II OSK 79/24

II OSK 79/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Jan Szuma
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2573/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-06-13
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 162 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2026 poz 143
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2573/22 w sprawie ze skargi Ł. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2022 r. nr 1168/22 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wygaszenia decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2573/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ł.M. (zwanego dalej także "skarżącym kasacyjnie") na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "WINB") z dnia 4 listopada 2022 r. nr 1168/22, którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (zwanego dalej "PINB") z dnia 12 sierpnia 2022 r. Nr III OT/490/2022 i umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB z dnia 18 stycznia 2021 r. nr III OT/28/2021 w części dotyczącej obowiązku nałożonego w punkcie 3, tj. likwidacji nowych podejść z PCV Ø 50 mm do instalacji zw, cw.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Ł. M. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono:
I. naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązku rozpoznania skargi na decyzję WINB w granicach skargi, nierozpoznanie w pełnym zakresie wszystkich okoliczności sprawy, które zostały błędnie ocenione tj.:
- decyzji Prezydenta m.st Warszawy z dnia 6 marca 2019 r. nr 52/2019 o zatwierdzenie programu remontu i pozwolenia na budowę,
- decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 4 lutego 2019 r. nr W/418/2019,
w konsekwencji posiadanie przez skarżącego zgody na wykonanie robót, w tym wymiany instalacji podejść z PCV do instalacji zw, cw, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego rozpoznania istoty sprawy, zwłaszcza poprzez nieuprawnione i dowolne przyjęcie przez Sad pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa;
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wszechstronnego rozpoznania sprawy w zakresie bezprzedmiotowości decyzji PINB nr III OT/490/2022.
Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także przyznanie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając iż nie zostały one uiszczone w całości ani w części oraz zwrot wydatków poniesionych w związku ze złożeniem wniosku o uzasadnienie i przedmiotowej skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Niniejsze postępowanie dotyczyło prawidłowości zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przez PINB, który decyzją z dnia 12 sierpnia 2022 r. stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia 18 stycznia 2021 r. w jej punkcie 3 z uwagi na bezprzedmiotowość tej decyzji w tym zakresie.
Z akt sprawy wynika, że PINB decyzją z 18 stycznia 2021 r., nr III OT/28/2021 nakazał Ł. M. doprowadzenie lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego, tj. sprzed wykonanych robót budowlanych poprzez:
1. usunięcie sufitów podwieszanych z płyt gips - karton w kuchni,
2. odbudowę z materiałów rozbiórkowych (pierwotnych użytych do budowy pieca) między kuchnią a pokojem pieca kaflowego,
3. likwidację nowych podejść z PCV Ø 50 mm do instalacji zw, cw,
4. przywrócenie poprzedniego sposobu montażu drzwi wejściowych do lokalu nr [...], w taki sposób aby otwierały się one do wewnątrz lokalu.
W dniu 4 lipca 2022 r. skarżący kasacyjnie złożył wniosek o "przyjęcie obecnie zamontowanej instalacji wodno-kanalizacyjnej, która jest wykonana zgodnie z przepisami w sposób prawidłowy". Do wniosku załączył "Opinię techniczną", autorstwa mgr inż. [...] z 28 czerwca 2022 r., z której wynikało, że instalacja wodno-kanalizacyjna w lokalu nr [...] została wykonana prawidłowo i zgodnie ze sztuką budowlaną. W wyniku rozpoznania tego wniosku PINB decyzją z dnia 12 sierpnia 2022 r. stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia 18 stycznia 2021 r. w części dotyczącej obowiązku nałożonego w pkt 3, tj. nakazującemu skarżącemu kasacyjnie jako inwestorowi doprowadzenie ww. lokalu nr [...] do stanu poprzedniego tj. sprzed wykonanych robót budowlanych poprzez m.in. likwidację nowych podejść z PCV Ø 50 mm do instalacji zw, cw.
Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającą w/w decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia 12 sierpnia 2022 r. i umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia (w zakresie pkt 3) wygaśnięcia w/w decyzji PINB.
Zgodnie z przepisem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracyjny, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
Jak wynika z tego przepisu, zawiera on dwie normy prawne nakazujące organowi administracji publicznej stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Pierwsza dotyczy przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, a druga - przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Niespełnienie którejkolwiek z tych przesłanek oznacza, że przepis ten nie będzie miał zastosowania. Wynika stąd, że to bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa albo też, po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Mamy tu więc do czynienia z dwoma alternatywnymi sytuacjami, przy czym, co wymaga zaznaczenia, w każdej z nich konieczne jest wykazanie bezprzedmiotowości decyzji dla możliwości stwierdzenia jej wygaśnięcia. Zasadniczą więc przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość decyzji, która powstała po wydaniu decyzji. Regulacja prawna zawarta w omawianym artykule jest regulacją szczególną i musi być wykładana ściśle.
W doktrynie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, czy to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy przepis prawa przewiduje taki skutek; bezprzedmiotowość decyzji powstaje przy tym zawsze po jej wydaniu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, 2024).
Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny i w tym zakresie zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Przede wszystkim nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, co trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja PINB z 18 stycznia 2021 r., nakazująca w pkt 3 likwidację nowych podejść z PCV Ø 50 mm do instalacji zw i cw, stała się bezprzedmiotowa. Tym samym przesłanki stwierdzenia częściowego wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zostały spełnione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sporny przedmiot sprawy opisany w pkt 3 decyzji w postaci wykonanych przez inwestora nowych podejść z PCV Ø 50 mm do instalacji zimnej i ciepłej wody w ścianie budynku nadal istnieje. Nie mamy tutaj do czynienia z przebudowaniem, zniszczeniem czy przekształceniem rzeczy. Decyzja z 18 stycznia 2021r. nakłada w pkt 3 na skarżącego obowiązek likwidacji nowych podejść z PCV Ø 50 mm do instalacji zw, cw. Bezspornie obowiązek ten nie został wykonany.
Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazuje, że nie uległ zmianie ani stan faktyczny w sposób uniemożliwiający wykonanie decyzji ani też stan prawny w sposób nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, co także nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej. Istnieje również podmiot (inwestor) zobowiązany do wykonania obowiązku wskazanego w decyzji PINB z dnia 18 stycznia 2021 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie prawidłowości wykonania robót budowlanych - w lokalu nr [...] w zakresie nowych podejść z PCV Ø 50 mm do instalacji zimnej i ciepłej wody - nie spowodowało ustania prawnego bytu żadnego z istotnych elementów stosunku materialnoprawnego wykreowanego decyzją PINB z dnia 18 stycznia 2021 r. Nie przestał istnieć ani podmiot, ani przedmiot tego stosunku prawnego. W tych okolicznościach brak było podstaw do uznania, że brak jest przedmiotu decyzji. Kwestia zaś, czy w aktualnym stanie faktycznym i prawnym, wykonanie robót budowlanych (poprzez likwidację ww. nowych podejść z PCV Ø 50 mm do instalacji zw, cw) jest nadal "celowe", nie podlegał ocenie Sądu pierwszej instancji, który powołany był jedynie do kontroli decyzji pod względem legalności, a nie celowości.
Zaznaczenia wymaga, że w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, organ nie bada merytorycznej prawidłowości tej decyzji, a zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej do tego właśnie zmierzają. Oczywiste jest, że organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania, ale przy tej ocenie nie można pomijać przedmiotu postępowania, którym jest zbadanie przesłanek wygaśnięcia tj. organ bada wyłącznie, czy decyzja stała się bezprzedmiotowa i czy stwierdzenie wygaśnięcia nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Wbrew przekonaniu skarżącego kasacyjnie, nie jest celem tego postępowania weryfikacja, czy decyzja z 18 stycznia 2021r. była słuszna w dacie jej wydawania. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie jest bowiem środkiem do jej weryfikacji pod kątem zgodności z prawem. W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej nie jest bowiem możliwe badanie legalności tej decyzji. Podsumowując, w ramach art. 162 k.p.a. badana jest materialnoprawna bezprzedmiotowość decyzji, a nie jej merytoryczna poprawność. Twierdzenia skarżącego kasacyjnie i składane w toku postępowania dokumenty na ich poparcie, z których ma w jego ocenie wynikać prawidłowość wykonanych robót budowlanych i pozyskanie stosownych zgód i pozwoleń, nie mogły stanowić uzasadnienia dla zastosowania trybu z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. do decyzji PINB z 18 stycznia 2021 r. Zastosowanie przyjętego przez skarżącego kasacyjnie trybu oznaczałoby nieuprawnioną weryfikację ww. decyzji, na co tryb z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zezwala.
W związku z powyższą argumentacją, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez Sąd pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji orzekał w granicach sprawy, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga tj. wyłącznie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB z dnia 18 stycznia 2021 r. Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował konkretne przepisy prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji słusznie skoncentrował się na analizie przesłanek warunkujących stwierdzenie wygaśnięcia decyzji i doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie takie nie występują.
Odnosząc się dalej do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zgłaszane przez skarżącego kasacyjnie okoliczności dotyczące wydania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 6 marca 2019 r. Nr 52/2019 zatwierdzającej program remontu i udzielającej skarżącemu kasacyjnie pozwolenia na budowę w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] oraz decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 4 lutego 2019 r. nr W/418/2019 pozwalającej skarżącemu kasacyjnie na przeprowadzenie prac remontowych w ww. lokalu - nie mogą zostać uwzględnione w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak zostało wyżej wyjaśnione, przedmiotem oceny w tej sprawie nie jest legalność decyzji PINB z 18 stycznia 2021 r., wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) lecz badanie czy zaistniały przesłanki wygaśnięcia tej decyzji w jej punkcie 3. Podnoszone przez skarżącego kasacyjnie zarzuty czynione w tym zakresie nie mogły wobec tego odnieść zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem ocenę zawartą w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą decyzja PINB z dnia 18 stycznia 2021 r. w części dotyczącej pkt 3, wbrew przekonaniu skarżącego kasacyjnie, nie stała się bezprzedmiotowa. Brak przesłanki bezprzedmiotowości powoduje brak prawnej możliwości stwierdzenia przez właściwy organ wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., co oznacza, że zbędnym staje się rozważanie dalszych przesłanek, które muszą wystąpić łącznie, tj. interesu społecznego lub interesu strony.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Odnosząc się do wniosku o przyznanie wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, należy wskazać, że wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne jest od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) i przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisów art. 258-261 p.p.s.a. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.