II OSK 787/24 - Wyrok NSA Data orzeczenia 2025-04-29 orzeczenie prawomocne Data wpływu 2024-04-15 Sąd Naczelny Sąd Administracyjny Sędziowie Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/ Piotr Broda Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/ Symbol z opisem 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) Hasła tematyczne Zagospodarowanie przestrzenne Sygn. powiązane II SA/Bk 943/23 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2024-02-13 Skarżony organ Rada Gminy~Burmistrz Miasta i Gminy Treść wyniku Oddalono skargę kasacyjną Powołane przepisy Dz.U. 2023 poz 977 art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.) Sentencja Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Białystok od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 943/23 w sprawie ze skargi Wojewody Podlaskiego na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 23 października 2023 r. nr LXXV/1037/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bacieczki w Białymstoku (rejon ul. Produkcyjnej i ul. Bacieczki) – etap III oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 943/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie ze skargi Wojewody Podlaskiego na uchwałę Rady Miasta Białystok, z dnia 23 października 2023 r. nr LXXV/1037/23, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bacieczki w Białymstoku (rejon ul. Produkcyjnej i ul. Bacieczki) – etap III, dalej także: "zaskarżona uchwała", "Plan", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie obejmującym § 10 ust. 2 i ust. 3 oraz § 32, a także w zakresie załącznika nr 1 do uchwały w części dotyczącej terenu planistycznego o symbolu 1U. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Białystok. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), dalej także: "u.p.z.p.", polegającym na jego niewłaściwym zastosowaniu w konsekwencji błędnym uznaniu, że skarżąca kasacyjnie dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania Planu miejscowego w postaci nadużycia władztwa planistycznego przejawiającego się wprowadzeniem do zaskarżonej uchwały zapisów dotyczących terenu oznaczonego w części tekstowej i graficznej symbolem 1U w § 10 ust. 2 i ust. 3 oraz § 32 tejże uchwały, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisu powinno doprowadzić Sąd I instancji do przekonania, że działania skarżącej kasacyjnie nie wykazują cech przekroczenia władztwa planistycznego określonego przepisem art. 3 ust. 1, które to stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej i tym samym nie doszło do naruszenia tego przepisu; 2) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że nastąpiło naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w postaci uchwalenia przez Radę Miasta Białystok planu, który narusza ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Miasta Białegostoku, w sytuacji gdy postanowienia uchwały dotyczące terenu oznaczonego w części tekstowej i graficznej symbolem 1U nie są sprzeczne z treścią "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku" uchwalonego uchwałą Rady Miasta Białystok Nr XII/ 165/19 z dnia 18 czerwca 2019 r., dalej także: "Studium", bowiem w ustaleniach Studium zawarto postanowienia dotyczące konieczności uwzględniania "istniejących funkcji", czyli tych już określonych w obowiązujących planach, nawet jeśli są odmienne niż te wprost zawarte w podstawowych kategoriach terenu określonych w Studium, II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 20 ust. 1 u,p.z.p, poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który miał istotne znaczenie w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przestanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dla obszaru oznaczonego symbolem 1U ze względu na to, że strona przeciwna uchwalając plan w zaskarżonej części zrobiła to odmienne niż w postanowieniach Studium, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego powinna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że skarżąca kasacyjnie w sposób prawidłowy, zgodny z ustaleniami Studium, uchwaliła zaskarżoną uchwałę. Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty sprawy; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, zrzekła się rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że nastąpiło naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w postaci uchwalenia przez Radę Miasta Białystok planu, który narusza ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Miasta Białegostoku. Twierdzenie kasacji o zgodności Planu ze Studium opiera się na tezie, że postanowienia zaskarżonej uchwały dotyczące terenu oznaczonego w części tekstowej i graficznej symbolem 1U nie są sprzeczne z treścią "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku" uchwalonego uchwałą Rady Miasta Białystok Nr XII/ 165/19 z dnia 18 czerwca 2019 r., gdyż w ustaleniach Studium zawarto postanowienia dotyczące konieczności uwzględniania "istniejących funkcji", czyli tych już określonych w obowiązujących planach, nawet jeśli są odmienne niż te wprost zawarte w podstawowych kategoriach terenu