II OSK 781/22

II OSK 781/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1670/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 185 par. 1 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1670/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2020 r. nr KOC/4307/Ar/20 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 października 2021 r., VII SA/Wa 1670/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z/s w W. (Stowarzyszenie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ("SKO" lub Kolegium") z 29 grudnia 2020 r., nr KOC/4307/Ar/20, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz Stowarzyszenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, 20 czerwca 2017 r. G. sp. z o.o. z/s w W. (inwestor) wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie śródmiejskiej uzupełniającej z garażem podziemnym i infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanej przy ul. [...], na działce nr ew. [...] oraz części działki nr ew. [...], w obrębie [...] w Dzielnicy [...].
Jak dalej w wyroku VII SA/Wa 1670/21 wskazano Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie (RDOŚ), po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Dzielnicy [...] w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji, postanowieniem z 15 czerwca 2018 r., znak: WPN-III.612.1089.2018.MS, umorzył w całości swoje postępowanie uzgodnieniowe z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że teren, na którym planowana jest inwestycja znajduje się poza obszarowymi formami ochrony przyrody. Realizacja inwestycji odbywać się będzie w sąsiedztwie pomnika przyrody, obiektu poddanego ochronie w 1997 r. jako aleja, dla którego obowiązującym aktem prawnym jest uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2015 r. nr XIV/295/2015 w sprawie pomników przyrody położonych na terenie Dzielnicy Śródmieście (Dz. Urz. Woj. Maz. 2015, poz. 6699, "uchwała nr XIV/295/2015"), załącznik nr 1 do uchwały, lp. 42. Dla pomnika przyrody obowiązuje szereg zakazów, wynikających z ww. uchwały, w zakresie określonym w art. 40 ust. 1, art. 45 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Uop), stanowiących instrumenty prawne dla ochrony wartości będących przyczyną ustanowienia tej formy ochrony przyrody. Pomniki ochrony przyrody są obiektami stanowiącymi formy ochrony indywidualnej. Zdaniem organu, oznacza to, że ochronie nie podlega obszar, na którym pomniki przyrody się znajdują, a właśnie te obiekty jako takie.
Jak wynika z dalszych ustaleń sądu wojewódzkiego, Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z 10 września 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie śródmiejskiej uzupełniającej z garażem podziemnym i infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanej przy ul. [...], na działce nr ew. [...] oraz części działki nr ew. [...] w obrębie [...], w Dzielnicy [...], zaś SKO decyzją z 9 kwietnia 2019 r., utrzymało w mocy powyższa decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.
Kolejno w wyroku wskazano, że WSA w Warszawie wyrokiem z 4 września 2019 r., IV SA/Wa 1407/19, uchylił ww. decyzję SKO z 9 kwietnia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z 10 września 2018 r., a także postanowienie RDOŚ z 15 czerwca 2018 r.
Sąd wojewódzki ustalił, że decyzją z 31 lipca 2020 r., nr 79/WZ/ŚRÓ/2020, Zarząd Dzielnicy [...] orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji z 31 lipca 2020 r. wniosło Stowarzyszenie, ponadto odwołanie od niej wniosły Wspólnoty Mieszkaniowe [...], [...], [...] i [...] w W., które Kolegium zdecydowało się rozpoznać w odrębnym postępowaniu. W odwołaniu Stowarzyszenie wskazało, że teren inwestycji nie posiada odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, dopuszczono możliwość realizacji balkonów poza linię zabudowy, jak również nie podjęto wszystkich czynności niezbędnych do zbadania czy planowana inwestycja nie naruszy istniejącego pomnika przyrody.
