II OSK 773/23

II OSK 773/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski
Piotr Broda /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Ol 583/22 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2022-11-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 52 ust. 1,art. 53 ust. 4 pkt 8 i 9, art. 54 pkt 3, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 ust. 2,
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 ust. 1, art. 141 ust. 4, art. 145 ust. 1, art. 151,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 15, art. 20, art. 61 ust. 1, art. 136 ust. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 78
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 583/22 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 17 maja 2022 r. znak: SKO.73.548.2021 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 583/22, oddalił skargę M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: SKO) z dnia 17 maja 2022 r. nr SKO.73.548.2021 w przedmiocie warunków zabudowy.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
M.W. w dniu 24 marca 2017 r. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku przystani turystyki wodnej na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym L., gmina S. Co istotne inwestycja znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego ustanowionego uchwałą Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 27 września 2016 r., nr XX/470/16 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz.U. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2016 r. poz. 4171), dalej jako: "uchwała". Na tym obszarze obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały. Natomiast wyjątki od powyższego zakazu wymienione w § 5 ust. 7 punkty 3, 4 i 5 tejże uchwały nie mają zastosowania do działki nr [...], gdyż nie znajduje się ona na obszarze zwartej zabudowy wsi w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., jak również z działek bezpośrednio przylegających tylko działka nr [...] jest zabudowana budynkiem gospodarczym (brak wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jak również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), natomiast działka nr [...] jest niezabudowana. Na wnioskowanej działce nr [...] znajduje się budynek w budowie (stan surowy otwarty), dla którego nie wydano decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jak również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niniejsza sprawa była wielokrotnie przedmiotem kontroli organów administracyjnych oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Ponadto organy współdziałające tj. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: RDOŚ) oraz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w Olsztynie (dalej: GDDKiA) postanowieniami także odmówiły uzgodnienia projektu decyzji. Powyższe postanowienia nie zostały zaskarżone.
Decyzją z dnia 6 grudnia 2021 r. Wójt Gminy Szczytno (dalej: Wójt) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu przytoczył obszernie stan faktyczny sprawy. Odnosząc się do zgłoszonej pismem z 2 listopada 2021 r. zmiany polegającej na wyznaczeniu linii rozgraniczającej teren inwestycji od strony dz. nr [...] w odległości 2 m od granicy dz. nr [...], organ I instancji stwierdził, że wprowadzenie wnioskowanej zmiany nie wpłynie na zmianę rozstrzygnięcia decyzji oraz organów uzgadniających, gdyż zmianie nie ulega przedmiot wniosku, a teren inwestycji nieznacznie się powiększa. W dalszym ciągu przedmiotowa inwestycja będzie kolidowała z § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a) uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, tj. naruszała zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora. Jednocześnie wymagany do rodzaju inwestycji zjazd publiczny będzie stanowił zagrożenie bezpieczeństwa ruchu z uwagi na jego lokalizację w obszarze oddziaływania skrzyżowania, zgodnie ze stanowiskiem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Olsztynie (dalej: GDDKiA).
W terminie do wniesienia odwołania wnioskodawca ponownie zmodyfikował wniosek w zakresie szerokości elewacji frontowej, wyznaczenia linii rozgraniczającej teren inwestycji od strony działki nr [...] w odległości 20 m. Podkreślił, że dopóki sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną strona może modyfikować swoje żądanie, a organ administracji państwowej ma obowiązek na nowo ocenić to żądanie. Strona wniosła też o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia powyższych wniosków, skarżący wniósł o potraktowanie jego pisma, jako odwołania i uchylenie decyzji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 17 maja 2022 r., SKO utrzymało w mocy decyzję odmowną Wójta. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że projekt pozytywnej decyzji został odmownie uzgodniony przez organy współdziałające. Ustalono, że na wskazane postanowienia odmowne inwestor nie złożył zażalenia. Postanowienia te zyskały walor ostateczności i stanowią przeszkodę do ustalenia warunków zabudowy. SKO zaznaczyło, że organ prowadzący postępowanie główne nie kontroluje postanowienia organu współdziałającego. Zauważono też, że organ I instancji ustosunkował się do wniosku inwestora o zmianę projektu decyzji.
