II OSK 74/05

II OSK 74/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-01-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Kosowska
Ludwik Żukowski /sprawozdawca/
Roman Hauser /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Sz 526/04 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2004-10-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser, Sędziowie NSA Janina Kosowska, Ludwik Żukowski (spr.), Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 13 września 2005 r. na rozprawie w Wydziale II Izby Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Chojna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt II SA/Sz 526/04 w sprawie ze skargi Gminy Chojna na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 29 kwietnia 2004 r. Nr PN.2.R.0911-79/2004 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Chojna oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Uchwałą nr XIX/149/2004 z dnia 26 marca 2004 r. Rada Miejska w Chojnie przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tej Gminy z powołaniem się na art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. (powinno być: "2003 r.") o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.
Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: u.p.z.p.). W uchwale podjęto dwa rozstrzygnięcia:
1) określono obszar, w stosunku do którego następuje wszczęcie procesu planistycznego (obręby geodezyjne Strzelczyn i Kamienny Jaz), oraz 2) określono, że przedmiotem planu, jaki w przyszłości ma objąć wskazany obszar będzie przeznaczenie terenów o funkcji rolniczej na lokalizację siłowni wiatrowych wraz
z infrastrukturą techniczną.
Wojewoda Zachodniopomorski badając tę uchwałę z punktu widzenia jej legalności wydał rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 29 kwietnia 2004 r.
nr PN.2.R.0911-79/2004, którym stwierdził nieważność uchwały w całości. Argumentując rozstrzygnięcie wskazał, że zgodnie z przepisem art. 9 ust. 4 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: studium) wiąże organy tej gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Skoro Rada Miejska w Chojnie w studium przyjętym uchwałą nr XLII/443/2001 z dnia
28 grudnia 2001 r. w rozdziale 13.5 zatytułowanym "Elektroenergetyka" ustaliła, że na spornym obszarze "zaleca się promować budowę małych elektrowni wiatrowych",
a przystępując do sporządzenia miejscowego planu rozstrzygnęła o usytuowaniu na tymże obszarze "dużych farm wiatrowych", to doszło do naruszenia powołanego
art. 9 ust. 4 u.p.z.p. W ocenie organu nadzoru przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu jest jednym z etapów sporządzania planu miejscowego
w znaczeniu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Odstąpienie w tej fazie procesu planistycznego od zadań wyznaczonych w studium jest naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności badanej uchwały.
Kolejnym argumentem przesądzającym o stwierdzeniu nieważności uchwały było w ocenie organu nadzoru naruszenie art. 14 ust. 5 u.p.z.p., zgodnie z którym, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, burmistrz wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Przed przystąpieniem do sporządzenia planu Burmistrz Miasta Chojna nie przedstawił wymaganych analiz i niezbędnej dokumentacji. Stopień opisanego naruszenia prawa uzasadniał eliminację z porządku prawnego poddanej badaniu uchwały przez organ nadzoru.
Niezależnie od tych argumentów organ nadzoru dostrzegł, że w rozpatrywanej sprawie doszło również do naruszenia art. 47a. obowiązującej w dacie podejmowania uchwały ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1071 ze zm.), w którym postanowiono, że walory krajobrazowe podlegają ochronie bez względu na to, czy są objęte szczególnymi formami ochrony przyrody. Walory krajobrazowe uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i zabrania się wznoszenia obiektów budowlanych w pobliżu morza, jezior i innych zbiorników wodnych, rzek, kanałów oraz krajobrazowych punktów widokowych, jeżeli obiekty te naruszają walory krajobrazowe, uniemożliwiają do nich dostęp, albo uniemożliwiają lub utrudniają dziko żyjącym zwierzętom dostęp do wód. Gmina przystępując do sporządzania miejscowego planu nie poczyniła żadnych ustaleń w kierunku zbadania tego rodzaju zagrożeń. W szczególności nie sporządziła w tym zakresie specjalistycznego opracowania.
Wykazane naruszenia prawa miały znamiona naruszeń istotnych, co uprawniało organ nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.).
Z rozstrzygnięciem nadzorczym nie zgodziła się Gmina Miasto Chojna składając na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Reprezentujący Gminę Burmistrz podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydano z naruszeniem prawa. Organ nadzoru błędnie ustalił, że nie zostały poczynione wymagane prawem analizy i ustalenia, stanowiące warunek podjęcia uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia planu. Analizy te
w rozpatrywanej sprawie przybrały formę ustną i odbyły się w ramach przeprowadzonych przez Burmistrza dyskusji z pracownikami Urzędu Miasta, oraz radnymi Rady Miejskiej. W ocenie Gminy żaden przepis prawa nie wymagał dokumentowania przeprowadzanych analiz.
Nie doszło również do naruszenia przez Radę Miejską w Chojnie prawa poprzez pominięcie kierunków polityki planistycznej zawartej w studium. Studium wręcz potwierdza fakt, że może mieć miejsce przeznaczenie terenu objętego uchwałą na lokalizację elektrowni wiatrowych. Rozmiar samych elektrowni ma znaczenie drugoplanowe i na tym etapie procesu planistycznego nie mógł stanowić wystarczającej przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia planu.
