pojęciu rażącego prawa nie mieszczą się błędy w wykładni prawa. Chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. Wyrok NSA z 19.08.2010 r., lI FSK 612/09, LEX nr 745766.) Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności zawartego w niej rozstrzygnięcia z prawem obowiązującym w dacie wydania decyzji, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Uwzględniając to, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., podnieść należy, że takie stwierdzenie może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżąca spółka wskazuje, że w orzecznictwie prezentowane są dwa stanowiska, zgodnie z którymi farma fotowoltaiczna nie jest kwalifikowana jako urządzenie infrastruktury technicznej, co potwierdzają przywołane przez SKO orzeczenia sądów administracyjnych oraz, że jest tak kwalifikowana. Skarżąca wskazuje, że występowanie rozbieżności orzeczniczej - również na poziomie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - powoduje, że przyjęcie jednej z prezentowanych wykładni nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w nadzwyczajnym trybie.
Skarżąca wskazała, także że w państwie praworządnym standardem powinna być możliwość przewidzenia, jakiego rozstrzygnięcia dokona władza wydająca akt administracyjny w określonych warunkach prawnych. Po stronie obywatela mieści się prawo oczekiwania, aby organy zobowiązane do stosowania przepisów k.p.a. podejmowały działania oraz dokonywały rozstrzygnięć w sposób przewidywalny i konsekwentny, a także zgodny ze swoją dotychczasową praktyką (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 7, Warszawa 2021, komentarz do art, 8). Uprawnionym oczekiwaniem - ze strony Skarżącego jak i Wójta Gminy D. - było zachowanie dotychczasowego zapatrywania Kolegium na kwalifikowanie farm fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej a tym samym dopuszczalności ustalania środowiskowych uwarunkowań dla farm fotowoltaicznych na terenach mających w MPZP dopuszczalnego uzupełniającego przeznaczenia w postaci sieci napowietrznych i podziemnych infrastruktury technicznej oraz związanych z nimi urządzeniami. Tym bardziej, że pomiędzy wydaniem przez SKO decyzji z dnia 7 września 2021 r. SKO.4170.46.2021 jak i decyzji z dnia 21 września 2021 r. SK.4170.55.2021 zmianie nie uległy ani przepisy prawne dotyczące tej materii, ani zmianie nie uległa uchwała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D..
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest bezzasadna.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy pełnomocnik skarżącej wniósł o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w odpowiedzi na skargę nie zażądało przeprowadzenia rozprawy.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w ramach sprawowanej kontroli sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć.
W ocenie Sądu, organ prowadzący kontrolowane postępowanie wypełnił zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto wypełnił obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Stwierdzić także należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organ w sposób wystarczający wyjaśnił podstawę prawną decyzji oraz przytoczył przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy.
Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium było stwierdzenie istnienia rażącego naruszenia prawa, którego miał dopuścić się Wójt Gminy D., a polegającego na naruszeniu przepisu art. 80 ust. 2 ooś. poprzez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, przy przyjęciu, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie naruszy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr XLV/206/2006 Rady Gminy w Daszynie z dnia 10 października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2009 r. Nr 409 poz. 3175).
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem wyłącznie ustalenie, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. W postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Co istotne, ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.
W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (to jest oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga spełnienia łącznie trzech odrębnych elementów, to jest oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Przy tym, jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Jednolite w tym względnie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawia wątpliwości, że powołanie się na rażące naruszenie prawa może dotyczyć tylko sytuacji wyjątkowych, gdzie takie naruszenie jest oczywiste i nie wynika z błędnej czy niejednolitej interpretacji przepisów.
Należy ponadto wskazać, że również w doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne (tak m.in.: B. Adamiak, J. Jendrośka, "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.). Należy przy tym zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym prawo zostaje naruszone w sposób rażący, gdy określony akt administracyjny został wydany wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisach prawa, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub ich stronie w ogóle odmówiono (zob.: G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 818). W związku z tym naruszenie prawa ma cechę "rażącego" wtedy, gdy czynności postępowania organu lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej, a działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub łamie zakazy w nim ustanowione.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji Wójta Gminy D. stanowiły przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stosownie do art. 71 ust. 1 u.i.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Według ust. 2 tego artykułu uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowi bowiem przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienione w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania przed organem I instancji).
