II OSK 783/22

II OSK 783/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Anna Szymańska
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1406/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-19
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 27 § 1 pkt 10
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1406/21 w sprawie ze skargi P. J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 14 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1406/21, oddalił skargę P. J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2021 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w związku z niewykonaniem przez P. J. (dalej jako: "skarżący") obowiązku wskazanego w decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - dalej: "MWINB" z dnia 12 kwietnia 2019 r., nr [...], organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427, z późń. zm.) – dalej: "u.p.e.a.", przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie nałożonego nakazu opróżnienia lokalu mieszkalnego położonego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości B. przy ul. [...], gmina S., w całości od strony zachodniej, w terminie do dnia 10 maja 2019 r.
W dniu 23 września 2020 r. do zobowiązanego zostało skierowane upomnienie, wzywające do wykonania ww. obowiązku.
W dniu 4 listopada 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Siedlcach - dalej: "PINB", wystawił tytuł wykonawczy nr [...] skierowany do skarżącego.
W dniu 8 grudnia 2020 r. organ I instancji dokonał czynności kontrolnych na ww. działce, podczas których stwierdzono, że obowiązek nałożony decyzją nr [...] z dnia 12 kwietnia 2019 r. nie został wykonany. W tych okolicznościach, postanowieniem nr [...] z dnia 14 grudnia 2020 r., organ powiatowy nałożył na skarżącego grzywnę w kwocie 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji MWINB.
Zobowiązany wniósł zażalenie na ww. postanowienie PINB.
Postanowieniem nr [...] z dnia 11 marca 2021 r., MWINB uchylił ww. postanowienie organu powiatowego nr [...] i umorzył postępowanie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Następnie postanowieniem nr [...] z dnia 29 marca 2021 r., PINB umorzył postępowanie egzekucyjne powadzone w przedmiocie wykonania obowiązku wynikającego z decyzji MWINB z dnia 12 kwietnia 2019 r. w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] wystawiony wobec skarżącego.
Zażalenie na to postanowienie wniósł skarżący.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 maja 2021 r., MWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB w Siedlcach z dnia 29 marca 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 4 listopada 2020 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że tytuł wykonawczy, stanowiący podstawę wszczęcia i prowadzenia przedmiotowej egzekucji administracyjnej, nie został wystawiony w sposób prawidłowy, przez co naruszono art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. W przedmiotowym tytule wykonawczym część "D" dotycząca klauzuli organu egzekucyjnego nie została wypełniona i podpisana, co powoduje niedopuszczalność egzekucji w postępowaniu administracyjnym.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się P. J., który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę MWINB podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu, w sprawie nie jest sporne, że przedmiotowy tytuł wykonawczy dotknięty był wadą wynikającą z faktu niewypełnienia przez organ egzekucyjny – będący jednocześnie wierzycielem - jego części: "D. OZNACZENIE I KLAUZULA ORGANU EGZEKUCYJNEGO". Przepis art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wystawienia przedmiotowego tytułu) przewidywał, że tytuł wykonawczy musi zawierać klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Stosownie natomiast do treści art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 ustawy. W tym stanie rzeczy organ egzekucyjny zobowiązany był umorzyć postępowanie prowadzone w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia 4 listopada 2020 r
W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący słusznie zwrócił uwagę na nieprawidłowe doręczenie wskazanego tytułu wykonawczego. Jak bowiem wynika z akt sprawy, tytuł ten został, za pośrednictwem Poczty Polskiej, doręczony w dniu 6 listopada 2020 r., do rąk pełnomocnika skarżącego, a nie zobowiązanemu. Tymczasem doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, jako czynność wszczynająca egzekucję administracyjną, musi nastąpić do rąk zobowiązanego i dopiero od tego momentu zobowiązany ma prawo ustanowić pełnomocnika.
