II OSK 786/24

II OSK 786/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-06-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 915/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-01-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 54 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "X" z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 915/23 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 4 września 2023 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 915/23, po rozpoznaniu skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, z dnia 4 września 2023 r., znak [...], w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia 27 stycznia 2023 r., znak [...].
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu 10 sierpnia 2021 r. do Urzędu Gminy w G. wpłynął wniosek pełnomocnika inwestora: X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...], nr [...], wraz z wewnętrzną linią zasilającą. Stacja ma składać się z systemu anten (sektorowych i radiolinii) zainstalowanych na projektowanej wieży stalowej konstrukcji kratowej, urządzeń zasilających, sterujących i nadawczo-odbiorczych zlokalizowanych u podstawy wieży oraz wewnętrznej linii zasilającej. Przedsięwzięcie przewidziano do realizacji w C. na terenie dz. nr ewid. [...] oraz części działki nr ewid. [...] z obrębu C.
Wójt Gminy G., stosownie do treści art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm.) - dalej: "u.p.z.p.", obwieszczeniem z dnia 16 sierpnia 2021 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym. Ponadto organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania indywidualnie K. W. i innych oraz Starostwo Powiatowe w Radomsku, Wydział Gospodarki Nieruchomościami.
Petycją z dnia 18 sierpnia 2021 r. mieszkańcy gminy G. wyrazili swój sprzeciw wobec planów inwestycyjnych, wskazując na obawy o wpływ przedsięwzięcia na zdrowie i życie ludzi oraz zwierząt.
Decyzją z dnia 29 października 2021 r. nr [...], znak: [...], Wójt Gminy G. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym – gminnym, dla przedmiotowej inwestycji oraz wskazał warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Decyzja ta została jednak uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 13 stycznia 2022 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., iż organ I instancji nie rozważył, czy wydanie zaskarżonej decyzji nie powinno być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.
Decyzją z dnia 20 maja 2022 r. nr [...], znak [...], Wójt Gminy G. ponownie ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego przedsięwzięcia, jednak powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 11 sierpnia 2022 r., znak: [...]. Organ odwoławczy uznał m.in., iż Wójt Gminy G., przed wydaniem swojego rozstrzygnięcia, nie dokonał uzgodnień z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 pkt 5, 6 i 9 u.p.z.p.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Wójt Gminy G., decyzją z dnia 27 stycznia 2023 r. nr [...], znak: [...], ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla ww. zamierzenia. Organ określił także warunki i wymagania dotyczące: ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 2 lit. c decyzji), obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt 2 lit. d decyzji) ochrony interesów osób trzecich (pkt 2 lit. e decyzji) oraz ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, położenia w granicy obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (pkt 2 lit. f decyzji).
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. T. - dalej: "skarżący", wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Decyzją z dnia 4 września 2023 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia 27 stycznia 2023 r.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł J. T.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji wniosło o oddalenie skargi.
Na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 r. dopuszczono [...] Stowarzyszenie [...] "Y" z siedzibą w R. do udziału w postępowaniu.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Jak podniesiono w uzasadnieniu, analiza akt administracyjnych, przeprowadzona przez Sąd w kontrolowanej sprawie, wskazuje iż wniosek przedłożony przez inwestora i uzupełniony w toku postępowania administracyjnego, okazał się kompletny dopiero w toku postępowania przed organem II instancji. Co prawda we wniosku przedłożonym przez inwestora i uzupełnionym w toku postępowania administracyjnego wskazano między innymi szczegółowe dane dotyczące anten sektorowych, określono również charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Dokumenty te nie wskazywały jednak obliczonego zasięgu występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej dotyczących anteny radioliniowej. Do wniosku przedłożonego organowi I instancji dołączono także "Kwalifikację instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko" oraz "Graficzną prezentację pól elektromagnetycznych" jednak dokumenty te nie zawierały szczegółowych danych dotyczących anteny radiolinii, w tym obliczeń dotyczących anteny radiolinii i przewidywanego dla anteny radiolinii obszaru pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych (w płaszczyźnie pozimowej i w płaszczyźnie pionowej). Tak więc, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, organ I instancji wydając decyzję nie posiadał danych dotyczących obliczonego zasięgu występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej dla anteny radiolinii. Dane te przedłożył dopiero organowi II instancji inwestor pismem z dnia 31 maja 2023 r. w odpowiedzi na pismo organu II instancji z dnia 17 maja 2023 r. W piśmie z dnia 17 maja 2023 r. organ II instancji słusznie stwierdził, że: "dla ustalenia zasięgu występowania "obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych inwestor powinien uwzględnić wszystkie urządzenia emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwości od 10 MHz do 300 MHz. Przedstawiona przez inwestora Graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych odnosi się jedynie do pól elektromagnetycznych emitowanych przez anteny sektorowe". Dopiero więc organ II instancji opierając się na przedłożonych przez inwestora dokumentach i informacjach mógł dokonać prawidłowej oceny planowanej inwestycji na gruncie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r.