Następnie wskazać należy, że kolejnym krokiem w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest ocena zgodności planowanego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 2 zdanie 1 u.i.o.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej, dla publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, dla publicznych urządzeń służących do przesyłania i odprowadzania ścieków, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla inwestycji realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących, dla strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej realizowanej na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, dla inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej realizowanych na podstawie ustawy z dnia 24 lutego 2017 r. o inwestycjach w zakresie budowy drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską, dla Inwestycji oraz Inwestycji Towarzyszącej, o których mowa w ustawie z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym, dla inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących realizowanych na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, dla strategicznej inwestycji w sektorze naftowym, dla inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku realizowanych na podstawie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku, dla inwestycji w zakresie budowy portu zewnętrznego realizowanych na podstawie ustawy z dnia 9 sierpnia 2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy portów zewnętrznych, inwestycji w zakresie odbudowy Pałacu Saskiego, Pałacu Bruhla oraz kamienic przy ulicy Królewskiej w Warszawie realizowanych na podstawie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie odbudowy Pałacu Saskiego, Pałacu Bruhla oraz kamienic przy ulicy Królewskiej w Warszawie oraz dla przedsięwzięć realizowanych na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o wsparciu przygotowania III Igrzysk Europejskich w 2023 roku.
W niniejszej sprawie planowana budowa elektrowni fotowoltaicznej zlokalizowana jest na terenie objętym planem miejscowym. Zadaniem organu była zatem ocena, czy planowane przedsięwzięcie spowoduje naruszenie przeznaczenia nieruchomości określonego w planie miejscowym. W związku z tym organ ustalił, że teren obejmujący działki nr 171, 172/1, 172/2, 173, 174, 175, 176/1, 177, 178/1, 178/2, 264, 190 w obrębie U. zlokalizowany jest w części w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem R — tereny rolnicze i w części w jednostce RZL — tereny zalesień. Teren przeznaczony pod realizację przedmiotowego przedsięwzięcia znajduje się, zgodnie z treścią decyzji Wójta Gminy D., w jednostce oznaczonej w planie symbolem R. Zapisy Planu dla terenów rolniczych określają:
- jako przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze, zaś
- jako dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające - zabudowę związaną z gospodarką rolną z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, z zastrzeżeniem pkt 4, sieci napowietrzne i podziemne infrastruktury technicznej oraz związane z nimi urządzenia, zbiorniki wodne, dopuszczalne przeznaczenie dla terenów rolnych na glebach V i VI klasy bonitacyjnej: zalesienia, tereny eksploatacji — warunki rozpoznawania i eksploatacji kopalin zgodnie z zapisami § 36, z obowiązkiem leśnego lub wodnego kierunku rekultywacji.
Mając powyższe na uwadze podzielić należy stanowisko Kolegium, że planowana budowa elektrowni fotowoltaicznej narusza przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którym jest przeznaczenie terenu pod działalność rolniczą a uzupełniająco pod zabudowę związaną z gospodarką rolną z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, z zastrzeżeniem pkt 4, sieci napowietrzne i podziemne infrastruktury technicznej oraz związane z nimi urządzenia, zbiorniki wodne, dopuszczalne przeznaczenie dla terenów rolnych na glebach V i VI klasy bonitacyjnej: zalesienia, tereny eksploatacji — warunki rozpoznawania i eksploatacji kopalin zgodnie z zapisami § 36, z obowiązkiem leśnego lub wodnego kierunku rekultywacji. Sąd nie ma wątpliwości, że tej wielkości elektrownia fotowoltaiczna powinna zostać zaliczona do działalności produkcyjnej. W tym przypadku nie jest możliwe pogodzenie eksploatacji elektrowni fotowoltaicznej z prowadzeniem produkcji rolniczej. Należy wskazać, że tej wielkości elektrownia fotowoltaiczna uniemożliwi uprawę roślin a także uniemożliwi płodozmian, należy stwierdzić, że planowane przedsięwzięcie pozostaje w sprzeczności z planem miejscowym. Nie ma także wątpliwości, że przedmiotowa elektrownia fotowoltaiczna nie może być traktowana jako zabudowa uzupełniająca opisana w planie gdyż jako taka będzie miała charakter przeważający i przemysłowy. Z opisu inwestycji wprost wynika stosunek zabudowy panelami do pozostałej powierzchni gruntu. Należy zauważyć, że pod panelami wzrost jakichkolwiek roślin będzie ograniczony.