Skargę na powyższą decyzję WINB wniósł M.W. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, 2) art. 52 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), dalej: u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie korekt wniosku i przygotowanie decyzji na zamierzenie budowlane niezgodne z żądaniem; 3) art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zastępowanie organów uzgadniających i brak uzgodnienia zmienionej treści wniosku; 4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i przygotowanie decyzji niezgodnej z zamierzeniem budowlanym skarżącego; 5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia podjętej decyzji i nieuwzględnienie korekt wniosku.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 12 września 2022 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Dodatkowo podniósł, jako uzupełnienie do skargi, że skorygowane przez niego zamierzenie budowlane różni się w stosunku do pierwotnego o istotne dla organów uzgadniających parametry planowanej inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnił, iż zaskarżona decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy wydana została zgodnie z przepisami u.p.z.p., z poszanowaniem zasad unormowanych w k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy jest wyczerpujący. Stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi wątpliwości, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymaganiom normy art. 107 § 3 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie odmowę ustalenia warunków zabudowy uzasadniono odmownymi uzgodnieniami projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sąd I instancji podniósł, iż uzgodnienia wymagane były z organem ochrony środowiska wobec objęcia terenu inwestycji ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody oraz z zarządcą drogi krajowej, z uwagi na przyleganie terenu objętego wnioskiem do drogi krajowej. Wobec przysługiwania skarżącemu zażalenia na wymienione postanowienia organów współdziałających, a następnie możliwość ich zaskarżenia do sądu administracyjnego, na obecnym etapie nie ma podstaw do weryfikowania ich legalności. W sprawie istotnym jest więc, że wymienionych postanowień odmownie uzgadniających projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy skarżący w ogóle nie zaskarżył. W związku z tym były one prawnie wiążące i determinowały odmowne załatwienie wniosku.
Dalej Sąd wojewódzki wyjaśnił, iż zdaniem skarżącego uzgodniony odmownie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy został przygotowany niezgodnie z jego żądaniem, gdyż nie uwzględnia zgłaszanych przez niego korekt wniosku. Z akt sprawy wynika natomiast, że w pierwotnym wniosku skarżący zgłosił zamiar budowy: "przystani turystyki wodnej dla turystów do przeprowadzania warsztatów dla dzieci i młodzieży z turystyki wodnej i survivalu (...) z jej infrastrukturą (...) oraz infrastrukturą techniczną". Sporządzony w październiku 2020 r. projekt decyzji uwzględniał w całości wniosek inwestora, z tym, że szerokość elewacji frontowej budynku przystani turystyki wodnej ustalono do 20 m. Projekt ten został odmownie uzgodniony przez RDOŚ, który stwierdził, że wnioskowana inwestycja nie stanowi urządzenia wodnego i brak jest możliwości zastosowania odstępstw od zakazu zabudowy w odległości 100 m od brzegu jeziora. Na postanowienie to przysługiwało skarżącemu zażalenie, jednak z prawa tego nie skorzystał. Kolejne zmiany skarżący zgłosił w styczniu 2021 r. Zgłoszone zmiany nie wpływały jednak na zmianę charakteru inwestycji, a tym samym na dokonaną przez RDOŚ ocenę, że wnioskowane zamierzenie nie może być wyłączone spod zakazu zabudowy w odległości 100 m od brzegu jeziora. Mimo powyższego organ I instancji postąpił zgodnie z wolą inwestora i przygotował nowy projekt pozytywnej decyzji, który został ponownie negatywnie uzgodniony przez RDOŚ. Dodatkowo projekt decyzji został odmownie uzgodniony przez zarządcę drogi krajowej, który wyjaśnił, że projektowana inwestycja wymaga zjazdu publicznego z drogi krajowej. Tych postanowień odmownych skarżący również nie zaskarżył. Skarżący dokonał kolejnej korekty wniosku, a organ I instancji przygotował nowy projekt, który po raz trzeci nie został uzgodniony z organami współdziałającymi. W ocenie Sądu nie odpowiada więc prawdzie twierdzenie skarżącego, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji nie uwzględniał zgłaszanych przez skarżącego korekt wniosku. W ocenie Sądu wojewódzkiego działanie skarżącego prowadziło do bezcelowego przedłużania postępowania i ignorowania wiążących postanowień organów współdziałających.