Sąd Wojewódzki zauważył, że po otrzymaniu tytułu wykonawczego pełnomocnik skarżącego przedłożył w organie egzekucyjnym pełnomocnictwo opatrzone datą 8 listopada 2020 r. W treści tego dokumentu wskazano, że pełnomocnictwo to zostało udzielone m.in. do wszelkich postępowań egzekucyjnych, w tym do postępowań egzekucyjnych w administracji, a w szczególności dotyczy ono wykonania nakazu opróżnienia w całości lokalu mieszkalnego, orzeczonego decyzją MWINB nr [...] z dnia 12 kwietnia 2019 r. Stąd w ocenie Sądu Wojewódzkiego, zobowiązany został powiadomiony przez swojego pełnomocnika od fakcie wystawienia ww. tytułu wykonawczego i wszczęcia egzekucji w przedmiocie nałożonego ww. decyzją MWINB obowiązku. Poza tym, w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo podobnej treści udzielone przez skarżącego jeszcze w dniu 5 października 2020 r. W toku wszczętego postępowania egzekucyjnego organ I instancji podejmował czynności polegające m.in. na przeprowadzeniu oględzin nieruchomości, na której znajduje się budynek objęty nakazem opróżnienia, w których to czynnościach udział brał pełnomocnik zobowiązanego. Ponadto, w dniu 14 grudnia 2020 r. PINB wydał postanowienie nr [...] o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia do wykonania opisanego obowiązku. Postanowienie to zostało skutecznie zaskarżone do MWINB przez skarżącego. Sąd pierwszej instancji doszedł jednak do przekonania, że brak doręczenia tytułu wykonawczego bezpośrednio do rąk zobowiązanego – w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy – nie oznacza, że egzekucja w kontrolowanej sprawie nie została skutecznie wszczęta. Skarżący powziął wiadomość o fakcie wystawienia wobec niego tytułu wykonawczego, doszło do zdarzeń powodujących prowadzenie egzekucji administracyjnej dotyczącej wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji MWINB nr [...] z dnia 12 kwietnia 2019 r., a zobowiązany ustanowił pełnomocnika w tym postępowaniu egzekucyjnym.
Sąd Wojewódzki zauważył, że wydane przez organ powiatowy rozstrzygnięcie umarzające postępowanie egzekucyjne miało natomiast charakter wyłącznie formalnoprawny, procesowy, konieczne było bowiem zakończenie nieprawidłowo zainicjowanej procedury egzekucyjnej i uchylenie wszystkich czynności egzekucyjnych podjętych wobec zobowiązanego. Z akt sprawy nie wynika zaś, ażeby osoby trzecie nabyły jakiekolwiek prawa wskutek ich prowadzenia. Tym samym, umorzenie egzekucji przywracało stan, jakby postępowanie to nigdy nie zostało wszczęte, a jego wydanie było uzasadnione faktem podjęcia już w sprawie konkretnych czynności egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Nie ma przy tym racji skarżący zarzucając, że w wśród podanych przez organ odwoławczy przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego, zabrakło wskazania wadliwego doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Na tę okoliczność MWINB powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazując, że już w postanowieniu z dnia 11 marca 2021 r. nr [...], którym organ II instancji uchylił postanowienie PINB o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia – wprost nakazał organowi I instancji całkowite umorzenie postępowania egzekucyjnego, właśnie z uwagi na nieprawidłowości przy doręczeniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego nr [...].