Warto w tym miejscu podkreślić, że w postanowieniu z 26 września 2022r. Regionalny Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi stwierdził, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz wskazał na konieczność określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ww. warunków i wymagań. Jednocześnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że jego zdaniem przedmiotowe przedsięwzięcie jest niezgodne lokalizacyjnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, określonego uchwałą Rady Gminy w Daszynie Nr XLV/206/2006 z dnia 10 października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2006 r., Nr 409, poz. 3175). Tym samym strona była świadoma, że planowana inwestycja może być niezgodna z miejscowym planem już na etapie opiniowania decyzji Wójta Gminy D. z dnia 24 października 2022 r., znak [...].
Pamiętać również należy, że decyzja, o której mowa art. 84 ust. 1 ooś. , stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest co do zasady decyzją pozytywną dla wnioskodawcy, bowiem przesądza o tym, że przedsięwzięcie nie będzie wywierało znaczącego oddziaływania na środowisko, a zatem nie ma przeciwwskazań do jego realizacji. Jednakże jej wydanie możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy realizacja danego przedsięwzięcia zostanie oceniona pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, organ zobligowany jest do wydania decyzji negatywnej odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań.
Powyższe oznacza, że Wójt Gminy D. rażąco naruszył art. 84 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 ooś., bowiem mimo oczywistej sprzeczności planowanej budowy elektrowni fotowoltaicznej z przeznaczeniem terenu ustalonym w planie miejscowym jako użytki rolne, wydał decyzję stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 22 MW wraz z niezbędna infrastrukturą techniczną — U.. Stwierdzenie natomiast rażącego naruszenia art. 84 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 uzasadniało wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego, na podstawie 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że są one niezasadne. Sąd w pełni zgadza się w przedmiotowej sprawie ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji Kolegium. Ponadto w dniu wydawania decyzji przez Wójta Gminy D. zdaniem Sądu nie można mówić o rozbieżności orzeczniczej albo interpretacyjnej, gdyż istniało już w tym okresie orzecznictwo wprost wskazujące, że elektrownie fotowoltaiczne mają cechy produkcyjne i na pewno nie powinny być traktowane jako infrastruktura techniczna.
Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie doszło do naruszenia art. 8 ust 2 kpa pamiętać należy, że oprócz tej zasady, należy również wziąć pod uwagę inne, w tym zasadę praworządności. Nie podlega ochronie prawnej domaganie się wydania decyzji błędnej w ramach zachowania zasady równości. Nie można powołać się na naruszenie zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sytuacji kiedy wydana w sprawie decyzja, choćby była odmienna od innej decyzji, wydanej w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, jest jednak prawidłowa i zgodna z prawem. Wzgląd na zachowanie zasady praworządności ma w tej sytuacji priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej jak decyzje uprzednio wydawane w analogicznych stanach faktycznych i prawnych, bowiem oczekiwanie takie nie jest "słuszne" i "uzasadnione" jako naruszające zasadę praworządności (por. wyrok NSA z 8 marca 2016 r., II OSK 1688/14, w ślad za B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 87-88).
Z tych wszystkich przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
MR