Skargę kasacyjną wniósł M. W. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a.,
I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1) art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprzygotowanie projektu decyzji zgodnego z zamierzeniem budowlanym skarżącego określonym w zmienionym wniosku, w wyniku czego został przygotowany projekt decyzji niezgodny z wnioskiem skarżącego;
2) art. 52 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 i 9 u.p.z.p. poprzez zaniechanie poddania zmienionego wniosku skarżącego procedurze uzgodnieniowej z organami uzgadniającymi, zastąpienie tych organów i naruszenie ich właściwości rzeczowej;
3) art. 53 ust. 4 pkt 8 i 9 u.p.z.p. poprzez powołanie jako podstawę decyzji na odmowne uzgodnienia wniosku skarżącego o treści sprzed jego zmiany;
4) art. 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588), dalej r.w.n.z. i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niekompletność decyzji z uwagi na brak wymaganych załączników i mapy;
II. naruszenie przepisów postępowania tj.:
1) art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), dalej p.u.s.a., art. 3 ust. 1 i art. 141 ust. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe wykonanie funkcji kontrolnej polegającej na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach i nie uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, co skutkowało przyjęciem za podstawę zaskarżonego wyroku nieprawidłowego stanu faktycznego sprawy oraz poprzez uznanie za prawidłowe ustalenie SKO, iż jest związane stanowiskiem organów uzgadniających, mimo iż uzgadniana decyzja Wójta była wadliwa, gdyż była oparta na błędnym stanie faktycznym i prawnym i dotyczyła zamierzenia budowlanego niezgodnego z żądaniem skarżącego;
2) art. 151 w zw. z art. 145 ust. 1 pkt p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja była obarczona naruszeniami tożsamymi z określonymi pod pkt 1 a, a nadto naruszała art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80, art. 107 ust 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, swobodną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie wskazującą, że Sąd nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, w wyniku czego nie zastosował art. 145 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a.;
3) art. 61 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie zmian wniosku wprowadzonych przez skarżącego pismami z 2 listopada 2022 r" 20 grudnia 2021 r. i 14 lutego 2022 r.;
4) art. 20 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 i 9. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie właściwości rzeczowej organów uzgadniających przez organy prowadzące ;
5) art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 15, art. 136 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., art. 3 ust. 1 r.w.n.z. poprzez niezastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego z organami uzgadniającymi w celu dokonania analizy zgodności zamierzenia budowlanego ze zmienionej treści wniosku skarżącego w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi, a oparcie się tylko na wcześniejszych odmownych uzgodnieniach, dotyczących zamierzenia inwestycyjnego w kształcie sprzed jego modyfikacji.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych zrzekając się jednocześni rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest stwierdzenie, czy kolejna modyfikacja wniosku o wydanie warunków zabudowy przez skarżącego kasacyjnie w zakresie niedotyczącym podstaw odmowy uzgodnienia projektu decyzji, wymagała kolejnego uzgodnienia jej treści z organami uzgadniającymi. Zdaniem skarżącego kasacyjnie brak takich uzgodnień skutkował naruszeniem wskazanych w zarzutach kasacyjnych przepisów, natomiast zdaniem organów nie było takiej potrzeby, ponieważ były one w tym zakresie związane dotychczasowym stanowiskiem organów uzgadniających zawartym w prawomocnych postanowieniach, których skarżący nie kwestionował.