Usytuowanie elektrowni wiatrowych nie musi w ocenie skarżącej Gminy samo przez się powodować naruszenia walorów krajobrazowych. Organ nadzoru nie wykazał natomiast, że doszło do naruszenia art. 47a. ustawy o ochronie przyrody.
Wyrokiem z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt II SA/Sz 526/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił wniesioną przez Gminę Miasto Chojna skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni zaaprobował pogląd organu nadzoru, że przy sporządzaniu planów miejscowych organy gminy związane są ustaleniami studium. Studium przyjęte przez Radę Miejską w Chojnie zalecało przeznaczenie terenów objętych sporną uchwałą pod małe elektrownie, nie zaś – jak ustaliła to Gmina – pod znacznych rozmiarów siłownie wiatrowe z infrastrukturą.
Analizy dokonywane przez Burmistrza na etapie poprzedzającym podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego nie mogą mieć formy ustnej. Organ nadzoru właściwie ocenił stan prawny twierdząc, że stosownie do art. 14 ust. 5 u.p.z.p., wymagane tym przepisem analizy powinny być "wykonane", a więc powinny przyjąć trwałą, pisemną formę. Niedochowanie tej formy jest tożsame z naruszeniem powołanego unormowania.
Trafnie także wskazał organ nadzoru, że doszło do naruszenia art. 47a. ustawy o ochronie przyrody bowiem obszar objęty uchwałą, której stwierdzono nieważność, położony jest w otulinie Cedyńskiego Parku Krajobrazowego. Wykazane więc przez organ nadzoru zagrożenia mogą wpływać na chronione składniki przyrody w sposób naruszający prawo.
Wszystkie naruszenia prawa, jakich dopatrzył się organ nadzoru podlegały zakwalifikowaniu jako naruszenia istotne, co uzasadniało oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 października 2004 r. został zaskarżony skargą kasacyjną przez Gminę Chojna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga została wniesiona przez uprawnionego pełnomocnika w rozumieniu art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.) W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego – art. 14 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 47a. ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 153, poz. 1071) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W związku z tym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, ewentualnie o: 2) rozpoznanie skargi i uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Chojnie Nr 149/2004 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż wynikające z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. związanie organów gminy ustaleniami studium odnosi się już do etapu postępowania przy sporządzaniu planu (argument ten nie został wskazany w petitum skargi lecz dopiero w jej uzasadnieniu). W przepisie tym wymaga się od organu gminy działania zgodnego ze studium "przy sporządzaniu planu". Nie można mówić o sporządzaniu planu, skoro przedmiotem toczącego się przed Sądem postępowania była legalność samego wszczęcia procesu planistycznego. Dopiero jego otwarcie umożliwić mogło jakiekolwiek czynności dające się zakwalifikować jako "sporządzanie planu". Sąd niewłaściwie też zinterpretował art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przyjmując, że tylko pisemna forma analiz wymaganych od Burmistrza przed podjęciem prze Radę uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego ma czynić wymogom formalnym tej regulacji. Wedle oceny skarżącej Gminy przepisy prawa nie wskazują w jakiej formie powinny być dokonywane analizy w zakresie zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Dopuszczalna jest więc forma werbalna, niewymagająca utrwalenia w żaden sposób. Postawiony w kwestionowanym przez Gminę rozstrzygnięciu nadzorczym zarzut naruszenia art. 47a. ustawy o ochronie przyrody był nietrafny i przedwczesny. Specjalistyczne opracowania wskazujące na zasadność lokalizacji wiatrowych lub wykluczające lokalizację takich obiektów ze względu na walory krajobrazowe i ochronę zwierząt są właściwe dla etapu sporządzania planu, po dokonaniu czynności jaką jest przystąpienie do jego sporządzania, co wynika z art. 17 u.p.z.p.
Przedstawiona argumentacja uzasadnia, w ocenie skarżącej Gminy, uwzględnienie skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Zachodniopomorski podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym oraz w odpowiedzi na skargę wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W objętej skargą kasacyjną sprawie już prima facie dostrzec można, że Rada Gminy w Chojnie naruszyła art. 14 ust. 2 u.p.z.p. bowiem wyłącznym przedmiotem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. Uchwała taka nie może powtarzać treści uchwały w sprawie przyjęcia samego planu (por. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004,
s. 146). Nie można zatem na etapie przystępowania do sporządzania planu, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, ustalać przeznaczenia terenu, w tym m. in. na lokalizację siłowni wiatrowych. Taką kompetencję Rada Gminy w Chojnie nabędzie dopiero na etapie uchwalania samego planu. Już z tego powodu, pomimo odmiennego uzasadnienia, rozstrzygnięcie Wojewody Zachodniopomorskiego w części stwierdzającej nieważność § 2 uchwały było trafne.
Rolą uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie zakomunikowanie wszczęcia właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie – w załączniku graficznym – granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu.