Następnie sąd pierwszej instancji ustalił, że Kolegium, przywołaną na wstępie decyzją z 20 grudnia 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji i wskazało na przepis art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., Upzp). Organ odwoławczy uznał, że w sprawie prawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. W wyroku przywołano dalsze motywy decyzji Kolegium, które wskazało, że teren inwestycji usytuowany jest w obszarze z dominującą funkcją mieszkaniową jednorodzinną. Analiza sąsiedztwa pozwala stwierdzić, że inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy, tj. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami. Działka ma dostęp do drogi publicznej oraz leży na terenie uzbrojonym w sieci infrastruktury technicznej. W ocenie organu odwoławczego, przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego spełnia wymagania, o jakich mowa w ww. rozporządzeniu. Zdaniem Kolegium, analiza wskazuje, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek, określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, bowiem istnieje odniesienie w zabudowie na działkach objętych analizą do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia także pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 Upzp, tj.: teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wyjaśniając dostęp inwestycji do drogi publicznej, organ odwoławczy stwierdził, że ma ona bezpośredni dostęp do drogi publicznej ponieważ przylega do pasa drogowego ul. [...], z której planowany jest główny wjazd na działkę. Kolegium podało również, że organ I instancji wyjaśnił, iż lokalizacja nowego zjazdu z drogi publicznej będzie wymagała uzgodnienia z zarządcą drogi oraz Biurem Ochrony Środowiska m. st. Warszawy z uwagi na pomnik przyrody. Zdaniem Kolegium, decyzja organu I instancji zabezpiecza interesy osób trzecich m. in. w zakresie dostępu światła dziennego, dostępu do drogi publicznej, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, poprzez nałożenie na inwestora obowiązku ochrony interesów osób trzecich, do których to wymogów inwestor jest zobligowany się dostosować przy projektowaniu planowanej inwestycji. Badanie ewentualnych niezgodności planowanego zamierzenia oraz jego rozwiązań technicznych z przepisami budowlanymi w tym w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), nie stanowi elementu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Kwestie nasłonecznienia tzw. linijka słońca oraz zachowania odległości między budynkami, jak również związane z rozwiązaniami konstrukcyjnymi przyjętymi dla danego obiektu oraz ich bezpieczeństwa, w tym również związane z wykonaniem przez inwestora szczegółowych analiz technicznych są elementami postępowania budowlanego. Inwestor bowiem dopiero wówczas jest zobowiązany do przedstawienia szczegółowych rozwiązań technicznych planowanej inwestycji oraz projektu architektonicznego.
Organ odwoławczy podkreślił, że wskazane powyżej okoliczności były przedmiotem analizy przez WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 1407/19, natomiast szczegółowego wyjaśnienia wymagała kwestia uzgodnienia inwestycji z RDOŚ w zakresie pomnika przyrody – alei bożodrzewów gruczołkowatych. W tym zakresie organ I instancji, pismem z 10 stycznia 2020 r., wystąpił do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, a organ ten nie udzielił odpowiedzi w terminie ustawowym, co oznacza, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony w sposób milczący. Odwołując się do załączonych do odwołania dokumentów Kolegium stwierdziło, że nie mają one znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Okoliczności wynikające z tych dokumentów mogłyby ewentualnie stanowić element stanowiska RDOŚ, który jednak projekt decyzji uzgodnił milcząco.
Stowarzyszenie reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję Kolegium, zaskarżając ją w całości.
Powyższej decyzji zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 Upzp, poprzez błędną wykładnię, polegającą na poprzestaniu na ustaleniu, że wnioskowana inwestycja przylega do pasa drogowego przy ul. [...], z której planowany jest główny wjazd na działkę, podczas gdy dostęp do drogi winien być bezpośredni, realny i zapewnić faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej;
b) art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 1 Uop, § 4 ust. 1 pkt 4 oraz § 5 pkt 1 uchwały nr XIV/295/2015, poprzez dopuszczenie możliwości realizacji balkonów poza linię zabudowy pomimo obowiązywania zakazu przekształcania terenu objętego pomnikiem przyrody;
c) art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 1 Uop i § 5 pkt 1, 2, 3, 4, 6 uchwały nr XIV/295/2015 poprzez uznanie, że milczące uzgodnienie decyzji przez RDOŚ zwalnia organy administracyjne od zbadania zgodności warunków zabudowy z ww. przepisami odrębnymi.
2. Naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 138 § 2 K.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji gdy jej uzasadnienie nie zawiera jakiejkolwiek oceny, czy planowana inwestycja będzie zgodna z przepisami Uop i ochronie środowiska, co narusza art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.;
b) art. 7, 77 § 1-2 i 78 § 1 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, nieprzejawienie jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej, a przede wszystkim niedopuszczenie dowodów dołączonych do odwołania i wskutek tego niedokonanie jakiejkolwiek oceny, czy planowana inwestycja będzie zgodna z przepisami o ochronie przyrody i ochronie środowiska, co narusza art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.
Strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z pism Biura Ochrony Środowiska z 3 czerwca 2015 r. i 10 sierpnia 2015 r., wydanych w postępowaniach dotyczących wydania warunków zabudowy tego samego terenu, toczących się na podstawie innych wniosków, z których wynika, że jakakolwiek budowa garaży podziemnych i prowadzenie ruchu kołowego zagraża bożodrzewom.
Zdaniem Stowarzyszenia, organy administracyjne powinny zbadać, czy jakakolwiek inwestycja prowadzona na podstawie warunków zabudowy nie doprowadziłaby do złamania zakazów, o których mowa w § 5 pkt 1, 2, 3, 4, 6 uchwały nr XIV/295/2015. Jeśli tak, w jego opinii, konieczna była odmowa udzielenia warunków zabudowy, a nie wprowadzanie ogólnikowych zapisów w decyzji o oszczędnym korzystaniu z terenu. Strona skarżąca stwierdziła, że orzecznictwo konsekwentnie podkreśla, że badanie przesłanki zgodności warunków zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp) należy do obowiązków organów administracji nawet wówczas, gdy materia ta jest przedmiotem uzgodnień. Wobec powyższego, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie, w dniu 7 października 2021 r., sąd wojewódzki postanowił dopuścić dowód z ww. dokumentów (pism Biura Ochrony Środowiska) na okoliczności tam podniesione.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę uchylając decyzje obu instancji.
Zdaniem sądu pierwszej instancji organy administracji ponownie rozpoznając sprawę, naruszyły art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa). Sąd wojewódzki obszernie zacytował fragmenty motywów wyroku z 4 września 2019 r., IV SA/Wa 1407/19, wydanego w granicach sprawy, przytaczając treść art. 153 Ppsa i wskazując, że jego rolą było sprawdzenie czy organy wykonały wytyczne wynikające z przywołanego wyroku, a następnie czy wynik ponownie prowadzonego postępowania dawał podstawy do wydania decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu pod planowaną inwestycję.
Sąd wojewódzki stwierdził, że RDOŚ, do którego organ I instancji zwrócił się o uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp, nie wypowiedział się w terminie 21 dni, co zostało uznane przez organ orzekający za milczącą zgodę. W ocenie tegoż sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie zwalniało to jednak organu od zbadania zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, o czym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp. W tym kontekście należało więc dokonać oceny ww. zamierzenia także z uwzględnieniem uchwały nr XIV/295/2015, która została podjęta na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 Uop. W ocenie sądu wojewódzkiego oceny całej inwestycji pod kątem tych przepisów zabrakło, w tym zakresie przywołano wyimek z wyroku IV SA/Wa 1407/19, gdzie zagadnienie ewentualnej kolizji dojazdu do planowanej inwestycji z pomnikiem przyrody nakazano ocenić w ramach oceny spełnienia warunku niesprzeczności inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp). Eksponowano treść pism Biura Ochrony Środowiska z czerwca i sierpnia 2015 r.