Na wstępie należy wyjaśnić, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ rozpatrując wniosek inwestora bada jedynie, czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu administracyjnego zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja inwestycji, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym przypadku przewidują przepisy prawa. Aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 2518/19). Przepis art. 52 ust. 2 u.p.z.p. uzupełnia normatywną treść art. 63 § 2 k.p.a. przez określenie, jakie obligatoryjne elementy winien zawierać wniosek, a mianowicie określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii aktualnej mapy w odpowiedniej skali obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływać, a ponadto wniosek winien określać charakterystykę zabudowy, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Wniosek inwestora wyznacza podmiot, przedmiot i zakres rozstrzygnięcia w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co w konsekwencji oznacza, iż organ związany jest treścią tego żądania, przez co sam nie może modyfikować wniosku w żadnym zakresie, ani też nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza granice wniosku. Niewątpliwie organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją, jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel).
Niewątpliwie wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. Niesporne jest także, że w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. W sytuacji, gdy powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie. Organ nie może modyfikować wniosku o ustalenia warunków zabudowy "z urzędu", bez uprzedniego zwrócenia się do inwestora o zajęcie w tym przedmiocie stanowiska.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że inwestor pierwotnie w 2017 r. wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy na działce nr [...] przystani turystyki wodnej wraz z infrastrukturą w postaci budynku kapitanatu oraz infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie nie uzgodnił przedmiotowej inwestycji wskazując, że narusza ona § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a) uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego zgodnie z którym na terenie przedmiotowej formy ochrony przyrody obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych (...), z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W ocenie organu planowany budynek nie stanowił urządzenia wodnego w rozumieniu art. 16 pkt 65 lit. i) ustawy Prawo wodne.
Skarżący nie zaskarżył postanowienia organu uzgadniającego, natomiast dokonał modyfikacji treści wniosku wskazując, że teraz funkcją przedmiotowej inwestycji jest urządzenie wodne do korzystania z zasobów wodnych jeziora L.. Wniosek skarżącego poddano kolejnym uzgodnieniom, w wyniku których Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie kolejny raz nie uzgodnił warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wskazując, że projektowany budynek nie pełni funkcji urządzenia wodnego, wobec czego jego lokalizacja narusza zakaz zabudowy wprowadzony w § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a) uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego. Także Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji pod względem połączenia komunikacyjnego do drogi krajowej nr [...] wskazując, że istniejący zjazd z drogi na teren działki inwestycyjnej ma charakter zjazdu indywidualnego, natomiast wymagany jest zjazd publiczny, w związku z czym inwestor powinien najpierw wystąpić do zarządcy drogi o zgodę na przebudowę zjazdu. Także w tym przypadku skarżący kasacyjnie nie zaskarżył postanowień organów uzgadniających, a jedynie dokonał modyfikacji wniosku poprzez zwrócenie się do Wójta Gminy Szczytno o określenie dostępu do drogi publicznej oraz ustalenie minimalnej odległości planowanego kapitanatu z działką nr [...] na 4 metry. W toku kolejnych uzgodnień Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ponownie odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy wskazując, że nie jest dopuszczalna przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny. Z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie nie uzgadniając warunków zabudowy wskazał, że planowana inwestycja w dalszym ciągu z uwagi na lokalizację budynku narusza § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a) uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego. Skarżący nie zaskarżył postanowień organów uzgadniających, natomiast kolejny raz wniósł o zmianę treści wniosku poprzez wyznaczenie linii rozgraniczającej teren inwestycji od strony działki nr [...] w odległości 2m od granicy działki nr [...]. Organ uznając, że wnioskowana przez inwestora zmiana treści wniosku nie wpływa na zmianę usytuowania projektowanego budynku względem linii brzegowej jeziora oraz mając na uwadze treść prawomocnych postanowień organów uzgadniających, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie działanie organu uznać należało za prawidłowe Wyjaśnić należy, że obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego), a wynikający z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. obowiązek uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi ma na celu zapewnienie odpowiedniej i zarazem bezpiecznej obsługi komunikacyjnej terenu. Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanym organom gwarantuje fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi. Dokonywana przez te organy, w ramach szczególnych kompetencji, ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, gwarantuje zatem m.in. zachowanie właściwej proporcji między ochroną dobra publicznego, a ingerencją w prawo własności (w tym prawo inwestora do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości). W myśl art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W konsekwencji postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. podlega również zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Na tle wykładni i powołanych przepisów k.p.a. w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że nadanie uzgodnieniu formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. W tej sytuacji dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (tak NSA m.in. w wyrokach: z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06; z dnia 29 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1487/18). Z powyższego jednoznacznie wynika wiążący charakter postanowienia uzgadniającego i brak możliwości jego weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie główne. Powołane postanowienia były wiążące dla Wójta Gminy Szczytno i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, które nie mogły dokonać odmiennej oceny przepisów uchwały. Skarżący mógł kwestionować postanowienia uzgodnieniowe najpierw poprzez wniesienie zażalenia a następnie w skardze do sądu administracyjnego. Stanowisko organu uzgodnieniowego nie może być jednak podważane w odwołaniu od decyzji, a później w skardze na tę decyzję do sądu administracyjnego.
Wbrew zatem zarzutowi naruszenia prawa materialnego (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 i 9 u.p.z.p.) organ wydający decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy był związany wydanymi w tej sprawie postanowieniami uzgadniającymi i nie był uprawniony do wydania pozytywnej decyzji, jeżeli w obrocie prawnym pozostawały postanowienia wskazujące na przeszkody do wydania takiej decyzji. Zmiana przez skarżącego wniosku w zakresie nie pozostającym w związku z ustaleniami, które legły u podstaw odmownych uzgodnień organów uzgodnieniowych, nie miały żadnego wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko wniosek inwestora zawierający istotne zmiany w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej, powoduje, że powtórzenie tej procedury jest niezbędne. Dopuszczenie konieczności ponawiania procedury uzgodnieniowej, przy każdej nawet nieistotnej modyfikacji treści wniosku, prowadziłoby do sytuacji, w której inwestor w zasadzie w nieskończoność mógłby przedłużać prowadzone w tym zakresie postępowanie, wymuszając w ten sposób przeprowadzanie przez organ administracji kolejnych analiz urbanistycznych, przygotowywania kolejnych projektów decyzji oraz dokonania kolejnych uzgodnień pomimo, że zgłaszane przez niego zmiany i tak nie miałyby żadnego wpływu na treść wydanej przez organ decyzji, bowiem nie prowadziłyby do zgodności projektowanej inwestycji z przepisami prawa miejscowego, a z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie.
Sąd I instancji nie mógł też, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, odmiennie od organów uzgadniających ocenić kwestii będących przedmiotem postanowień uzgodnieniowych dostępności do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) oraz interpretacji § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Jak bowiem trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w obrocie prawnym pozostają postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w których stwierdzono, że nie ma podstaw do uzgadniania projektowanych dla przedmiotowej inwestycji warunków zabudowy. Dopiero utrata mocy obowiązującej powyższych postanowień i wykluczenie ich z obrotu prawnego, poprzez ich uchylenie, zmianę lub wygaśnięcie, pozwoliłoby organowi na zmianę wyrażonego wcześniej stanowiska. Organ, w sprawie w której organ współdziałający wyraził stanowisko, nie może żądać wydania kolejnego postanowienia, jeśli nie wiąże się to ze zmianą stanu prawnego lub faktycznego. Co więcej organ współdziałający nie może w oparciu o przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. wyrażać wielu stanowisk, odnosząc się do różnych, obowiązujących równolegle przepisów o ochronie przyrody określających obszary ochrony. Reasumując rozważania w tym zakresie wskazać należy, że wydanie przez organ współdziałający postanowienia w przedmiocie uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., jest wyrażeniem stanowiska tego organu co do wszystkich form ochrony przyrody ustalonych na danym obszarze, a treść tego postanowienia jest wiążące dla organów do chwili kiedy pozostaje ono w obrocie prawnym. Niezasadnym jest zatem stanowisko skarżącego kasacyjnie że organ pierwszej instancji wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy bez uprzedniego uzgodnienia jej projektu z właściwym organem (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 425/09, LEX nr 597586).
