II OSK 736/09

II OSK 736/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-05-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /sprawozdawca/
Joanna Runge - Lissowska
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 737/08 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2009-01-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 106 par. 3, art. 113 par. 1, art. 133 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 53 ust. 4 pkt 6,art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Protokolant: Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 737/08 w sprawie ze skargi B. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nieważności postanowienia w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 stycznia 2009 r. oddalił skargę B. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], wydane w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia dotyczącego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Starosta Powiatu Słupskiego, postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...], uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie płyty gnojowej do składowania obornika o powierzchni 130 m2, zbiornika na gnojowicę o pojemności 100 m2, obory na 40 sztuk bydła oraz stajni na 12 sztuk koni na działkach nr [...] i [...] w miejscowości K., gm. Kobylnica.
Po rozpatrzeniu wniosku B. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, orzeczeniem z dnia [...] maja 2008 r., odmówiło stwierdzenia nieważności powyższego postanowienia Starosty Powiatu Słupskiego. Organ wskazał, że postanowienie Starosty stanowiło jedynie element postępowania głównego prowadzonego przez Wójta Gminy Kobylnica, a Starosta, który je wydał nie posiada uprawnień do kontroli legalności postępowania i decyzji Wójta. Mógł on wyłącznie zająć stanowisko w kwestii uzgodnienia wynikającego z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. J. podtrzymała swoje stanowisko w zakresie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia, któremu zarzucała rażące naruszenie prawa poprzez nieustalenie stanu faktycznego. Wskazała, że na przedmiotowej działce znajduje się oczyszczalnia ścieków nie będąca działalnością rolniczą. Zarzuciła nieustalenie właściwych stron postępowania, a także brak udziału w postępowaniu Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Słupsku.
Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., utrzymało w mocy swoje orzeczenie z dnia [...] maja 2008 r. Kolegium stwierdziło, że sporna działka stanowi własność osób fizycznych i zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi użytki rolne zabudowane. Niewątpliwie płyta gnojowa do składowania obornika oraz zbiornik na gnojowicę stanowią obiekty budowlane służące bezpośrednio do produkcji rolnej, nie zmieniają więc funkcji terenu na którym są zrealizowane. Podnoszone zatem przez wnioskodawczynię kwestie rażącego naruszenia prawa nie dotyczą zaskarżonego postanowienia i nie mogły być rozpatrzone. Tym bardziej, że argumenty strony zawarte we wniosku nie korespondowały z żadną przesłanką stwierdzenia nieważności wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a.
Organ podkreślił, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy inwestycji przez Zarząd Powiatu Słupskiego dotyczyło wyłącznie braku naruszenia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, melioracji wodnych i dróg powiatowych. Natomiast nie mogło obejmować zgodności projektu decyzji ze wszystkimi obowiązującymi przepisami prawa. Postanowienie uzgadniające wydano w trybie art. 106 k.p.a. w oparciu o art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a stanowisko, jakie zajmuje organ współdziałający, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie takie ma w istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. J. zarzuciła Kolegium naruszenie podstawowych zasad postępowania dowodowego i rażące naruszenie prawa poprzez ukrycie stanu faktycznego zabudowy działki nr [...] i nieujawnienie zbiornika ścieków gminnych, który znajduje się na tej działce. Skarżąca domagając się stwierdzenia nieważności obu postanowień Kolegium podniosła, że organ ignorował jej wnioski dowodowe oraz nie uwzględnił faktu, iż w dacie wydania orzeczenia toczyło się postępowanie przed Głównym Inspektorem Sanitarnym w sprawie zabudowy zbiornika ścieków przemysłowych - zbiornikami ścieków gnojowych i płytą gnojową.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że postanowienie uzgadniające, wydane zostało w trybie art. 106 k.p.a. Starosta był zatem organem współdziałającym uczestniczącym w czynnościach już prowadzonego postępowania administracyjnego. Jako organ właściwy do wydania postanowień uzgadniających w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, był legitymowany do wydania postanowienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art.64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Stosownie do treści art. 126 k.p.a. do postanowień od których służy zażalenie, stosuje się m. in. przepisy art.156 - 159 wydając stosowne postanowienia (zamiast decyzji). Zawierający przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 w pkt 2 k.p.a. stanowi, iż organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu pierwszej instancji niewątpliwie istniała podstawa prawna do wydania postanowienia przez Starostę Powiatu Słupskiego w dniu [...] marca 2007 r.
