II OSK 717/22

II OSK 717/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1318/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-26
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1318/21 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2021 r. nr 575/21 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1318/21 oddalił skargę K.S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2021 r. nr 575/21 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Budowlany (dalej: "MWINB") wyjaśnił, że decyzją z dnia 9 stycznia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie (dalej: "PINB") nakazał R.N. likwidację drzwi wjazdowych do budynku gospodarczego, którą MWINB uchylił decyzją z dnia 17 kwietnia 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. VII SA/Wa 1179/07 oddalił skargę K.S. na to rozstrzygnięcie. Decyzją z dnia 25 czerwca 2009 r. nr 105/2009 PINB udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie ww. budynku gospodarczego z częścią garażową i zobowiązał do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. MWINB decyzją z dnia 31 sierpnia 2009 r. nr 1654/09, utrzymał w mocy ww. decyzję. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1971/09 oddalił skargę K.S.. NSA wyrokiem z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1317/10, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. WSA wyrokiem z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. VII SA/Wa 2616/11, uchylił ww. decyzje organów obu instancji.
Dalej organ wskazał, że podczas oględzin 24 lipca 2015 r. ustalono, że w ww. budynku (4,6 m x 15,8 m) składowane jest drewno opałowe i węgiel oraz znajduje się pilarka do drewna. D.N. oświadczyła, że mąż pilarką tnie drewno na opał raz w miesiącu w dzień. Uszkodzeń ścian i stropu nie stwierdzono. W dniu kontroli, o której nie powiadomiono stron, pilarki nie używano. W tym dniu skontrolowano też budynek mieszkalny K.S. i nie stwierdzono uszkodzeń. Skarżąca zażądała zamurowania okna w ścianie szczytowej budynku sąsiadów.
Decyzją z dnia 27 lipca 2015 r. nr 37/U/2015 PINB udzielił pp. N. pozwolenia na użytkowanie i zobowiązał do użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. MWINB decyzją z dnia 22 października 2015 r. nr 1772/15 utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie. WSA postanowieniem z dnia 7 marca 2016 r. sygn. VII SA/Wa 2953/15 odrzucił skargę R.N., a wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. VII SA/Wa 2946/15, po rozpatrzeniu skargi K.S., uchylił ww. decyzje.
W ponownym postępowaniu Urząd Miasta w Ostrowi Maz. poinformował, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrów Mazowiecka - Uchwałą Rady Miasta Ostrów Mazowiecka z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXXVII/159/2012, ww. nieruchomość leży na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami. Dopuszcza się realizację budynków garażowych i gospodarczych jako wolnostojących lub stanowiących część budynku przeznaczenia podstawowego o charakterze architektury dostosowanej do tego budynku. Według przepisów prawa miejscowego z 1992 r., działka o nr ew. [...] przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności.
Decyzją z dnia 10 lutego 2021 r. nr 11/2021 PINB udzielił pp. N. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego.
Od powyższej decyzji K.S. wniosła odwołanie.
MWINB decyzją z dnia 17 maja 2021 r. nr 575/21 - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., zwana dalej: "Prawo budowlane"), utrzymał w mocy decyzję PINB z 10 lutego 2021 r. nr 11/2021.
Na powyższą decyzję K.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę K.S. uznając, że zaskarżona decyzja była wydana zgodnie z prawem.
Uzasadniając przyjęte stanowisko Sąd I instancji wskazał, że z dotychczas prowadzonych postępowań wynika, że podłożem sprawy jest wieloletni konflikt sąsiedzki między skarżącą, a inwestorami budynku gospodarczego usytuowanego w granicy działek, przylegającego do jej budynku mieszkalnego. Na przestrzeni lat zapadło szereg wyroków zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i wyroków NSA, którymi Sąd orzekający obecnie, jak i organy były związane stosownie do art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa tylko wówczas, gdy organ ustali, że obiekt nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1 art. 37 ust. 1) oraz, że nie powoduje bądź w razie wybudowania nie spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2 art. 37 ust. 1). Obie przytoczone przesłanki zostały sformułowane w czasie teraźniejszym, co prowadzi do wniosku, że ich zaistnienie, powiązane jest z oceną stanu faktycznego i prawnego z chwili orzekania organu. Stanowisko to potwierdziła uchwała siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, w której wskazano, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm., zwana dalej: "Prawo budowlane z 1974 r.") w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.
W ocenie Sądu I instancji organy przeprowadziły postępowanie w rozpatrywanej sprawie, zasadnie eliminując w pierwszej kolejności przesłanki z art. 37 cyt. ustawy. Każdy z planów obowiązujących na tym terenie dopuszczał bowiem na działce inwestycyjnej bądź zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności (teren o symbolu E9 MN w uchwale Rady Miejskiej w Ostrowi Maz. nr XXII/143/92 z 29 lipca 1992 r.) bądź jednorodzinną zabudowę mieszkaniową z usługami (teren o symbolu 50 MNU –w uchwale Rady Miejskiej w Ostrowi Maz. nr XVI/88/2004 z 20 kwietnia 2004 r. oraz w uchwale nr XXXII/213/06 z 30 maja 2006 r., a także o symbolu MN/U-31 w uchwale tego organu nr XXXVII/159/2012 z 28 grudnia 2012 r.). Stosownie do § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Plan z 1992 r. nie zakazywał zabudowy o charakterze gospodarczym, a plan z 2004 r. w § 9 przewidywał sytuowanie budynków mieszkalnych, gospodarczych, garażowych przy granicy działki, zaś plan z 2006 r. również w § 9 dopuszczał taką zabudowę pod warunkiem zgodności z zasadami współżycia społecznego (§ 10 ust. 2). Powyższe ustalenia wykluczają zatem zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., co jest zgodne z oceną prawną zawartą w wyroku z 8 grudnia 2016 r. sygn. VII SA/Wa 2946/15.
