II OSK 767/23

II OSK 767/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Po 21/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-02-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i umorzono postępowanie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 31 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz, sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek - Rak, Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 21/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 2 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchylić zaskarżony wyrok i umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 21/23, oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 2 grudnia 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji pismem z dnia 10 sierpnia 2022 r., Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...] - dalej: "Stowarzyszenie", wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia 1 czerwca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...] w P. bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie, postanowieniem z dnia 14 września 2022 r., nr [...] odmówiło wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy P. z dnia 1 czerwca 2022 r.
Stowarzyszenie skorzystało z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie, postanowieniem z dnia 2 grudnia 2022 r., nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 14 września 2022 r. Kolegium wyjaśniło, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 K.p.a., gdzie niejako automatycznie organ zobligowany jest do uwzględniania żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że żądanie jest uzasadnione celami statutowymi. Za wszczęciem postępowania z urzędu musi przemawiać interes społeczny, a ocena żądania pod tym kątem należy do uznania organu administracji publicznej.
Stowarzyszenia wniosło skargę do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanego postanowienia oraz wniosło o oddalenie skargi. Ponadto organ przekazał do akt sprawy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 31 stycznia 2023 r. nr [...], którą orzeczono o stwierdzeniu z urzędu nieważności w całości ostatecznej decyzji Wójta Gminy P. z dnia 1 czerwca 2022 r. znak: [...].
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak wskazano w uzasadnieniu objęcie celami statutowymi przedmiotu sprawy, w której Stowarzyszenie zgłosiło żądanie wszczęcia postępowania z urzędu, przesądza jedynie o tym, że zgłoszone żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, która z takim żądaniem wystąpiła. Zatem nawet wówczas, gdy żądanie organizacji społecznej dotyczące wszczęcia postępowania z urzędu jest uzasadnione jej celami statutowymi, to organ administracji publicznej może uznać takie żądanie za niezasadne z uwagi na to, że interes społeczny nie przemawia za uwzględnieniem zgłoszonego żądania.
W ocenie Sądu meriti, Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie uznało, że organ administracji publicznej przy rozpoznawaniu żądania organizacji społecznej zgłoszonego w trybie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. nie jest obowiązany do poszukiwania z urzędu okoliczność faktycznych przemawiających za uwzględnieniem zgłoszonego żądania, lecz jedynie do rozważenia tych powoływanych przez organizację społeczna lub znanych z urzędu. Analiza treść wniosku o wszczęcie postępowania, argumentacja powołana we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a także argumentacja powołana w uzasadnieniu skargi, w ocenie Sądu, potwierdzają prawidłowość stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że Stowarzyszenie składając wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego powołało argumentację, która ma na celu ponowne merytoryczne badanie przesłanek warunkujących zasadność rozstrzygnięcia Wójta Gminy P. o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...] w P. bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wójta Gminy P. z dnia 1 czerwca 2022 r.
W świetle okoliczności znanych Sądowi meriti z urzędu (prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 listopada 2022 r. o sygn. akt IV SA/Po 540/22) Wójt Gminy P. postanowieniem z dnia 25 maja 2022 r. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie: "wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...], położonej w P., gmina P.". Następnie, nie oczekując na rozpoznanie zażalenia wywiedzionego od tego postanowienie, Wójt wydał decyzję o umorzeniu postępowania przyjmując, że stało się ono bezprzedmiotowe.
Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzją z dnia 31 stycznia 2023 r., po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta o umorzeniu, orzekło o nieważności w całości ostatecznej decyzji Wójta Gminy P. z dnia 1 czerwca 2022 r. Kolegium uznało, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które przejawiało się: "ewidentnym naruszeniem prawa Stowarzyszenia do złożenia i rozpatrzenia zażalenia, ewentualnie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, co należało ocenić jako rażące naruszenie prawa procesowego".