Skoro stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. kontroli organu nadzoru podlega akt normatywny, jakim jest uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, to kontrola legalności rozciąga się również na tryb, w jakim akt ten został wydany. Rację miał Sąd pierwszej instancji, że analizy i ustalenia, których dopełnienie jest nieodzownym warunkiem podjęcia prze Radę Gminy powołanej uchwały, nie mogą przybrać bliżej nieokreślonej formy ustnej; nie utrwalonej w żaden sposób i nie pozwalającej na zapoznanie się z jej treścią.
Bez względu na to, czy wszczęcie postępowania kończącego się uchwaleniem planu miejscowego dokonywane jest na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), czy też przez Radę Gminy z urzędu, przed wszczęciem takiego postępowania Rada winna zapoznać się z wynikami następujących czynności dopełnionych (przygotowanych) przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego tj.:
1) analizą zasadności przystąpienia do sporządzenia planu;
2) analizą stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium;
3) materiałami geodezyjnymi służącymi do opracowania planu oraz;
4) ustaleniami dotyczącymi zakresu prac planistycznych.
Samo literalne brzmienie art. 14 ust. 5 u.p.z.p. wskazuje, że wójt obowiązany jest "wykonać" analizy i materiały. Semantyka takich sformułowań, jak: "wykonuje", "analizy", "materiały geodezyjne" wskazuje, że nie jest tu wyłącznie wystarczające wykazanie pewnej bliżej nieokreślonej aktywności wójta (burmistrza, prezydenta) w postaci refleksji nad zagadnieniami objętymi zakresem art. 14 ust. 5 u.p.z.p., wymaga się od niego "sporządzenia", "przedłożenia", "udostępnienia" Radzie Gminy dokumentów odzwierciedlających sposób realizacji nałożonych zadań planistycznych.
Przywołane argumenty zdecydowały, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała nie mogła się ostać w obrocie prawnym, bowiem przy jej uchwalaniu naruszono przepis art. 14 ust. 5 u.p.z.p. nakazujący Radzie Gminy przed wszczęciem postępowania planistycznego zgromadzenia określonego wyraźnie materiału dowodowego. Nieuprawniony jest zatem zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w konkretnym przypadku przepisu art. 14 ust. 5 u.p.z.p.
Argumenty przemawiające za naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 9 ust. 4 znalazły się dopiero (jak już o tym wcześniej wspomniano) w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Gdyby nie opisane dotychczas naruszenie trybu podejmowania uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, możnaby poszukiwać argumentów przemawiających za podzieleniem stanowiska Gminy o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten wiąże organy gminy ustaleniami studium "przy sporządzaniu planów miejscowych". Studium nie jest aktem prawa miejscowego, natomiast na etapie wszczęcia postępowania planistycznego nie dokonuje się "sporządzania planu miejscowego". W uchwale otwierającej proces planistyczny, jak już wykazano wcześniej, Rada Gminy wyłącznie komunikuje o wszczęciu postępowania oraz określa terytorialne granice przyszłych działań planistycznych. Żaden przepis więc nie wiąże Rady Gminy ustaleniami studium na etapie przystępowania do sporządzania planu.
Zasadność powyższej tezy potwierdza przepis art. 14 ust. 5 u.p.z.p, który na etapie przystępowania do sporządzenia planu miejscowego nakazuje wójtowi (i organom mu równorzędnym) zaprezentowanie Radzie swojego stanowiska "o zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium". To właśnie stanowisko ma dopiero zapewnić Radzie uchwalenie (sporządzenie) planu bez naruszenia ustaleń wynikających ze studium. W tym wąskim zakresie, pomimo, że studium nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., odsyłający do ustaleń studium, pozwala na uznanie za legalne takie uchwalenie (sporządzenia) planu, które jest zgodne ze studium. Nie ten jednak etap procedury planistycznej podlegał badaniu w rozpatrywanej sprawie.
Zasługuje na aprobatę, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie naruszenia art. 47a. cyt. wcześniej ustawy o ochronie przyrody. Wymogi dotyczące wymogów krajobrazowych oraz ochrony zwierząt powinny być uwzględnione, stosownie do tego unormowania, w planie miejscowym. Ewentualna kontrola legalności uchwały w sprawie planu miejscowego może obejmować dochowanie tych uwarunkowań. Do tak szczegółowych kwestii Rada Gminy nie jest władna odnosić się rozpatrując wniosek o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto stwierdzenie, w którym nie podzielono stanowiska Sądu pierwszej instancji, że przepis art. 14 ust. 1 u.p.z.p. ustala zakres przedmiotowy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Zarówno "przeznaczenie terenów", jak i "określenie sposobów ich zagospodarowania" to tylko cele realizacji, którym ma w przyszłości służyć uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Istotą jej treści nie jest żaden ze wskazanych elementów. Treść tego aktu ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych.
Podniesione dotychczas okoliczności uzasadniały oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 w zw. z art. 174 pkt 1, 181 § 1 i 183 p.p.s.a.