II OSK 75/24

II OSK 75/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Lu 326/23 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-09-01
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
35 ust. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 września 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 326/23 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 8 lutego 2023 r. , znak: IF-VII.7840.4.3.2023.BZ w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 1 września 2023 r., II SA/Lu 326/23 oddalił skargę M.P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z 8 lutego 2023 r., znak IF-VII.7840.4.3.2023.BZ utrzymującą w mocy decyzję Starosty Ryckiego z 21 grudnia 2022 r., nr 260.2022, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 28, art. 32, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), dalej: p.b., a także art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. z 25 sierpnia 2022 r., zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił ww. spółce pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości L., gmina R..
Skarżący złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niewskazanie w wyroku konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie, co uniemożliwia skarżącemu złożenie skargi do Trybunału Konstytucyjnego, tym bardziej, że Sąd uznał, iż obiekt nie wpływa na środowisko, zdrowie ludzi, obiekty sąsiednie bez wskazania, jakie przepisy odrębne były objęte przedmiotem analizy przez organy obu instancji; 2) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niedokonanie w wyroku analizy w zakresie zgodności obiektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez pryzmat przepisów odrębnych; 3) art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez zaistnienie przesłanki nieważności postępowania, ponieważ pominięto właściciela obiektu infrastruktury technicznej spółki [...], a zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to bezwzględna przesłanka nieważności (wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., II OSK 1629/22); 4) art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób niemożliwy do odkodowania z uwagi na to, że przyjęte w projekcie rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne powinny wykazywać ograniczenie lub eliminację wpływu obiektu budowlanego na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane, zgodnie z odrębnymi przepisami, których nie wskazano również w decyzji, co uniemożliwia podjęcie w tym zakresie polemiki. Ponadto odstąpiono od analizy § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1864), dalej: r.w.t., pomimo że zgodnie z wolą ustawodawcy delegacją ustawową był art. 7 ust. 2 pkt 2 p.b.; 5) art. 38, art. 39 i art. 74 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448), dalej: r.d.p.p.e., poprzez przyjęcie, że przepis, który jest następstwem procedowania go bez udziału lekarzy, badań potwierdzających bezpieczeństwo nowej normy oraz co równie ważne nie dotyczy środowiska, przesądza jednoznacznie o bezpieczeństwie nowej normy; 6) § 20 ust. 1 pkt 9 lit. d rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679 ze zm.), dalej: r.z.f.p.b., poprzez lakoniczne stwierdzenie bez wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, że obiekt nie będzie stanowił zagrożenia dla ludzi, zwierząt, roślin, dóbr materialnych, czyli dla środowiska zgodnie z przepisami odrębnymi, których nawet nie wskazano; 7) § 14 pkt 5 lit. d r.z.f.p.b. poprzez odstąpienie od zbadania zgodności projektu w omawianym zakresie; 8) § 14 pkt 8 r.z.f.p.b. poprzez przyjęcie, że obszar oddziaływania obiektu określa się na podstawie jednego przepisu, chociaż istnieje kolizja z przepisami dotyczącymi higieny z tym, że organ zupełnie to pomija; 9) art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w związku z § 9 pkt 2 r.w.t. poprzez wadliwe przyjęcie, że w projekcie budowlanym nie wyznacza się stref ochronnych w sytuacji, w której osoby postronne mogą się w nich znaleźć, a same strefy wykraczać poza granice, co do których inwestor posiada tytuł prawny; 10) art. 141 § 4 i art. 3 § p.p.s.a. poprzez przyjęcie w wyroku, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071), dalej: r.z.p.m.z.o.ś., a w szczególności § 3, spełniało wymogi obowiązujących przepisów prawa w sytuacji, w której z uzasadnienia ww. aktu prawnego wynika, iż nie dokonano jakiejkolwiek analizy możliwego wpływu przedsięwzięcia na środowisko i nie uwzględniono przesłanek, o których mowa w art. 60 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 8 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 ze zm.), dalej: u.o.o.ś.; 11) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z § 1 pkt 1 lit. b, § 1 pkt 2 lit. b, § 3 i § 4 r.z.p.m.z.o.ś. w zw. z art. 60 w zw. z art. 63 ust. 1 u.u.i.o.ś. poprzez pominięcie, że przepisy r.z.p.m.z.o.ś. nie odnosiły się w istocie do środowiska oraz nie uwzględniały ustawowych wymogów, o których mowa w ustawie.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Brak jest w szczególności podstaw, by za skarżącym uznać, że wydając zaskarżony wyrok, Sąd I instancji uchybił art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., uwzględniając, że wszystkim podmiotom uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony, których krąg wyznacza dyspozycja art. 33 § 1-2 p.p.s.a., zapewnione zostały przez Sąd warunki umożliwiające podejmowanie w sprawie czynności odpowiadających ich interesom. Uwaga skarżącego, że Sąd I instancji pominął właściciela "obiektu infrastruktury technicznej" nie tylko nie została uzupełniona o wyjaśnienie podstaw przyjętego przez stronę poglądu, ale pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym przez pełnomocnika inwestora odnośnie do tejże kwestii w toku rozprawy przed Sądem I instancji.
