II OSK 783/24

II OSK 783/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1453/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-10
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 161 oraz art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1453/23 w sprawie ze skargi Z. K., B. K., M. K. i R. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 kwietnia 2023 r. znak: DON.7202.3.2022.ABL w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2023 r., VII SA/Wa 1453/23, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, w sprawie ze skargi Z. K., B. K., M. K. i R. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 17 kwietnia 2023 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżonym postanowieniem GINB, po rozpatrzeniu wniosków M. K. i Z. K. oraz R. K. i B. K. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z 28 lutego 2023 r. odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji administracyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem (dalej PINB), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Skargę na to postanowienie wnieśli Z. K., B. K., M. K. i R. K.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
Sąd uznał, iż odmowa wszczęcia postępowania w trybie wskazanym w art. 161 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2023.775; dalej k.p.a.), również z uwagi na szczególny charakter postępowania regulowanego w tym trybie z przyczyn podmiotowych poprzez powołanie się na brak przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją, której dotyczy wniosek o uchylenie lub zmianę, nie jest wystarczająca. Sąd I instancji przyjął, że podmiotem legitymowanym do żądania uchylenia decyzji administracyjnej w trybie uregulowanym art. 161 k.p.a. jest nie tylko strona postępowania, w którym decyzja ta została wydana, ale każdy kto dostatecznie uprawdopodobni, iż decyzja ta wywołuje zagrożenie dla jego życia lub zdrowia. Nie jest przy tym wystarczające odwołanie się do przepisu art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2023.682; dalej p.b.), który w sposób szczególny określa krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie dając ten przymiot jedynie inwestorowi. Jednocześnie Sąd wskazał, że orzekające w sprawie organy nie zgromadziły materiału dowodowego dającego oczywiste podstawy do uznania, iż realizacja decyzji PINB nie pociąga za sobą ww. zagrożeń w stosunku do skarżących, bowiem przyczynę uchylenia może stanowić wyłącznie zagrożenie dla szczególnych dóbr. W ocenie Sądu I instancji GINB nie rozważył w przedmiotowej sprawie możliwości prowadzenia postępowania w oparciu o żądanie skarżących wyrażone w piśmie inicjującym z 19 listopada 2022 r. w sposób adekwatny do trybu postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w trybie wskazanym w art. 161 k.p.a. nastąpiła przedwcześnie, bez zbadania istotnych w tym postępowaniu okoliczności, co świadczy o naruszeniu przez organ art. 107 § 3 k.p.a., która to wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł GINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 161 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że z uwagi na treść art. 161 k.p.a., jak i nadzwyczajny charakter postępowania regulowanego tym przepisem, odmowa wszczęcia przez organ, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., postępowania w tym trybie nadzwyczajnym z przyczyn podmiotowych poprzez powołanie się na brak przymiotu strony skarżących w postępowaniu zakończonym decyzją, której dotyczył wniosek o uchylenie nie jest wystarczająca, gdyż podmiotem legitymowanym do żądania uchylenia decyzji w trybie art. 161 k.p.a. jest każdy kto dostatecznie uprawdopodobni, że decyzja ta wywołuje zagrożenie dla jego życia lub zdrowia, podczas gdy oczywisty brak przymiotu strony skarżących nie jest wystarczającą podstawą do odmowy wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 161 k.p.a., a kwestia ewentualnego zagrożenia życia lub zdrowia skarżących wywołanego wydaną decyzją mogłaby być przedmiotem oceny dopiero po wszczęciu postępowania;
2) art. 141 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że odmowa wszczęcia postępowania w trybie określonym przepisem art. 161 k.p.a. nastąpiła przedwcześnie, bez zbadania istotnych okoliczności, co świadczy o naruszeniu przez organu przepisu art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy organ wykazał, że brak przymiotu strony skarżących jest oczywisty, na poparcie swojego stanowiska wskazał stosowne fakty, w uzasadnieniu prawnym uchylonych rozstrzygnięć wyjaśnił podstawę prawną przytaczając stosowne przepisy prawa, a tym samym nie naruszył przepisu art. 107 § 3 k.p.a.;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 7 p.b. z zw. z art. 161 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niezasadne przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy przepis art. 59 ust. 7 p.b. nie ma zastosowania, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonych postanowień, podczas gdy przepis art. 59 ust. 7 p.b. znajduje zastosowanie również w postępowaniu nadzwyczajnym regulowanym art. 161 k.p.a., w szczególności w sytuacji, gdy inwestor realizował inwestycję w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę, które nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a ponadto nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz brak jest informacji, aby w stosunku do inwestycji toczyło się postępowanie legalizacyjne lub naprawcze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2026.143 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Problemem spornym w rozpatrywanej sprawie jest to, czy podmiotem legitymowanym do żądania uchylenia decyzji administracyjnej w trybie uregulowanym art. 161 k.p.a. jest tylko strona postępowania, w którym decyzja ta została wydana, czy każdy kto dostatecznie uprawdopodobni, iż decyzja ta wywołuje zagrożenie dla jego życia lub zdrowia.
Rozważając powyższą problematykę należy podkreślić, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 161 k.p.a. istotne jest to, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, tj. czy zachodzi stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo grożący poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa, a następnie czy zmiana lub uchylenie decyzji może ten stan usunąć (jeśli faktycznie zachodzi). Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 161 § 1 k.p.a. reguluje nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji ostatecznej i przewidziana w nim możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej odnosi się wyłącznie do ochrony w sytuacjach wyjątkowych wartości szczególnie cennych. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonania (np. wyroki NSA z 16 listopada 2022 r., II OSK 1764/21, LEX nr 3506083 ; z 22 czerwca 2022 r., II OSK 1095/21, LEX nr 3362082 ). Podstawowym celem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 161 k.p.a. jest ustalenie, w jakim stopniu stan faktyczny odpowiada ustawowym przesłankom uchylenia decyzji ostatecznej, zawartym w art. 161 § 1 k.p.a. Warunkiem wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję ostateczną w omawianym trybie jest zatem ustalenie m.in., że skutki wywierane przez tę decyzję dadzą się zakwalifikować jako stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo grożący powstaniem poważnych szkód dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa (wyrok NSA z 28 października 2021 r., II OSK 3316/18, LEX nr 3289204). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał także, iż brzmienie art. 59 ust. 7 p.b. nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że stroną postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, będzie nie tylko inwestor. Mogą w oznaczonym stanie faktycznym wystąpić takie przypadki, w których w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (wyrok NSA z 4 kwietnia 2023 r., II OSK 966/20, LEX nr 3527564). Co do zasady decyzja wydana w sprawie pozwolenia na użytkowanie, z uwagi na treść art. 59 ust. 7 p.b., determinuje tożsamość strony w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, co jednak nie wyklucza w pewnych stanach faktycznych i prawnych odstępstwa od tej zasady (wyrok NSA z 11 maja 2011 r., II OSK 792/10, LEX nr 1081900).
Biorąc powyższe pod uwagę, w tym treść przywołanych wyżej wyroków NSA oraz argumentacji w nich zawartej, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że podmiotem legitymowanym do żądania uchylenia decyzji administracyjnej w trybie uregulowanym art. 161 k.p.a. jest nie tylko strona postępowania, w którym decyzja ta została wydana, ale każdy kto dostatecznie uprawdopodobni, iż decyzja ta wywołuje zagrożenie dla jego życia lub zdrowia.
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie naruszył art. 61a § 1 w zw. z art. 161 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 59 ust. 7 p.b. z zw. z art. 161 k.p.a. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły zatem w realiach niniejszej sprawy usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.