Zdaniem sądu pierwszej instancji niewystarczające było stwierdzenie organów, że lokalizacja zjazdu z drogi publicznej zostanie uzgodniona z zarządcą drogi oraz z Biurem Ochrony Środowiska – z uwagi na pomnik przyrody, to samo dotyczy przyszłego uzgodnienia z Biurem Ochrony Środowiska w kontekście możliwości realizacji balkonów. Skoro bowiem na organach spoczywał obowiązek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp, to stanowisko organu dotyczące możliwości poprowadzenie dojazdu od strony drogi publicznej ul. [...] poprzez obszary w obrębie promieni 15 m od pni drzew, a także możliwość lokalizacji balkonów od strony ul. [...], powinno wynikać z decyzji. Sąd wojewódzki podzielił stanowisko skarżącego Stowarzyszenia, że § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały nr XIV/295/2015 ustanawiający strefę ochrony drzew "w obszarze obejmującym zasięg korony i systemu korzeniowego nie mniejszym niż w promieniu 15 metrów od zewnętrznej krawędzi pnia drzewa", należy odczytywać w ten sposób, że teren poza promieniem 15 metrów i poza koroną drzew nie jest automatycznie wyjęty z ochrony. Sąd pierwszej instancji stwierdził następnie, że "Tym samym, trudno uznać stanowisko organu I instancji, podtrzymane w mocy przez Kolegium (str. 4 decyzji), że ocena inwestycji w odniesieniu do przepisów ww. uchwały została dokonana". W konsekwencji, uznając że "zostały naruszone przywołane przepisy w skardze" WSA w Warszawie uchylił - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa - zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w konkluzji stwierdzając, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, "organy weźmie pod uwagę powyższe".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła W. sp. z o.o. z/s w Warszawie (Spółka) – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości, opierając ją na poniższych podstawach:
1. mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu przepisów postępowania, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 Ppsa poprzez ich bezpodstawne zastosowanie i uwzględnienie skargi, a w konsekwencji uchylenie w całości zapadłych w sprawie: zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy [...];
2) art. 134 § 1 w zw. z art. 135 Ppsa i art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137 ze zm., Pusa), poprzez "niezbadanie przez WSA w Warszawie zgodności z prawem całego postępowania w sprawie", w tym pominięcie zbadania materialnoprawnych podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego w zakresie wykraczającym poza zarzuty i wnioski podniesione w skardze;
2. rażącym naruszeniu przepisów prawa materialnego, polegającym na:
1) błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu (1) pkt 42 Załącznika Nr 1 i Załączników 44b, w zakresie wskazanym § 4 ust. 1 pkt 1-4 i § 5 pkt 1-7 uchwały nr XIV/295/2015, w związku z (2) art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz (3) zasadą pierwszeństwa prawa UE obejmującą swym zakresem również akty indywidualne i konkretne, jakimi są prawomocne decyzje administracyjne (zob. wyrok TS z 29 kwietnia 1999 r. w sprawie C-224/97 Ciola), i wynikającym z niej obowiązkiem zapewnienia pełnej skuteczności prawa europejskiego spoczywającym na wszystkich organach władzy publicznej państw członkowskich (zob. wyrok TS z 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77 Administrazione delle Finanze dello Stato przeciwko Simmenthal SpA oraz wyrok TS z 19 czerwca 1990 r. w sprawie 213/89 Factortame), w zw. z (4) art. 1 § 1 i 2 Pusa oraz w zw. z (5) 24 celem rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1143/2014 z 22 października 2014 r. w sprawie działań zapobiegawczych i zaradczych w odniesieniu do wprowadzania i rozprzestrzeniania inwazyjnych gatunków obcych (Dz. Urz. UE L 317/35 z 4 listopada 2014 r., dalej: Rozporządzenie), a także z wymogami art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 17, 18 i 19 tego rozporządzenia, w związku z rozporządzeniem wykonawczym Komisji UE nr 2019/1263 z 25 lipca 2019 r. zmieniającym rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 2016/1141 w celu aktualizacji wykazu inwazyjnych gatunków obcych stwarzających zagrożenie dla Unii (Dz. Urz. UE L 199/1 z 26 lipca 2019 r., dalej: Rozporządzenie Wykonawcze) przez nakazanie zaskarżonym wyrokiem badania ustaleń decyzji ustalającej warunki zabudowy z przepisami prawa miejscowego sprzecznymi z nadrzędnymi przepisami UE, a w konsekwencji poprzez niezastosowanie przepisów Rozporządzenia i Rozporządzenia Wykonawczego pomimo zasady bezpośredniego obowiązywania norm prawa UE i pominięcie zbadania zgodności regulacji uchwały nr XIV/295/2015 z ww. przepisami, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów powinno skutkować stwierdzeniem, że uchwała nr XIV/295/2015 podlega - jako częściowo nieważna - wyeliminowaniu z obrotu prawnego w zakresie jej § 4 ust. 1 pkt 1-4 i § 5 pkt 1-7 w zw. z pkt 42 Załącznika Nr 1 i Załączników 44a i 44b do uchwały nr XIV/295/2015.