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. J. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1, § 3 K.p.a. i 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 i art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. polegające na przyjęciu, że skarżący mógł umocować pełnomocnika do działania w jego imieniu na wszystkich etapach postępowania w przedmiocie tego samego zagadnienia, tj. stanu technicznego budynku położonego na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w B., gm. S., przewidując, że poszczególne rozstrzygnięcia PINB w Siedlcach mogą spowodować wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji względem skarżącego, bez konieczności uzewnętrznienia woli udzielonego pełnomocnictwa w postępowaniu egzekucyjnym przed PINB w Siedlcach, przez dołączenie udzielonego pełnomocnictwa;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. poprzez jego nie zastosowanie, w sytuacji przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za podstawę orzekania domniemania istnienia pełnomocnictwa do reprezentacji skarżącego przez radcę prawnego J. J. w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 4 listopada 2020 r, wobec stanu faktycznego sprawy i zakazu domniemywania istnienia stosunku pełnomocnictwa;
3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu skarżonego wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym - w zakresie faktu udzielenia pełnomocnictwa radcy prawnemu J. J. przez skarżącego do reprezentacji w postępowaniu egzekucyjnym znak [...] i złożenia dokumentu pełnomocnictwa na tę okoliczności, pomimo iż nie miało to miejsca;
4) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez orzekanie na podstawie niekompletnych akt sądowych, tj. braku kompletnych akt postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku położonego na działce o nr ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w B., prowadzonego przez PINB w Siedlcach, zwłaszcza wobec sposobu wykazania przez ten organ faktu istnienia pełnomocnictwa do reprezentacji P. J. przez radcę prawnego J. J. w postępowaniu egzekucyjnym znak [...], który budził wątpliwości, co do jego prawidłowości;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 124 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sytuacji zaniechania przez MWINB oceny odwoławczej wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego z dnia 7 kwietnia 2021 r. od postanowienia PINB w Siedlcach nr [...] z dnia 29 marca 2021 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, pomimo istotnego wpływu oceny pominiętych zarzutów na wynik sprawy;
6) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 26 § 5 pkt u.p.e.a. poprzez przyjęcie za podstawę skarżonego wyroku, że względem skarżącego doszło do skutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 4 listopada 2020 r. oraz uznaniu, że wystarczającym do stwierdzenia tego wszczęcia był domniemywany fakt powiadomienia skarżącego przez swojego rzekomego pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym o fakcie wystawienia tytułu wykonawczego z dnia 4 listopada 2020 r. i wszczęcia egzekucji, pomimo, że tytuł ten nie został doręczony skarżącemu bezpośrednio, jako zobowiązanemu oraz braku znaczenia prawnego dla zobowiązanego informacji o istnieniu tytułu wykonawczego, uzyskanej w inny sposób niż bezpośrednie doręczenie odpisu tytułu wykonawczego;
7) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez nieuzasadnione zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny wszystkich zarzutów do zaskarżonego postanowienia MWINB nr [...] z dnia 14 maja 2021 r., zwłaszcza z pisma uzupełniającego skargę z dn. 18 czerwca 2021 r., pomimo istotnego wpływu pominiętych zarzutów na wynik sprawy, a także poprzez doprowadzenie do wystąpienia w uzasadnieniu skarżonego wyroku do oczywistej sprzeczności stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w kluczowej kwestii w sprawie będącej, której dotyczyła skarga z dn. 9 czerwca 2021 r., tj. skutków doręczenia odpisu tytułu wykonawczego pełnomocnikowi z postępowania jurysdykcyjnego, z pominięciem zobowiązanego.
Na wypadek nie uwzględniania przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów z pkt 1-7) wyżej i zaaprobowania skarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jako odpowiadającemu prawu skarżący kasacyjnie zgłosił zarzut naruszenia przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. i art. 134 § 1 tej ustawy i art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 15 § 1 tej ustawy poprzez brak objęcia kontrolą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia MWINB nr [...] z dnia 14 maja 2021 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia 29 marca 2021 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, oraz upomnienia z dnia 23 września 2020 r., a także występującego w sprawie postanowienia MWINB nr [...] z dnia 11 marca 2021 r. o uchyleniu w całości zaskarżonego postanowienia i umorzeniu postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, jako nie doręczonych pełnomocnikowi P. J. - radcy prawnemu J. J., skoro, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził istnienie skutecznie udzielonego pełnomocnictwa temu pełnomocnikowi w postępowaniu egzekucyjnym znak [...], prowadzonym przez PINB w Siedlcach, a co w konsekwencji powinno oznaczać, iż pisma powinny być doręczane pełnomocnikowi, a nie (jak w sprawie) bezpośrednio zobowiązanemu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
2) zasądzenie na rzecz skarżącego od MWINB kosztów postępowania, w szczególności:
- wpisów sądowych od skargi i skargi kasacyjnej;
- kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, wg norm przypisanych, wg stawki podwójnej z uwagi na nakład czasu pracy pełnomocnika, w szczególności czynności podjętych w sprawie i poświęcony czas na przygotowanie do jej prowadzenia, oraz wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także wobec rodzaju i stopnia zawiłości sprawy;
- opłat skarbowych od pełnomocnictw, złożonych wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz niniejszą skargą kasacyjną.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Pismem z dnia 28 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł w jego imieniu o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie MWINB z dnia 14 maja 2021 r., utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu powiatowego z dnia 29 marca 2021 r., w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 4 listopada 2020 r.