Powyższe oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na usprawiedliwionych podstawach. Poddając kontroli zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a. Przekonanie skarżącego znajdujące swój wyraz w stawianych Sądowi I instancji zarzutach akcentujących wadliwą ocenę legalności decyzji z 8 lutego 2023 r., nie oznacza, że w niniejszej sprawie Sądowi przypisać należy dopuszczenie się nieprawidłowego spełnienia funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej w znaczeniu wynikającym z dyspozycji przywołanej regulacji o charakterze ustrojowym wyznaczającej zakres kognicji sądów administracyjnych. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę wniesioną przez skarżącego spełnia wymagania art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera ono bowiem wskazanie podstawy prawnej odzwierciedlającej wynik kontroli legalności zaskarżonego aktu oraz odpowiadające mu wyjaśnienie. Wynika jednoznacznie z niego, dlaczego Sąd I instancji uznał objętą skargą decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej za zgodną z prawem, wraz z równoczesnym wyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., powodów niepodzielenia stanowiska zajętego przez skarżącego w skardze. Zarzut pominięcia w wyroku "konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów prawa materialnego" nie wskazuje, z którymi przepisami skarżący wiąże zaznaczone uchybienie Sądu, co jest o tyle istotne, że ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym wymóg sporządzenia uzasadnienia wyroku w sposób określony w art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być rozumiany jako równoważny obowiązkowi wymienienia i przeprowadzenia w nim analizy wszystkich przepisów stanowiących ramy prawne kształtujące sytuację adresata aktu objętego skargą. Motywy zaskarżonego wyroku nie są niemożliwe do "odkodowania", jak uznaje nietrafnie skarżący. Powyższy przepis mógłby zostać naruszony wtedy, gdyby uzasadnienie orzeczenia nie pozwalało jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wykluczała kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brakowałoby uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Taka sytuacja jednakże nie zachodzi w niniejszej sprawie, co obejmuje m.in. tę sferę ustaleń, na którą zwrócił uwagę skarżący, mającą związek z weryfikacją przez Sąd zapadłego rozstrzygnięcia w zakresie opisanym w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. (zgodność projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Pozbawione skuteczności w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest kwestionowanie dokonanej przez sąd administracyjny oceny prawnej z punktu widzenia jej zgodności z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa materialnego, które zostały w wyroku przez Sąd w wystarczający sposób określone.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek rozwinięcia zarzutu wskazującego, że zaskarżona decyzja Wojewody Lubelskiego narusza art. 38 Konstytucji RP, z którego wynika ciążący na organach władzy publicznej obowiązek ochrony życia ludzkiego, art. 39 Konstytucji RP gwarantujący każdemu wolność od eksperymentów naukowych przeprowadzanych bez zgody osoby zainteresowanej, a także art. 74 ust. 3 Konstytucji RP przyznający każdemu prawo podmiotowe do informacji o stanie i ochronie środowiska. Zastrzeżenia skarżącego pomijają, że zakres dochodzenia praw wymienionych w ww. przepisach wyznaczają ustawy. Formułowane przez skarżącego wątpliwości odnoszące się do procesu tworzenia r.d.p.p.e., jako aktu wykonawczego, w którym miały nie uczestniczyć podmioty dysponujące odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie stanowią, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, materii, której mogłaby być przypisywana w kontrolowanej sprawie doniosłość prawna, uwzględniając, że zastosowaniu przez Sąd I instancji podlegało rozporządzenie wydane, zgodnie z delegacją ustawową przewidzianą w art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556), prawidłowo przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw informatyzacji. Skarżący, powołując się na normy konstytucyjne, nie może oczekiwać od sądu administracyjnego oceny polityki prawodawczej (legislacyjnej) państwa w zakresie wdrażania technologii telekomunikacyjnych, ponieważ wykracza to poza kognicję tego sądu. Funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, emitującej pole elektromagnetyczne w granicach dopuszczonych przez normy prawa oparte na standardach bezpieczeństwa, nie nosi żadnych cech eksperymentu naukowego ani medycznego w rozumieniu konstytucyjnym, na który wymagana byłaby uprzednia zgoda osób zamieszkujących w sąsiedztwie tego rodzaju obiektu.