Analiza akt niniejszej sprawy doprowadziła Sąd rozpoznający skargę do przekonania, że kwestionowane skargą rozstrzygniecie o odmowie wszczęcia postępowania było prawidłowe. Żądanie wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego wsparte argumentacją, która wskazuje na dążenie do ponownego merytorycznego badania sprawy zakończonej ostateczną decyzją, a więc w oparciu o argumentację, która na gruncie art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. pozostaje poza zakresem przedmiotowo istotnym dla tego typu postępowania administracyjnego, uzasadnia ocenę, że interes społeczny (sprawne i rzeczowe prowadzenie postępowania administracyjnego) przemawiał za odmową uwzględnienia żądania wszczęcia postępowania oraz jego prowadzenia z udziałem Stowarzyszenia.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł o oddaleniu skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciło naruszenie:
1) przepisu art. 31 § 1 K.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu. WSA w Poznaniu popełnił błąd w subsumcji w/w przepisu - tj. niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie prawa. Innymi słowy WSA w Poznaniu wadliwie ocenił, że za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia 1 czerwca 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu - działki nr [...] w P. bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, nie przemawia interes społeczny. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wystąpienie pierwszej przesłanki tj. że wszczęcie postępowania nieważnościowego jest uzasadnione celami statutowymi (regulaminowymi) Stowarzyszenia jest w jego ocenie bezsporne;
2) art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało. Błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Z taką sytuacją, w ocenie autora skargi kasacyjnej, mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) oraz art. 151 P.p.s.a., polegające na nie uchyleniu zaskarżonego orzeczenia - postanowienia SKO w Koninie, tj. na nie uwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenie te nie odpowiada prawu.
W oparciu o powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o:
- uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu.
- zasądzenie od SKO w Koninie na rzecz skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł [wynagrodzenia pełnomocnika - 240 zł, kosztów sądowych - wpisu od skargi kasacyjnej 100 zł, opłaty kancelaryjnej -100 zł],
- rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 189 P.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu, albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Jednakże może to nastąpić wówczas, gdy istniały podstawy do umorzenia postępowania w toku postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1628/10, LEX nr 1251838). Użycie czasu przeszłego w sformułowaniu: "istniały podstawy do umorzenia postępowania" oznacza, że chodzi o podstawy istniejące w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.
Zgodnie z dyspozycją art. 161 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: 1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę; 2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osoba zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania; 3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia, gdy w jego toku wystąpi zdarzenie, w następstwie którego przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna, tj. jeżeli w toku danego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot postępowania (zob. np. postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. II FSK 1259/06, LEX nr 494285). Ponadto skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pomija też przesłanki, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada tempus regit actum. Stanowi ona, że dla rozstrzygnięcia sądu istotne są okoliczności prawne i faktyczne istniejące w chwili podjęcia zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2016 r., sygn. II OSK 1443/14, LEX nr 2081298; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 1554/22, LEX nr 3480658).
Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzją z dnia 31 stycznia 2023 r. z urzędu stwierdziło nieważność w całości ostatecznej decyzji Wójta Gminy P. z dnia 1 czerwca 2022 r. a to właśnie kwestia odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia 1 czerwca 2022 r. była przedmiotem osądu, a konkretnie odmowa wszczęcia tego postępowania z wniosku Stowarzyszenia. Skoro ww. decyzja Wójta, której stwierdzenia nieważności chciało Stowarzyszenie, została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją z dnia 31 stycznia 2023 r., czyli po wniesieniu skargi do Sądu Wojewódzkiego, a przed wydaniem wyroku przez Sąd pierwszej instancji, to zniknął przedmiot kontroli sądowej, a więc postępowanie Sądów obu instancji stało się bezprzedmiotowe. Natomiast jeżeli Sąd pierwszej instancji tego nie stwierdził i wydał wyrok pomimo bezprzedmiotowości postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z dyspozycji art. 189 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. uchylił wydany w sprawie wyrok Sądu pierwszej instancji i umorzył postępowanie sądowoadministracyjne jako bezprzedmiotowe. Ponadto skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela w tym zakresie dotychczasową linię orzecznictwa, np. wyrażoną w wyroku NSA z dnia 29 września 2009 r. sygn. akt II OSK 502/09, LEX nr 602448. Oznacza to, że w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu, przesłanek w zakresie podstawy do wydania orzeczenia na podstawie art. 189 P.p.s.a., niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i wniosków tam zawartych, co zwalnia Sąd od merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nastąpiło na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., biorąc pod uwagę, że ocena prawna dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny nie została podniesiona w zarzutach skargi kasacyjnej.