II OSK 744/06

II OSK 744/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-08-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Barbara Gorczycka -Muszyńska /sprawozdawca/
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2358/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-03-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
art. 16 ust. 4
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska ( spr. ) Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Pułtusk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2358/05 w sprawie ze skargi Gminy Pułtusk na rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 3 z dnia 25 marca 2005 r. oraz nr 58 z dnia 25 maja 2005 r. w przedmiocie paru krajobrazowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Pułtusk na rozporządzenie Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 marca 2005 r. wydane na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) w sprawie Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego oraz na rozporządzenie Nr 58 Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 maja 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego.
Sąd uzasadnił oddalenie skargi tym, że zaskarżone rozporządzenia nie naruszają interesu prawnego ani uprawnień skarżącej Gminy. Odnosząc się do stanowiska prezentowanego przez Gminę, iż swój interes prawny gmina wywodzi stąd, że jest zainteresowana przestrzeganiem prawa, które przyznaje gminie prawo uzgodnienia granic parku krajobrazowego oraz stąd, że skutkiem funkcjonowania parku krajobrazowego jest ograniczona możliwość aktywności gospodarczej na terenie gminy i konieczność uwzględnienia funkcjonowania parku przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd wskazał, że przewidziany w art. 16 ust. 4 pow. ustawy obowiązek uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy projektu rozporządzenia dot. zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego nie służy ochronie interesów majątkowych czy gospodarczych gminy (sfery dominium). Uczestnicząc w uzgodnieniu gmina wykonuje swoje uprawnienia w zakresie wykonywania władzy publicznej (sfera imperium). Prawo dokonywania uzgodnień nie stanowi więc źródła interesu prawnego lub uprawnienia gminy. Źródłem takich uprawnień nie może być także sam fakt, że skutkiem funkcjonowania parku krajobrazowego jest ograniczenie aktywności gospodarczej na terenie gminy czy też konieczność uwzględnienia funkcjonowania parku przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie skutki można zakwalifikować wyłącznie w sferze interesu faktycznego. Interesu prawnego gmina nie może także wywodzić z potrzeby ochrony praworządności w interesie publicznym – zadania w tym zakresie wykonują inne wyspecjalizowane organy państwa. Strzeżenie praworządności w interesie publicznym należy zgodnie z art. 2 ustawy o prokuraturze (Dz. U. z 2001 r. Nr 21, poz. 206 ze zm.) do prokuratury.
Sąd wskazał nadto, że w polskim systemie prawnym uprawnienie organów władzy publicznej (do której należą ograny gminy) do zaskarżenia aktów prawnych wydawanych przez inne organy z uwagi na naruszenie ich interesu w sferze wykonywania władzy (imperium) może wynikać wyłącznie ze szczególnych regulacji przyznających uprawnienie w tym zakresie, jak np. art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Nie wynika zaś z ogólnych uprawnień do skarżenia aktów normatywnych w związku z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, który dotyczyć może wyłącznie wykonywania uprawnień gminy w sferze dominium. Prawa zaskarżenia do sądu aktu normatywnego wydanego bez dokonania wymaganych uzgodnień z organem gminy nie przewidują także przepisy ustawy o ochronie przyrody.
W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, nie ma podstaw do uznania, że wydanie zaskarżonych rozporządzeń bez uzgodnienia z organem gminy – upoważnia gminę do zaskarżenia tych rozporządzeń do sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina Pułtusk reprezentowana przez radcę prawnego.
Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie prawa materialnego – art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) przez błędną jego wykładnię. Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.
W uzasadnieniu podstawy kasacyjnej autor tej skargi wyraża pogląd, że Sąd błędnie interpretuje powyższy przepis, iż brak dokonania przez Wojewodę uzgodnień z gminą w kwestii utworzenia lub zmiany granic parku krajobrazowego nie narusza uprawnień gminy. Interpretacja taka jest sprzeczna z treścią art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, który przyznaje gminie prawo w zakresie dokonania uzgodnień projektów rozporządzeń wojewody dotyczących przedmiotowej problematyki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku przyjmującego, że zaniechanie przez wojewodę dokonania uzgodnień projektu rozporządzenia dotyczącego parku krajobrazowego w żadnym przypadku nie upoważnia gminy do zaskarżenia takiego rozporządzenia do sądu administracyjnego. Pogląd taki nie jest bowiem trafny w odniesieniu do projektów rozporządzeń wojewody dotyczących utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego. Przepis art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) stanowi, że projekt rozporządzenia dotyczącego tej problematyki (utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego) "wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy". Oznacza to, że uzgodnienie jest elementem procedury legislacyjnej takiego aktu, wojewoda ma obowiązek dokonania wskazanych uzgodnień a obowiązkowi temu odpowiada uprawnienie gminy do domagania się aby projekt także został z nią uzgodniony.
Zaniechanie przez Wojewodę omawianych uzgodnień jest więc niewykonaniem czynności nakazanych prawem i w takim przypadku skarga gminy do sądu administracyjnego znajduje pełne oparcie w art. 45 ust. 1 w związku z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872). Sąd pierwszej instancji koncentrując swoją uwagę wyłącznie na kwestii charakteru prawnego uprawnień gminy do dokonywania uzgodnień i posiadania przez gminę interesu prawnego pominął i nie odniósł się do kwestii uprawnień gminy wynikających z pow. art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody.
Mimo jednak błędnego poglądu Sądu pierwszej instancji wyrażonego w odniesieniu do wszelkich rozporządzeń Wojewody dotyczących parków krajobrazowych orzeczenie oddalające skargę w okolicznościach sprawy niniejszej odpowiada prawu. Jak bowiem wynika z akt i niezakwestionowanych ustaleń Sądu pierwszej instancji rozporządzenia zaskarżone w sprawie niniejszej nie dotyczą utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego. Rozporządzenia te uściślają jedynie oznaczenie granic parku, nie zmieniając jednak ani przebiegu tych granic, ani powierzchni parku w stosunku do ustaleń zawartych w rozporządzeniu Nr 30 Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 marca 2002 r. w sprawie Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego i jego powiększenia.
Rozporządzenia więc wydane w innej sprawie (w sprawie dostosowania nakazów i zakazów obowiązujących w tym parku do zmian w ustawie o ochronie przyrody wprowadzonych ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r. – Dz. U. Nr 3, poz. 21) nie wymagały uzgodnienia z właściwą miejscowo gminą i dlatego prawidłowe jest rozstrzygnięcie Sądu (mimo błędnego uzasadnienia) oddalające skargę.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.