Z uwagi na powyższe, skarżąca kasacyjnie Spółka wnosi o:
1. skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, czy utrzymywanie uchwałą nr XIV/295/2015 ochrony przyrodniczej drzew z gatunku zaliczonych do stwarzających zagrożenie dla Unii Europejskiej, jest zgodne z celami Rozporządzenia, a także z wymogami art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 17, 18 i 19 tego rozporządzenia, w związku z Rozporządzeniem Wykonawczym;
2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, lub rozpoznanie skargi w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona;
3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym w postępowaniu kasacyjnym, wg norm przepisanych;
4. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że utrzymywanie w mocy pkt 42 Załącznika Nr 1 i Załączników 44a i 44b uchwały nr XIV/295/2015 staje się sprzeczne z prawem unijnym. Utrzymanie tej ochrony stanowi również niepodjęcie działań wymaganych przepisami Rozporządzenia, a w szczególności nie zmierza do pełnego i trwałego usunięcia populacji tego inwazyjnego gatunku obcego, stwarzającego zagrożenie dla UE.
Dalej wskazuje się, że w niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji pominął bezpośrednio obowiązujące w porządku prawnym przepisy wyższej rangi, niż uchwała nr XIV/295/2015, określające wprost (m. in.) zakaz wprowadzania i uwalniania do środowiska inwazyjnych gatunków obcych, oraz nakaz ich szybkiej eliminacji. W konsekwencji sąd pierwszej instancji przeoczył, że ponieważ przepisy uchwały są sprzeczne z przepisami Rozporządzenia i Rozporządzenia Wykonawczego, nie
powinny one stanowić podstawy oceny inwestycji, ani wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.
W jednobrzmiących odpowiedziach na skargę kasacyjną, działający w imieniu Stowarzyszenia, które wniosło skargę oraz wspólnot mieszkaniowych [...], [...], [...] oraz [...], profesjonalny pełnomocnik wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od Spółki na rzecz Stowarzyszenia kosztów zastępstwa procesowego wywołanego skargą kasacyjną wg norm przepisanych. Wniósł także o oddalenie wniosku w przedmiocie skierowania pytania prejudycjalnego z uwagi na brak związku tegoż pytania z przedmiotem sprawy. Zdaniem pełnomocnika wnoszących odpowiedź na skargę kasacyjną twierdzenia autora skargi kasacyjnej o negatywnym wpływie bożodrzewów na środowisko miejskie są nie tylko gołosłowne i nie udowodnione, ale jawnie sprzeczne z publicznie dostępnymi ocenami i ekspertyzami sporządzonych na zlecenie organów ochrony środowiska.
W piśmie z 22 marca 2022 r. inwestor – G. sp. z o.o. – informując o wypowiedzeniu pełnomocnictwa dotychczasowemu pełnomocnikowi, działając przez fachowego nowo ustanowionego pełnomocnika, poparł zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej i przyłączył się do stanowiska tam prezentowanego.
W piśmie z 20 maja 2022 r. skarżąca kasacyjnie Spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Pełnomocnik Wspólnot Mieszkaniowych w piśmie z 23 maja 2022 r. nie sprzeciwił się rozpoznaniu skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2022 r. rozpoznawana sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm.).