Tym samym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, istotne ustalenia faktyczne nakierowane na ocenę stanu faktycznego sprawy niewątpliwie zostały dokonane na etapie postępowania odwoławczego, co narusza normę z art. 15 K.p.a. i powoduje, że strony postępowania zostały pozbawione dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach co do elementów przedmiotowo istotnych sprawy.
W ocenie Sądu rozpoznającego skargę ma rację skarżący i Stowarzyszenie, że w decyzji organów obu instancji nie wskazano konkretnej mocy EIRP anteny radioliniowej. Dane te znajdują się w aktach administracyjnych sprawy, ale nie zostały podane w decyzjach organów obu instancji (inaczej niż w przypadku anten sektorowych). Jak stanowi art. 54 pkt 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa między innymi rodzaj inwestycji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że nie tylko we wniosku złożonym przez inwestora, ale także w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w przypadku lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej konieczne jest konkretne wskazanie m.in.: z jakiego typu anten, jakiej mocy i w jakiej liczbie ma składać się planowana inwestycja, na jakiej wysokości mają być zamontowane oraz jaki będzie kierunek ich usytuowania.
Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Skargę kasacyjną od powyższe wyroku wniosła X Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że organ odwoławczy zastąpił organ I instancji w zakresie ustalania stanu faktycznego, zbierania materiału dowodowego i prowadzenia postępowania wyjaśniającego, podczas gdy organ II instancji bez naruszania zasady dwuinstancyjności może uzupełnić materiał dowodowy w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a., jeśli dostrzega taką potrzebę, ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie, ciążą bowiem na nim te same, co na organie I instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię prowadząca do uznania, że brak wskazania w decyzji organów obu instancji konkretnej mocy EIRP anteny radioliniowej stanowi brak pełnego określenia rodzaju planowanej inwestycji, podczas gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa przede wszystkim położenie inwestycji oraz jej parametry, pozostawiając kwestię szczegółowego określenia jej cech, także technicznych, projektowi budowlanemu, kontrolowanemu następnie w ramach postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na podstawie przepisu art. 185 § 1 P.p.s.a., ewentualnie, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzi naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzi jedynie naruszenie prawa materialnego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a to na podstawie przepisu art. 188 P.p.s.a. Nadto wniesiono o zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, a to na podstawie przepisu art. 203 pkt. 1 P.p.s.a. oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim poparło wniesioną przez X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega bowiem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty. Jednocześnie w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy jest organem merytorycznym, którego powinnością jest nie tylko odnieść się do zarzutów odwołania, lecz ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji.
Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, wniosek przedłożony przez inwestora i uzupełniony w toku postępowania administracyjnego, okazał się kompletny dopiero w toku postępowania przed organem II instancji. Co prawda we wniosku przedłożonym przez inwestora i uzupełnionym w toku postępowania administracyjnego wskazano między innymi szczegółowe dane dotyczące anten sektorowych, określono również charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Dokumenty te nie wskazywały jednak obliczonego zasięgu występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej dotyczących anteny radioliniowej. Do wniosku przedłożonego organowi I instancji dołączono także "Kwalifikację instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko" oraz "Graficzną prezentację pól elektromagnetycznych", jednak dokumenty te nie zawierały szczegółowych danych dotyczących anteny radiolinii, w tym obliczeń dotyczących anteny radiolinii i przewidywanego dla anteny radiolinii obszaru pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych (w płaszczyźnie pozimowej i w płaszczyźnie pionowej). Tak więc organ I instancji wydając decyzję nie posiadał danych dotyczących obliczonego zasięgu występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej dla anteny radiolinii. Dane te przedłożył dopiero organowi II instancji inwestor pismem z dnia 31 maja 2023 r. w odpowiedzi na pismo organu II instancji z dnia 17 maja 2023 r.
Należy zatem wskazać, że dopiero organ II instancji opierając się na przedłożonych przez inwestora dokumentach i informacjach mógł dokonać prawidłowej oceny planowanej inwestycji na gruncie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. Istotne bowiem ustalenia faktyczne nakierowane na ocenę stanu faktycznego sprawy niewątpliwie zostały dokonane na etapie postępowania odwoławczego, co narusza normę z art. 15 K.p.a. i powoduje, że strony postępowania zostały pozbawione dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach co do elementów przedmiotowo istotnych sprawy.
Ze względu więc na brak przedłożenia przed organem I instancji kwestii mających istotne znaczenie dla wyniku postępowania, organ odwoławczy nie mógł uzupełnić materiału dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie było wyjaśnione (por. np. wyrok z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. I OSK 678/08, LEX nr 484872), że: "nie można postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej i warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie określić mianem dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w rozumieniu art. 136 k.p.a. Przyjęcie odmiennego stanowiska naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.)". Natomiast stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej, co do możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym jest wynikiem dowolnej oceny materiału sprawy przez stronę wnoszącą tę skargę.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazać należy, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, który sąd rozpoznający przedmiotową skargę kasacyjną w pełni podziela, zgodnie z którym, nie tylko we wniosku złożonym przez inwestora, ale także w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w przypadku lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, konieczne jest konkretne wskazanie m.in.: z jakiego typu anten, jakiej mocy i w jakiej liczbie ma składać się planowana inwestycja, na jakiej wysokości mają być zamontowane oraz jaki będzie kierunek ich usytuowania (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. II OSK 559/16, LEX nr 2468183).
Niewystarczające jest zatem sprawdzenie zupełności wniosku złożonego przez inwestora, wraz z dokumentacją załączoną do wniosku. Zgodnie z art. 55 u.p.z.p. organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę wiąże decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Konsekwencją braku określenia istotnych z punktu widzenia przepisów szczególnych (do których odsyłają art. 53 ust. 3 i art. 54 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p.) parametrów inwestycji powoduje, że także pozwolenia na budowę wydawane byłoby dla inwestycji o nieokreślonych bliżej parametrach.
Wobec jednoznacznej treści art. 54 u.p.z.p. zobowiązującej organy administracyjne do wskazania określonych warunków (m in. w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, co jest szczególnie podnoszone w sprawach dotyczących budowy stacji bazowych telefonii komórkowej), należy podkreślić, że warunki te nie mogą być opisane ogólnikowo, bez nawiązania do konkretnych parametrów technicznych, tym bardziej, że parametry techniczne przedsięwzięć determinują i uzasadniają warunki wymagania ochrony środowiska i zdrowia ludzi.