Niezrozumiały jest zarzut kasacyjny naruszenia § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pomijając przy tym jego nieprecyzyjność poprzez brak powołania jako naruszonego konkretnego ustępu wskazanego przepisu, należy zauważyć, że kwestionowana przez skarżącego kasacyjnie decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy zawiera zarówno część tekstową jak i graficzną. Zawiera także wymagane prawem załączniki w postaci analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zawierającą również część tekstową i graficzną sporządzoną na kopii mapy zasadniczej. Ewentualny brak dołączenia do decyzji doręczonej skarżącemu załączników do decyzji nie jest wadą decyzji, skoro znajdują się one w aktach administracyjnych i skarżący miał możliwość się z nimi zapoznać.
W świetle powyższego, wszystkie pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Postanowienia odmawiające uzgodnienia przesądziły o zaistnieniu negatywnej przesłanki uniemożliwiającej w sprawie ustalenie warunków zabudowy i decyzja o odmowie ich ustalenia odpowiada prawu. Ta okoliczność czyniła zbytecznym prowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego i analizy materiału dowodowego, w oparciu o podnoszone przez skarżącego okoliczności. Bezzasadne byłoby przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego terenu i prawidłowości projektu decyzji. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji kolejne wnioski skarżącego o zmianę projektu decyzji o warunkach zabudowy nie miały wpływu na treść rozstrzygnięć orzekających w postępowaniu uzgodnieniowym organów. Stad też zarzuty naruszenia przepisów postępowania są nieusprawiedliwione.
Nie zostały naruszone P.u.s.a. oraz p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 53 ust. 4 pkt 8 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.. Jak prawidłowo bowiem stwierdził to Sąd I instancji, wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego kasacyjnie o ustalenie warunków zabudowy zostały jednoznacznie ustalone i nie budzą wątpliwości. Budowa planowanego budynku w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora narusza postanowienia uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, a nadto inwestycja posiada dostęp do drogi jedynie poprzez zjazd indywidualny, którego nie ma możliwości przebudowy na zjazd publiczny, stąd też zasadnie organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a w związku z nieprawidłowym przeprowadzeniem kontroli legalności działania administracji publicznej w niniejszej sprawie. Przepis art. 1 § 1 powyższej ustawy stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między innymi organami a organami administracji rządowej. Kryterium kontroli, o której mowa w ww. przepisie zostało określone w art. 1 § 2, którym jest kontrola legalności rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym oraz obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Jest to przepis ustrojowy, określający podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd może naruszyć powyższe przepisy, gdy uchyli się od kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub gdy oceni działalność administracji przyjmując inne niż legalność kryterium kontroli, przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W stanowiącej przedmiot oceny sprawie powyższe sytuacje nie miały miejsca. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji dokonał oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Szczytno, co do zgodności z przepisami prawa zarówno materialnego, jak i procesowego tj. jego legalności w rozumieniu art. 1 § 2 P.u.s.a.. Nie oparł swojego rozstrzygnięcia na innym kryterium.
W niniejszej sprawie również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za pozbawiony uzasadnienia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przy czym za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Stwierdzić zatem należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do zasady zawiera wszystkie wymagane prawem elementy i pozwala na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, nawet jeśli stanowisko to w ocenie skarżącego kasacyjnie nie jest prawidłowe
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.