W odniesieniu do zarzutu rażącego naruszenia prawa Sąd stwierdził, że organ orzekający w trybie nadzwyczajnym nie był władny rozstrzygać o kwestiach dotyczących istoty sprawy zakończonej postanowieniem wydanym przez organ współdziałający w postępowaniu wpadkowym. Zakresem takiego postępowania objęte były wyłącznie przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.
Sąd pierwszej instancji dodał , że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. istnieje wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm.
Następnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Kolegium błędnie nadało swemu rozstrzygnięciu z dnia [...] maja 2008 r. formę decyzji, w sytuacji w której ustawodawca wskazał jako właściwą formę postanowienia (art. 126 k.p.a.). Naruszenie to jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Jako podstawę prawną wyroku Sąd powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a.
B. J., reprezentowana przez radcę prawnego I. Z., zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagała się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 3 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wymagane było przeprowadzenie postępowania uzgodnieniowego;
2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo wadliwości zaskarżonego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego,
b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszeń prawa i odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, mimo, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.,
c) art. 106 § 3 i art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniających dowodów wnioskowanych przez skarżącą,
d) art. 133 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie ponownego otwarcia rozprawy, z uwagi na ujawnienie po zamknięciu rozprawy nowych istotnych okoliczności,
e) art. 47 § 1 i art. 65 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie od uczestnika postępowania pism procesowych datowanych “K. 18-12-2008", data wpływu do WSA: 29.12.2008 r. i nie doręczenie tych pism skarżącej, co skutkowało brakiem możliwości ustosunkowania się do ich treści,
f) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na wadliwym przyjęciu, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przytoczyła treść art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wskazując, że nie było podstaw do prowadzenia postępowania uzgodnieniowego. Wbrew stanowisku organów i Sądu pierwszej instancji działka nr [...] w K. nie może być uznana za grunt wykorzystywany na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak było podnoszone w piśmie z dnia 29 grudnia 2008 r., w operacie geodezyjnym z dnia 21 maja 2007 r. wykazano przebieg kanalizacji od działki nr [...] do działki nr [...], dokumentujący układ gminnych instalacji ścieków nierolniczych na działce nr [...] i wykorzystywanie tej działki jako zbiornika ścieków nierolniczych. Ponadto w treści decyzji z dnia [...] października 2007 r. Starosta Słupski odwołał się do istnienia ostatecznej decyzji o wyłączeniu przedmiotowej działki z użytkowania rolniczego.
W tych okolicznościach oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji stanowiło naruszenia art. 1 § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych i art. 151 p.p.s.a.
Jej zdaniem uzgodnienie dokonane zostało wbrew przepisom ustawy i wbrew faktycznemu stanowi rzeczy.
Skarżąca kasacyjnie podała również, że w piśmie z dnia 29 grudnia 2008 r. wniosła o odroczenie wyroku do czasu zapoznania się przez Sąd pierwszej instancji z materiałami i dokumentacją czynnych instalacji na działce nr [...], przesądzających o faktycznie nierolniczej funkcji gruntu. Dokumenty te w chwili składania wniosku nie zostały jeszcze przygotowane przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w Słupsku. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zaniechanie przez Sąd otwarcia na nowo rozprawy skutkowało utrzymaniem w obrocie prawnym wadliwego rozstrzygnięcia organu.
Wskazując na dyspozycję art. 47 § 1 w zw. z art. 65 § 1 p.p.s.a. podniosła, że uczestnicy postępowania złożyli do akt pismo bez wymaganych odpisów. Pismo to sporządzone w dniu 18 grudnia 2008 r. odnosi się do istoty sprawy, ale nie zostało doręczone skarżącej, przez co została ona pozbawiona możliwości wypowiedzenia się oraz wyjaśnienia faktycznego stanu sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w niniejszej sprawie ich brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.