określonych w Studium. Konkretyzując opis naruszenia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dla terenu ZP jako funkcję uzupełniającą przyjęto w Studium również istniejące obiekty i tereny o innych funkcjach (strona 388 Studium). Skoro zaś, jak dalej argumentowano w uzasadnieniu kasacji, zgodnie z poprzednio obowiązującym planem miejscowym, teren miał przeznaczenie usługowe, to utrzymanie tego przeznaczenia należy odczytywać jako funkcję uzupełniającą terenu ZP, zgodnie ze Studium. Odczytanie rzeczywistej treści Studium w omawianym zakresie rozpocząć należy od przytoczenia szczegółowych tytułu Rozdziału 2 Kierunków Studium: "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy". Na wstępie zapisów tego Rozdziału 2 dokonano kategoryzacji terenów. Stwierdzono, że w strukturze funkcjonalnej miasta wyróżnia się dwie podstawowe grupy kategorii terenów: obszary urbanizacji i obszary podstawowego systemu przyrodniczego. Tereny ZP – tereny zieleni urządzonej, zaliczono do obszarów podstawowego systemu przyrodniczego. Doprecyzowano, że na rysunku Studium "Kierunki zagospodarowania przestrzennego – struktura funkcjonalnoprzestrzenna tereny o odpowiednich kategoriach" wyróżniono symbolami literowymi i oznaczeniem barwnym oraz numerami porządkowymi, oznaczającymi ich położenie w danej jednostce strukturalnej (1 – Śródmieście, 2 – Południe, 3 – Zachód i 4 – Wschód). Poszczególnym kategoriom terenów przypisano funkcje podstawowe (priorytetowe, wiodące, dominujące) i funkcje uzupełniające. Wskazano, że szczegółowy zakres funkcji podstawowej i funkcji uzupełniających, z uwzględnieniem specyfiki warunków lokalnych (w tym także ekofizjograficznych), zostanie określony w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Wskazano następnie, że dopuszcza się utrwalenie istniejących enklaw zabudowy, czy dokończenie rozpoczętych zespołów urbanistycznych o odmiennych funkcjach niż ustalone dla poszczególnych kategorii terenów – na zasadach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Określono funkcje terenu ZP: Funkcje podstawowe: - ogólnodostępne tereny zieleni, w tym m.in. parki, parki leśne, ogrody osiedlowe, botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, - rodzinne ogrody działkowe, - wody powierzchniowe, - zieleń towarzysząca zabudowie (ogrody przydomowe, zieleńce, zieleń rekreacyjna, place zabaw). Funkcje uzupełniające: - obiekty i urządzenia rekreacyjno-wypoczynkowe i edukacyjne, - obiekty i urządzenia usług związanych z funkcją podstawową, - inwestycje celu publicznego, - komunikacja, - infrastruktura techniczna, - istniejące obiekty i tereny o innych funkcjach. Następnie określono: Kierunki kształtowania zagospodarowania: - kształtowanie zagospodarowania w kierunku ochrony, utrzymania i tworzenia ciągłości przestrzennej terenów zieleni urządzonej, tworzących system przyrodniczy miasta, - kształtowanie przestrzeni publicznych w formie ogólnodostępnej zieleni urządzonej o wysokich walorach przyrodniczych, krajobrazowych i estetycznych, - rewaloryzacja parków zabytkowych, - kształtowanie zabudowy usługowej towarzyszącej funkcji podstawowej z zakresu edukacji, gastronomii, kultury, handlu (np. oranżerie, cieplarnie, kawiarnie, cukiernie itp.), - kształtowanie obiektów i urządzeń sportu i rekreacji oraz obiektów małej architektury (w tym np. place zabaw, boiska itp.), - możliwość zachowania, modernizacji istniejących obiektów budowlanych o innych funkcjach, - kształtowanie powiązań ciągów pieszych i rowerowych. Z punktu widzenia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a i litr. b u.p.z.p., istotne są przede wszystkim te z przytoczonych zapisów Studium, które określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania gruntów, a także zapisy wskazujące na tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Konieczne jest spostrzeżenie, że Studium, co do zasady określono tereny ZP jako wyłączone z zabudowy (strona 394), a wyjątki dotyczą m.in. lokalizacji budynków związanych z funkcją rekreacyjno-wypoczynkową na terenach publicznych terenów zieleni (parków, ogrodów osiedlowych) – strona 395. Jak z przytoczonych zapisów wynika, wśród kierunków kształtowania zagospodarowania terenów ZP wskazano w Studium możliwość utrzymania innej funkcji w odniesieniu do obiektów budowlanych. Natomiast w części wstępnej Rozdziału 2 Kierunki dopuszczono utrwalenie istniejących enklaw zabudowy, czy dokończenie rozpoczętych zespołów urbanistycznych o odmiennych funkcjach. W tej sytuacji, istniejące tereny o innych funkcjach, o czym mowa w Kierunkach - Funkcje uzupełniające terenu ZP – to tereny związane z istniejącymi obiektami, enklawami zabudowy, czy rozpoczętymi zespołami urbanistycznymi. W związku z tymi zastrzeżeniami o charakterze wyjątków odnotować najpierw należy, że na terenie 1U nie istnieją żadne obiekty budowlane. Jest to okoliczność bezsporna. Gmina nie podjęła nawet próby podważenia tego ustalenia. Wbrew zaś twierdzeniom sformułowanym w uzasadnieniu kasacji, teren 1U Planu miejscowego nie obejmuje żadnego terenu ZP na którym