W piśmie z 2 listopada 2022 r. stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej, pełnomocnik Spółki wnoszącej skargę kasacyjną podtrzymał w całości twierdzenia i wnioski w niej zawarte i w późniejszych pismach, uzupełniając jej argumentację. Wniósł również o uwzględnienie przy rozpoznaniu sprawy dowodów złożonych przy niniejszym piśmie, m. in. decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdów z ul. [...], postanowienie konserwatorskie uzgadniające projekt inwestycji, decyzję udzielającą "Skarżącowi" pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.
W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna nie posiadała częściowo usprawiedliwionych podstaw.
A. Wniosek o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej o zaproponowanej przez skarżącą kasacyjnie Spółkę treści nie wiąże Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż w ocenie składu orzekającego i uwzględniając przedmiot skargi, kierowanie powyższego pytania nie znajduje uzasadnienia w tym, że podniesiona kwestia nie jest niezbędna do wydania wyroku. Strona skarżąca kasacyjnie pomija przy tym, że w obrocie prawnym, nie licząc uchwały nr XIV/295/2015, pozostaje rozporządzenie Nr 24 Wojewody Mazowieckiego z 31 lipca 2009 r. w sprawie ustanowienia pomników przyrody położonych na terenie powiatu warszawskiego (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 124, poz. 3639), gdzie w lp. 162 załącznika ujęto pomnik przyrody – aleję bożodrzewów gruczołkowatych przy ul. [...] w W. Ten więc pomnik przyrody jako prawna forma jej ochrony podlega ochronie prawnej także na gruncie powyższego aktu prawa miejscowego, podjętego jeszcze przed przyjęciem uchwały nr XIV/295/2015. Skarżąca kasacyjnie Spółka formułując wniosek o skierowanie pytania prejudycjalnego, którego przedmiotem de facto ma być legalność uchwały nr XIV/295/2015 – z punktu widzenia podniesienia zarzutu jej sprzeczności z przepisami unijnymi – w istocie pomija okoliczność orzekania przez sąd administracyjny w granicach danej sprawy. Przedmiotem skargi była decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy. Istotne również jest i to, że w granicach sprawy zapadł wyrok WSA w Warszawie IV SA/Wa 1407/19, wiążący także na zasadzie art. 170 Ppsa Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie. Istnienie zatem pomnika przyrody – alei drzew – wzdłuż ul. [...] jest bezsporne, podobnie jak sformułowanie w nim w związku z tym obowiązków, jakim winny podołać orzekające ponownie – po wydaniu przywołanego wyroku – organy administracyjne. Te względy powodują, że Sąd w tym składzie uznał, że wydanie orzeczenia w sprawie nie wymaga zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym, o sugerowanej w skardze kasacyjnej treści. Skarżąca Spółka ma ponadto możliwość w odrębnym postępowaniu kwestionować legalność uchwały nr XIV/295/2015 w oznaczonym przedmiotowo zakresie. Tym samym nie są trafne zarzuty naruszenia prawa materialnego wywiedzione w pkt 2 skargi kasacyjnej.
B. W następstwie powyższych uwag, nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 135 Ppsa oraz art. 1 § 2 Pusa. Strona skarżąca kasacyjnie pozostaje w błędzie zarzucając sądowi pierwszej instancji wadliwe zaniechanie, że – wobec wywodu zawartego w samej skardze kasacyjnej odnośnie niezgodności uchwały nr XIV/295/2015 z prawem UE – sąd ten powinien w ramach rozpoznawanej sprawy wyeliminować powyższą uchwałę w oznaczonej w skardze kasacyjnej części w związku z przepisami Rozporządzenia i Rozporządzenia Wykonawczego. Stwierdzenie to wsparto poprzez przywołanie poglądu doktrynalnego. Stanowisko to jest nieprawidłowe. W myśl art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach "danej sprawy". Owe granice wyznacza przedmiot skargi – w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem była nim decyzja SKO z 29 grudnia 2020 r., nr KOC/4307/Ar/20, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Uwzględniając skargę wniesioną na – wydaną w reżimie K.p.a. – decyzję administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa) sąd administracyjny wyrokuje na podstawie przepisów art. 145 § 1 Ppsa, mogąc uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdzić jej nieważność w całości lub w części, względnie stwierdzić niezgodność zaskarżonej decyzji w całości lub w części. W myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchwała nr XIV/295/2015 ma charakter aktu prawa miejscowego, nie została podjęta w granicach sprawy, której dotyczyła wniesiona skarga Stowarzyszenia, przeto sąd pierwszej instancji nie mógł z powyższych przyczyn objąć w ramach rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej zakresem swojej kontroli przedmiotowej uchwały. Uchwała ta może być natomiast przedmiotem odrębnej skargi sądowoadministracyjnej, a jeśli skarga ta zostanie uwzględniona, sąd administracyjny wyrokować będzie na podstawie art. 147 § 1 Ppsa. Z tych przyczyn i uwzględniając przedmiot skargi sąd wojewódzki mógł swoją kontrolą objąć zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Nie mógł sąd pierwszej instancji, jak tego oczekuje strona skarżąca kasacyjnie, niejako przy okazji kontroli zaskarżonych decyzji wydanych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, stwierdzić nieważność uchwały nr XIV/295/2015.