W związku z oparciem skargi kasacyjnej na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż ocena prawidłowości zastosowania oraz wykładni przepisów prawa materialnego możliwa jest po przesądzeniu, czy postępowanie sądu było obarczone wadami proceduralnymi mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jako pierwsze należało poddać ocenie zarzuty naruszenia art. 133 § 3 oraz art. 106 § 3 i art. 113 § 1 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że doszło do naruszenia niniejszych przepisów, gdyż Sąd pierwszej instancji nie otworzył rozprawy i nie przeprowadził żądanych przez nią dowodów uzupełniających. Jak wynika z akt sprawy rozprawa została zamknięta w dniu 18 grudnia 2008 r. i jednocześnie Sąd odroczył ogłoszenie wyroku. W terminie publikacyjnym wpłynęło pismo skarżącej z dnia 29 grudnia 2008 r., w którym domagała się odroczenia wydania wyroku do czasu zapoznania się przez Sąd z materiałami i dokumentacją czynnych instalacji na działce [...] przesądzających o faktycznie nierolniczej funkcji gruntu. Dokumenty te w momencie składania tego wniosku nie były jeszcze przygotowane.
Zgodnie z art. 133 § 3 p.p.s.a. rozprawa powinna być otwarta na nowo, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu. Unormowanie niniejsze dotyczy sytuacji wyjątkowych wobec czego decyzja sądu powinna wynikać z ważnych powodów. Jednocześnie muszą to być takie powody, które ujawniły się dopiero po zamknięciu rozprawy. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy może stanowić uzasadniony powód otwarcia rozprawy na nowo.
W rozpoznawanej sprawie niewątpliwym było, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] stanowi użytki rolne zabudowane. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała treści wypisu z rejestru gruntów, lecz niezmiennie wskazywała na faktyczne, jej zdaniem, nierolnicze wykorzystywanie gruntu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc czy postanowienie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest dotknięte wadą nieważności, istotna była okoliczność zakwalifikowania działki nr [...] w ewidencji gruntów. Kwestia sposobu faktycznego wykorzystywania niniejszej działki pozostaje bez znaczenia dla oceny w postępowaniu nadzorczym orzeczenia wydanego w trybie art. 106 k.p.a. Wobec tego kwestia faktycznego wykorzystywania działki nr [...] nie stanowiła okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy. Zatem w świetle pisma skarżącej kasacyjnie z dnia 29 grudnia 2008 r. brak było podstaw do otwarcia przez Sąd pierwszej instancji na nowo rozprawy w oparciu o art. 133 § 3 p.p.s.a.
Również z tych samych względów nie zachodziła konieczność przeprowadzenia dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącą kasacyjnie, zaś sprawa była dostatecznie wyjaśniona.
Wobec powyższego brak jest podstaw uzasadniających zarzuty naruszenia art. 133 § 3, art. 106 § 3 i art. 113 § 1 p.p.s.a.
Również jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 47 § 1 i art. 65 § 1 p.p.s.a. Pismo uczestnika postępowania wpłynęło do Sądu w dniu 29 grudnia 2008 r., zaś jak już wyżej wskazano rozprawa została zamknięta w dniu 18 grudnia 2008 r. Wobec tego nie zachodziła konieczność doręczania stronie skarżącej pisma, którego Sąd pierwszej instancji nie mógł brać pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Tym samym skarżąca nie musiała ustosunkowywać się do jego treści.
Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się w gruncie rzeczy do jednej tezy, a mianowicie, że zaskarżone postanowienie naruszało prawo, gdyż istniały podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Powiatu Słupskiego z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, bowiem brak było podstaw do przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego. Zarzutów tych nie można podzielić, gdyż główna teza skargi kasacyjnej opiera się na kwestii faktycznego, w mniemaniu skarżącej, wykorzystania działki nr [...]. Natomiast, jak wyżej wskazano, istotną kwestią dla organów był zapis w ewidencji gruntów, z którego wynikało, że działka stanowi użytki rolne. W postępowaniu uzgodnieniowym rzeczą organu uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy nie było ustalanie faktycznego wykorzystywania gruntu, zakwalifikowanego zgodnie z ewidencją jako grunt rolny.
Powyższe rozważania należy odnieść również do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Na wstępie trzeba zauważyć, że autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ust. 3 art. 53 niniejszej ustawy posiada tylko dwa punkty, zatem w sprawie nie było możliwe naruszenia nieistniejącego punktu 6. Jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor cytuje treść art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co pozwala na przyjęcie, że oznaczenie "ust. 3" stanowi omyłkę pisarską. Wobec tego należało uznać, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczy art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odniesienie się do powyższego zarzutu wymaga powtórzenia, że skoro działka nr [...] wykazana jest w ewidencji gruntów jako grunt rolny to brak jest podstaw do kwestionowania podjętej procedury uzgodnieniowej, wymaganej przepisem art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.