rozpoczęto by zespół urbanistyczny. Zauważyć można, że jak wynika z Rysunku Planu, do terenu 1U przylega teren wydzielenia wewnętrznego A, terenu oznaczonego symbolem 3ZP, WS. Gmina nie wykazała aby teren ten stanowił obszar rozpoczętego zespołu urbanistycznego. Konieczne jest spostrzeżenie, że w § 34 ust. 2 Planu, dla terenu A symbolu 3ZP, WS dopuszczono, w ramach przeznaczenia uzupełniającego, zabudowę usługowa z zakresu gastronomii, sportu, kultury i rozrywki w formie pawilonów parkowych. Tak więc na terenie bezpośrednio przylegającym do jednostki planistycznej 1U przewidziano w Planie przeznaczenie odpowiadające zapisowi Studium przewidzianemu dla terenu ZP (kształtowanie zabudowy usługowej towarzyszącej funkcji podstawowej z zakresu, edukacji, gastronomii, kultury, handlu (np. oranżerie, cieplarnie, kawiarnie, cukiernie, itp.), który to zapis powinien kształtować także kierunek zagospodarowania terenu 1U. Powyższe ustalenia oraz uwagi potwierdzają trafność oceny Sądu pierwszej instancji o braku zgodności zakwestionowanych ustaleń Planu miejscowego ze Studium. Odnosząc się do argumentacji nawiązującej do zasady ciągłości planistycznej, skonstatować trzeba najpierw, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ wazy interes publiczny i prywatny. W tym zakresie mieści się także kwestia ochrony istniejącego zagospodarowania terenu (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). W przypadku lokalizowania nowej zabudowy uwzględnić należy także okoliczności określone w art. 1 ust. 4 u.p.z.p. Jest niewątpliwe, że uwzględniać należy prawo własności (art. 1 ust. 1 pkt 7) oraz wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 1 pkt 3). Ważenie interesu publicznego i prywatnego oraz ustalenie okoliczności na danym terenie najistotniejszych, w procedurze przeznaczania terenu (art. 15 ust. 2 pkt 1) nie może nadto abstrahować od wymogu nienaruszania ustaleń studium (art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4). Oznacza to, że poprzedzającym uchwalenie planu miejscowego etapem realizacji zasady ciągłości planistycznej jest określenie zakresu tej ciągłości w kierunkach zagospodarowania przestrzennego gminy, opartych m.in. na uwarunkowaniach tego zagospodarowania. Aktem materializującym ten etap procedury jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W sytuacji, w której Studium, jako akt polityki przestrzennej w odniesieniu do terenu gminy funkcjonuje w obrocie prawnym, jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego (art. 9 ust. 4). Przeznaczenie terenu w planie miejscowym w sposób przewidziany w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób naruszający ustalenia obowiązującego studium stanowi istotne naruszenie zasad uchwalenia planu. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie nie jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku uchwalone uchwałą Rady Miasta Białystok Nr XII/ 165/19 z dnia 18 czerwca 2019 r. Możliwe jest jednak, w ramach odniesienia się do argumentacji skargi kasacyjnej, nawiązującej do zasady ciągłości planistycznej, odniesienie się do kwestii relacji ustaleń Studium do poprzedniego planu miejscowego. Skoro bowiem, jak twierdzi Gmina, w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr LXI/751/06 Rady Miasta Białegostoku, z dnia 25 września 2006 r., sporny teren był przeznaczony pod zabudowę usługową z zakresu użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego, to przyjęcie w Studium z 2019 r. kierunku zagospodarowania dopuszczającego: - kształtowanie zabudowy usługowej towarzyszącej funkcji podstawowej z zakresu edukacji, gastronomii, kultury, handlu (np. oranżerie, cieplarnie, kawiarnie, cukiernie itp.), - kształtowanie obiektów i urządzeń sportu i rekreacji oraz obiektów małej architektury (w tym np. place zabaw, boiska itp.), stanowi realizację zasady ciągłości planistycznej, uwzględniającą korekty wynikające z polityki przestrzennej Gminy opartej na rozważeniu zespołu okoliczności istotnych z punktu widzenia wymagań przywołanych wyżej norm ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd pierwszej instancji uznał, że przedmiotowy Plan jest sprzeczny ze Studium. Podsumował uzasadnienie stwierdzeniem, że uregulowania przedmiotowej uchwały w zakresie § 10 ust. 2 i ust. 3 oraz § 32, a także załącznika nr 1 do tej uchwały w części dotyczącej terenu planistycznego o symbolu 1U stanowią, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części. Zarówno podając podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak i ją wyjaśniając, Sąd pierwszej instancji nie wyartykułował stanowiska o naruszeniu przez Gminę władztwa planistycznego. Zarzut materialny kasacji sformułowany w opisie naruszenia w punkcie I.1) jest bezpodstawny. W konsekwencji powyższych rozważań nie ma także podstaw do podzielenia tezy o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania (zarzut oznaczony w kasacji jako punkt II). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Pełny tekst orzeczenia
II OSK 787/24
Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.