Również zarzuty odnoszące się do r.z.p.m.z.o.ś. nie mogą być traktowane jako mające wpływ na wynik sprawy, ponieważ stanowią zasadniczo polemikę z zasadnością kierunku nadanego działalności prawodawczej, na mocy której doszło do zmiany rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) poprzez uchylenie § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. aktu przez odpowiednio § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. b r.z.p.m.z.o.ś. Objęcie podstawą kasacyjną wymienionych przepisów r.z.p.m.z.o.ś. pozostaje bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, albowiem, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, kwalifikacja, jaka powinna być nadawana zamierzeniu budowlanemu objętemu wnioskiem inwestora z punktu widzenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wyłączała je w aktualnym stanie prawnym z wymogu poddania projektowanej instalacji radiokomunikacyjnej emitującej pole elektromagnetyczne analizie, której wynik decyduje o obowiązku dysponowania przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.
Nieuzasadniony charakter mają zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji § 14 pkt 5 lit. d, pkt 8 i § 20 ust. 1 pkt 9 lit. d r.z.f.p.b. Przepisy te wskazują na wymóg zamieszczenia w częściach opisowych projektu zagospodarowania działki (terenu), jak również projektu architektoniczno-budowlanego informacji i danych o charakterze, cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowlanych i ich otoczenia w zakresie zgodnym z przepisami odrębnymi, informacji o obszarze oddziaływania obiektu, a także parametrów technicznych obiektu budowlanego charakteryzujących wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem właściwości akustycznych oraz emisji drgań, a także promieniowania, w szczególności jonizującego, pola elektromagnetycznego i innych zakłóceń, z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania się. Dołączona przez inwestora do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dokumentacja projektowa obejmuje projekt zagospodarowania terenu, jak również projekt architektoniczno-budowlany, w treści których przedstawione zostały powyższe informacje i dane (Projekt zagospodarowania terenu, pkt 9 i 11, s. 25 i 27; Projekt architektoniczno-budowlany, pkt 9, s. 5-7). Podjęcie z nimi polemiki wymagałoby wykazania wadliwości tychże danych wraz ze wskazaniem wpływu, jaki wadliwość ta, uwzględniając jej charakter, wywiera na wynik sprawy, odnoszony do zaprzeczenia, że inaczej niż przyjmuje projektant, a Sąd to ustalenie za organami zaaprobował, projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi, w szczególności nie będzie spełniać wymagań określonych w r.d.p.p.e., a przy tym obszar oddziaływania obiektu przedstawia się odmiennie niż to zostało ujęte w dokumentacji ujawniającej charakterystyczne parametry spornego obiektu odpowiadające za emisję promieniowania elektromagnetycznego i jego ewentualny wpływ na możliwość zabudowy terenu w świetle sposobu jego aktualnego zagospodarowania, czego uzasadnienie skargi kasacyjnej jest pozbawione. Wymaga przypomnienia, że projekt budowlany sporządzany jest przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Projektant składa oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, ponosząc za to odpowiedzialność zawodową.
Skarga kasacyjna nie doprowadziła również do wykazania, że Sąd I instancji popełnił błąd, uznając, że zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nie narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., albowiem organy administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowo rozważyły w toku postępowania zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi. Skarżący zakwestionował w skardze kasacyjnej pogląd, że w projekcie budowlanym nie wyznacza się stref ochronnych w sytuacji, w której osoby postronne mogą się w nich znaleźć, a same strefy wykraczać poza granice, co do których inwestor posiada tytuł prawny, jednakże z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd I instancji takie zapatrywanie w nim wyraził. Przypisanie Sądowi przytoczonego stanowiska interpretacyjnego nie znajduje potwierdzenia w treści rozważań, których przedmiotem był postawiony Wojewodzie Lubelskiemu w skardze zarzut naruszenia § 9 pkt 2 r.w.t. (s. 10-11 uzasadnienia wyroku), stąd twierdzenie skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji uchybił ww. przepisowi poprzez dopuszczenie się jego błędnej wykładni, jest nieuprawnione.
Kierując się przedstawionymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.