C. Sąd pierwszej instancji przywołując wydany w granicach tej sprawy wyrok IV SA/Wa 1407/19 uznał, że doszło do naruszenia art. 153 Ppsa, zabrakło w sprawie oceny "całej inwestycji" pod kątem przepisów § 4 ust. 1 pkt 4 i § 5 uchwały nr XIV/295/2015, nie były wystarczające stwierdzenie organów odnośnie uzgodnienia lokalizacji zjazdu z drogi publicznej z zarządcą drogi oraz Biurem Ochrony Środowiska, jak również w kontekście możliwości realizacji balkonów od strony ul. [...]. Prowadziło to sąd pierwszej instancji do wywodu, iż "trudno uznać stanowisko organu I instancji, podtrzymane w mocy przez Kolegium (str. 4 decyzji), że ocena inwestycji w odniesieniu do przepisów ww. uchwały została dokonana". W konkluzji, uznając że zostały naruszone przywołane przepisy w skardze, WSA w Warszawie uchylił – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji, zalecając aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy, "wziąć powyższe pod uwagę". Zdaniem Sądu Naczelnego w tym składzie taka ocena wyrażona w zaskarżonym wyroku, jako mająca uprawniać ten sąd do uwzględnienia skargi na podstawie przywołanego w wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa jest niewłaściwa.
D. Nie jest prawidłowe stwierdzenie sądu wojewódzkiego, jakoby w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ustalającą warunki zabudowy utrzymaną następnie w mocy zaskarżoną decyzją SKO, miało zabraknąć oceny inwestycji pod kątem przepisów § 4 ust. 1 pkt 4 oraz § 5 uchwały nr XIV/295/15 w kontekście zachowania zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp). W zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał wszak, że obowiązującą linię zabudowy wyznaczono równolegle do osi jezdni ul. [...] w odległości 15 m od zewnętrznej krawędzi pni drzew alei bożodrzewów, co dało temu organowi asumpt, że uwzględnione zostały przepisy uchwały nr XIV/295/15, jako przepisy odrębne. Ponadto możliwość realizacji balkonów uzależniono od uzgodnienia z Biurem Ochrony Środowiska m. st. Warszawy. Stwierdzenia natomiast w zaskarżonym wyroku, iż będzie to "niewystarczające" (s. 15 uzasadnienia) nie połączono z szerszym wywodem usprawiedliwiającym taki osąd. Sąd pierwszej instancji wywiódł, że możliwość realizacji w taki sposób balkonów od strony ul. [...] powinna wynikać z decyzji. Zauważyć wypadnie w związku z tym, że taka możliwość została jednoznacznie wskazana w decyzji o warunkach zabudowy (tiret 4 pkt 2.1. "Warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego"), jak tego oczekuje sąd wojewódzki. W decyzji organu I instancji wskazano ponadto wyraźnie, że realizacja wnioskowanego zamierzenia w zakresie infrastruktury i realizacji ew. wjazdów i wyjazdów, dojść w promieniu 15 m od zewnętrznej krawędzi pnia drzew – pomnika przyrody (strefie ochrony drzew), nie może spowodować: zniszczenia, uszkodzenia lub przekształcenia drzew; trwałego zniekształcenia rzeźby terenu; uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby; zmiany stosunków wodnych. Są to ograniczenia zaczerpnięte wprost z przepisów uchwały nr XIV/295/15. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegając tych ustaleń i warunków zawartych w decyzji organu I instancji oraz stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji odnośnie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, błędnie zatem przyjął, że ocena inwestycji w odniesieniu do przepisów uchwały nr XIV/295/15 nie została dokonana.