W sprawie nie jest sporne, że przedmiotowy tytuł wykonawczy dotknięty był wadą wynikającą z faktu niewypełnienia przez organ egzekucyjny – będący jednocześnie wierzycielem, jego części: "D. OZNACZENIE I KLAUZULA ORGANU EGZEKUCYJNEGO". Przepis art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wystawienia przedmiotowego tytułu) przewidywał, że tytuł wykonawczy musi zawierać klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Stosownie do treści art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się w całości, albo w części w przypadku niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 ustawy. Innymi słowy, tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., jeżeli nie zawiera któregokolwiek z elementów wymaganych we wskazanym unormowaniu.
Zarzuty skargi kasacyjnej ogniskują się wokół kwestii uznania dopuszczenia nieprawidłowego doręczenia tytułu wykonawczego, jako przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1, § 3 K.p.a. i 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 i 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.
Doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, jako czynność wszczynająca etap egzekucji administracyjnej, musi nastąpić bezpośrednio do rąk zobowiązanego i dopiero od tego momentu zobowiązany ma prawo ustanowić pełnomocnika. Dołączenie pełnomocnictwa do akt sprawy, o czym mowa w art. 33 § 3 K.p.a. może mieć miejsce dopiero wtedy, gdy sprawa istnieje, to zaś wymaga wszczęcia postępowania (w rozpatrywanym przypadku postępowania egzekucyjnego, stanowiącego odrębną sprawę administracyjną).
Z akt sprawy wynika, że tytuł wykonawczy z dnia 4 listopada 2020 r. został doręczony w dniu 6 listopada 2020 r. pełnomocnikowi skarżącego, a nie skarżącemu. Po otrzymaniu tytułu wykonawczego pełnomocnik przedłożył w organie egzekucyjnym pełnomocnictwo opatrzone datą 8 listopada 2020 r. W treści tego dokumentu wskazano, że pełnomocnictwo to dotyczy wykonania nakazu opróżnienia w całości lokalu mieszkalnego od strony zachodniej w budynku znajdującym się w B., gm. S., ul. [...], orzeczonego decyzją MWINB z dnia 12 kwietnia 2019 r. Sąd uznał, że zobowiązany został powiadomiony przez swojego pełnomocnika od fakcie wystawienia ww. tytułu wykonawczego i wszczęcia egzekucji w przedmiocie nałożonego ww. decyzją MWINB obowiązku.
Nie można podzielić stanowiska, że brak doręczenia tytułu wykonawczego bezpośrednio do rąk zobowiązanego – w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy – nie oznacza, że egzekucja w kontrolowanej sprawie nie została skutecznie wszczęta. Zdaniem Sądu skarżący powziął wiadomość o fakcie wystawienia wobec niego tytułu wykonawczego, doszło do zdarzeń powodujących prowadzenie egzekucji administracyjnej dotyczącej wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji MWINB nr [...] z dnia 12 kwietnia 2019 r., a zobowiązany ustanowił pełnomocnika w tym postępowaniu egzekucyjnym. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie stoi na stanowisku, że powinność doręczenia przez organ tytułu wykonawczego do rąk zobowiązanego lub dłużnika bezpośrednio wynika przede wszystkim z istoty egzekucji administracyjnej, której celem jest w szczególności wykonanie decyzji administracyjnej. O podjęciu czynności ściśle związanych z wykonaniem decyzji administracyjnej zobowiązany musi zostać poinformowany osobiście i tym samym uzasadnione jest przyjęcie poglądu, że dopiero skuteczne wszczęcie egzekucji umożliwia ustanowienie przez zobowiązanego pełnomocnika zgodnie z art. 33 § 2 i 3 K.p.a., natomiast na etapie poprzedzającym wszczęcie egzekucji nie jest to w ogóle możliwe (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. II OSK 1905/21, LEX nr 3744910).
Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie otrzymał prawidłowo tytułu wykonawczego, niemniej, jak zauważył Sąd Wojewódzki, zaskarżone postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego miało charakter wyłącznie formalnoprawny, ponieważ konieczne było zakończenie nieprawidłowo zainicjowanej procedury egzekucyjnej i uchylenie wszystkich czynności egzekucyjnych podjętych wobec zobowiązanego.
Okoliczności wskazane w art. 59 § 1 u.p.e.a. jako podstawy umorzenia egzekucji administracyjnej, stanowią przesłanki negatywne dopuszczalności prowadzenia egzekucji. Mają one charakter bezwzględny, to jest w przypadku ich wystąpienia umorzenie postępowania jest obligatoryjne. Przepisy u.p.e.a. nie przewidują natomiast, jako przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 u.p.e.a., wadliwego doręczenia tytułu wykonawczego. Z brzmienia tego przepisu wynika, że tylko jeżeli wystąpi któraś z ustawowych przesłanek, enumeratywnie wymienionych w § 1 organ egzekucyjny umarza postępowanie egzekucyjne. Zresztą, jak trafnie zauważył Sąd Wojewódzki, nie byłoby podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, z powodu podjęcia czynności wobec osoby niewskazanej w tytule wykonawczym jako zobowiązanej. W takim przypadku należałoby zaniechać tych czynności wobec takiej osoby i kontynuować je wobec zobowiązanego.
Jak podniesiono wyżej w postępowaniu dotyczącym umorzenia postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny bada wyłącznie przesłanki umorzenia wymienione w art. 59 § 1 u.p.e.a. Z tych przyczyn prawidłowo nie stwierdzono w rozpatrywanej sprawie naruszenia wskazanych w skardze przepisów u.p.e.a. Organy orzekające w sprawie nie naruszyły przepisów także K.p.a.
Nie może też prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez orzekanie na podstawie niekompletnych akt sądowych, tj. braku kompletnych akt postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku położonego na działce o nr ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w B., znak [...] prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a.: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.". Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym, badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd ocenia jego zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy.
W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonego aktu oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się strona skarżąca. Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Z przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach. Sąd Wojewódzki oceniał legalność zaskarżonego postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego na podstawie akt sprawy dotyczącej postępowania mającego na celu wyegzekwowanie nałożonego nią nakazu opróżnienia lokalu mieszkalnego położonego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości B. przy ul. [...]. Należy mieć przy tym na uwadze, że postępowanie egzekucyjne stanowi odrębne postepowanie względem postępowania administracyjnego. Jest ono prowadzona na podstawie przepisów u.p.e.a. Dlatego organ nie miał obowiązku, w postępowaniu egzekucyjnym, uwzględniania akt z postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku położonego na działce o nr ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w B.
Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając: "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. To, że strona nie zgadza się z oceną prawną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisów (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812).
Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dobitnie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło skarżącemu kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Nie można podzielić zarzutów naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że organy podjęły wszystkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów władzy. W sprawie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, który został następnie oceniony zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a.). Stan sprawy, wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, został przedstawiony przez organy egzekucyjne oraz Sąd pierwszej instancji w sposób pełny. Przytoczone w skardze kasacyjnej przepisy postępowania administracyjnego, stosowane do postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 18 u.p.e.a., nie zostały naruszone, a w konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził brak podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.
Z tych względów, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione - w oparciu o art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.