W konsekwencji, w stosunku do inwestycji stanowiących stacje bazowe telefonii komórkowej, organ powinien określić w sentencji decyzji lokalizacyjnej wszystkie aspekty zamierzenia inwestycyjnego, które wiążą się z wpływem na środowisko i zdrowie ludzi, w szczególności, takie jak: ilość anten, ich moc, częstotliwość, umiejscowienie, ukierunkowanie każdej anteny, tj. jej azymut i nachylenia (tilt). "W decyzji dokonującej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wystarczające określenie samego rodzaju inwestycji, lecz konieczne jest także precyzyjne wskazanie: z ilu anten może składać się planowana wieża telekomunikacyjna, jakiego typu i mocy anteny mogą być montowane na wieży - ze wskazaniem konkretnej charakterystyki anteny, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwościach i równoważnej mocy promieniowana izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny i wreszcie w jaki sposób anteny powinny być skierowane" (wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. II OSK 2157/17, LEX nr 2723919). W wyroku z dnia z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn. II OSK 1122/21, LEX nr 3709341 NSA wskazał, że: "na to, że brak szczegółowego określenia parametrów planowanej inwestycji (stacji bazowej telefonii komórkowej) stanowi wadliwość decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. II OSK 496/19; z dnia 8 marca 2023 r., sygn. II OSK 2733/19, LEX nr 3559262; z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. II OSK 2157/17, LEX nr 2723919)".
Z powyższych rozważań wynika, że parametry takie jak częstotliwość oraz moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny determinują oddziaływanie instalacji na środowisko.
Jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji kontrolowane decyzje obu instancji tych warunków nie spełniały. W żadnej z nich nie wskazano bowiem konkretnej mocy EIRP anteny radioliniowej. Dane te co prawda znajdują się w aktach administracyjnych sprawy, ale nie zostały podane w decyzjach organów obu instancji (inaczej niż w przypadku anten sektorowych). Skoro więc wydane w niniejszej sprawie decyzje nie zawierały określenia parametrów planowanej inwestycji w zakresie dotyczącym mocy EIRP anteny radioliniowej (mocy wypromieniowania EIRP), spowodowało to naruszenie w istotny sposób art. 54 pkt 1 u.p.z.p. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Z tego też względu konieczne jest takie sformułowanie tej decyzji, aby organ architektoniczno-budowlany właściwy do wydania pozwolenia na budowę nie miał wątpliwości co do tego, jaka zabudowa jest dopuszczalna na danym terenie. Określenie konkretnych wymagań nowej zabudowy, w tym wypadku stacji bazowej, ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego i dlatego decyzja o warunkach zabudowy (o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) powinna być tak sformułowana, aby nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1535/11, LEX nr 1121179). Skoro na organie administracji ciąży obowiązek określenia w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagań wynikających z przepisów szczególnych (art. 54 ust.1 pkt 2 u.p.z.p.), organ ten, orzekając w sprawie indywidualnej, musi dokonać konkretyzacji określonych wymagań normatywnych w kontekście planowanego przedsięwzięcia, precyzując ciążące na inwestorze konkretne obowiązki lub wynikające z przepisów ograniczenia.
W tym miejscu wskazać również należy, że w stanie prawnym ukształtowanym od dnia 4 czerwca 2022 r. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne, nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071) w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) uchylono pkt 7 (§ 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia zmieniającego) oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia uchylono pkt 8 (§ 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia zmieniającego). W konsekwencji dla tego rodzaju przedsięwzięć nie ma aktualnie obowiązku uzyskania, przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094) uzyskanie tej decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Jednakże brak wymogu legitymowania się przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie oznacza, że zlikwidowano obowiązek uwzględniania w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymogów ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Jak wynika z przytoczonego art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. wymogi w tym zakresie co do przedmiotowej decyzji pozostały, a tym samym pozostał obowiązek organu właściwego do wydania decyzji lokalizacyjnej zbadania sprawy w tym zakresie. Sytuacja prawna zmieniła się więc o tyle, że organ wydający decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może oprzeć się w zakresie wymogów ochrony środowiska i zdrowia ludzi na decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale musi dokonać stosownej analizy i oceny samodzielnie. W konsekwencji, jak to wyżej wskazano, w stosunku do inwestycji stanowiących stacje bazowe telefonii komórkowej, organ nadal powinien ustalać wszystkie aspekty zamierzenia inwestycyjnego, które wiążą się z wpływem na środowisko i zdrowie ludzi, w szczególności, takie jak: ilość anten, ich moc, częstotliwość, umiejscowienie, ukierunkowanie każdej anteny, tj. jej azymut i nachylenia (tilt).
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.