E. Co się tyczy związania wydanym w sprawie wyrokiem IV SA/Wa 1407/19, to z jego motywów wynikało zobowiązanie organu I instancji do uzyskania stanowiska organu uzgodnieniowego, w szczególności w aspekcie ustalenia czy realizacja i funkcjonowanie zamierzonego przedsięwzięcia jest możliwe bez naruszenia któregokolwiek z zakazów § 5 uchwały nr XIV/295/15, a także czy planowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z § 4 ust. 1 pkt 4 tej uchwały. W wyroku tym (oczywiście błędnie używając oznaczenia skrótowego na oznaczenie organu uzgodnieniowego, skoro posłużono się zwrotem "GDOŚ", należało użyć oznaczenia – "RDOŚ" – uwaga Sądu) zasugerowano, aby w razie potrzeby organ ochrony przyrody przeprowadził oględziny. Stosując się do wytycznych zawartych w przywołanym wyroku, Zarząd Dzielnicy [...] przedstawił – co nie jest kwestionowane przez strony i sąd a quo – projekt decyzji o warunkach zabudowy, przewidujący realizację zamierzenia inwestycyjnego. Poprzez brak wypowiedzenia się przez RDOŚ w terminie 21 dni, uzgodnienie zostało uznane za udzielone w trybie tzw. milczącej zgody. Innymi słowy, organ ochrony przyrody zaakceptował treść decyzji o warunkach zabudowy w wersji przedłożonego projektu decyzji organu I instancji za zgodny z przepisami w zakresie ochrony przyrody, zatem także w aspekcie dopuszczalnych nowych dojazdów i wjazdów na działkę i do parkingu podziemnego. WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku tymczasem pomija wagę takiego współdziałania z RDOŚ, jako wyspecjalizowanym organem ochrony przyrody, zaś eksponuje treść pism Biura Ochrony Środowiska m. st. Warszawy, w kontekście niewystarczającej oceny zgodności zamierzania z przepisami odrębnymi, nie przedstawiając przy tym żadnego wywodu odnośnie roli takiego podmiotu. Sąd pierwszej instancji pomija, że Biuro to, jak wynika z powszechnie dostępnych danych (BIP Urzędu m. st. Warszawy) stanowi komórkę organizacyjną Urzędu m. st. Warszawy, nie jest zatem organem współdziałającym przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy.
F. W konsekwencji Sąd Naczelny – w aspekcie stwierdzenia zawartego w zaskarżonym wyroku, iż "zostały naruszone przywołane przepisy w skardze" – doszedł do przekonania, że usprawiedliwiony był zarzut skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia zastosowanych przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 Ppsa. Dodać wypadnie, że w skardze sformułowano zarzuty naruszenia także przepisów art. 61 ust. 1pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 Upzp, naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 7, 77 §1-2 i art. 78 § 1 K.p.a., a w wyroku nie odniesiono się do tych zarzutów, przy formułowaniu stwierdzenia o podstawie do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa motywowanego naruszeniem "przywołanych przepisów w skardze".
G. Z tych wszystkich względów i uznając skargę kasacyjną Spółki za opartą na częściowo usprawiedliwionych podstawach oraz działając w myśl art. 185 § 1 Ppsa, orzeczono, jak w pkt 1 wyroku. WSA w Warszawie ponownie rozpozna skargę Stowarzyszenia uwzględniając wywody zawarte w niniejszym wyroku.
H. Na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.