Sąd I instancji podkreślił, że należy podzielić argumentację organów również co do tego, że nie ma podstaw do zastosowania kolejnej przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Sporny budynek gospodarczy, nie powoduje bowiem niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W świetle zarzutów skargi szczególnie podkreślić trzeba, że udzielono pozwolenia na użytkowanie wyłącznie budynku o charakterze gospodarczym, co oznacza, że inwestor wykorzystując obiekt jako garaż, czy wykonując w nim prace warsztatowe zawodowo, samowolnie zmieniłby sposób jego użytkowania, narażając się tym samym na postępowanie określone w art. 71 a Prawa budowlanego. W konsekwencji nie było również podstaw do uprzedniego wydania – w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. – nakazu zmniejszenia wielkości drzwi prowadzących do spornego budynku z 3 m na 1,5m, jak tego domagała się skarżąca.
W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że przepisy obowiązujące w dacie budowy budynku gospodarczego, określone w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) zezwalały w § 13 ust. 1 na lokalizację budynków gospodarczych bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo oceniły, że w okolicznościach faktycznych i w świetle przywołanych przepisów, sporny budynek gospodarczy spełnia powyższe wymagania.
Podobnie, lokalizacja otworu drzwiowego w odległości ok. 2 m od okien w budynku skarżącej, należy zaznaczyć, była dopuszczalna na podstawie przepisów ww. rozporządzenia, które w § 13 ust. 2 ustanawiało w tym zakresie wyłącznie ograniczenie dotyczące ścian budynku gospodarczego, graniczących z działką sąsiednią, polegające na tym, że ściany takie nie powinny mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogły być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Ponadto, przepis ten stanowił, że budynki gospodarcze usytuowane bezpośrednio przy granicy działki nie mogły przylegać wyłącznie do budynków mieszkalnych, znajdujących się na działce sąsiedniej – a takim obiektem nie był - w dacie samowolnego wzniesienia spornego budynku gospodarczego - budynek skarżącej.
Sąd I instancji uznał natomiast, że odrębnym zagadnieniem - niepodlegającym kontroli w niniejszej sprawie – są zgłaszane przez skarżącą immisje w postaci hałasu, wibracji i kurzu generowane w spornym budynku, czy inne szkody spowodowane przez sąsiada. Ewentualne przekroczenie dopuszczalnego poziomu immisji w rozumieniu ustawy Kodeks cywilny może rodzić określone roszczenia cywilnoprawne.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła K.S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - w szczególności aktualnego sposobu użytkowania "spornego" budynku sąsiada skarżącej oraz prawa materialnego w postaci art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przez uznanie, że szkodliwe immisje winny być przedmiotem postępowania cywilnego i nie podlegają kontroli w niniejszym postępowaniu.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania R.N.i D.N. odnieśli się do zarzutów wniesionych w skardze kasacyjnej.
Pismami z dnia 12 kwietnia 2022 r. i 24 maja 2023 r. K.S. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Na wstępie należy wyjaśnić, że prawidłowo sformułowany zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania powinien wskazywać jako naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z przepisami k.p.a., których naruszenie przez organy administracyjne zarzuca skarżąca kasacyjnie. W niniejszej sprawie zarzut kasacyjny nie wymienia żadnego z przepisów k.p.a., a jedynie stwierdza, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zasadę prawdy obiektywnej, na którą powołuje się skarżąca, zawiera art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jednak naruszenia tych przepisów zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera. Nie jest przy tym rolą sądu kasacyjnego domyślanie się intencji autora skargi kasacyjnej i dokonywanie wykładni treści zarzutów kasacyjnych, zwłaszcza, że jest on fachowym pełnomocnikiem.
Z kolei zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. z niewiadomych przyczyn został zawarty w treści zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do jego treści wskazać należy, że przesłanka normatywna: "niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" (art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.) będzie spełniona wówczas, gdy samowolna rozbudowa obiektu budowlanego skutkować będzie niedopuszczalnym pogorszeniem w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej na skutek naruszenia wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W sytuacji, gdy wzniesienie obiektu budowlanego lub jego części nastąpiło niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy i powoduje, określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. pogorszenie warunków, którego nie można usunąć, organ ma obowiązek nakazać rozbiórkę. Nakaz rozbiórki obiektu nie powinien być jednak stosowany, jeśli istnienie takiego obiektu da się pogodzić z porządkiem prawnym, który wynika z przepisów Prawa budowlanego. Niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia powinno być wykazane w sposób niebudzący wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2053/11, Lex nr 1354932).
W tej sytuacji fakt, że sąsiedni obiekt stanowi budynek gospodarczy sam w sobie nie narusza żadnych przepisów prawa i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, czy też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Możliwość współistnienia budynku gospodarczego z budynkiem mieszkalnym została już w niniejszej sprawie prawomocnie przesądzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1998 r. sygn. akt IV SA 1393/97. Natomiast sposób jego wykorzystywania, który może generować w przyszłości immisje w postaci hałasu, wibracji, czy kurzu może stanowić przedmiot odrębnego postępowania przed sądem powszechnym w ramach postępowania cywilnego. Przeprowadzona w sprawie niezapowiedziana kontrola organu nie potwierdziła, aby budynek gospodarczy był wykorzystywany niezgodnie z jego przeznaczeniem, czy też powodował niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych, czy użytkowych budynku skarżącej. Nadto do wydania nakazu rozbiórki konieczne jest wykazanie, że dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie zrealizowanego obiektu mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu. Nie jest natomiast wystarczające ewentualne stwierdzenie pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1318/15, LEX nr 2268856).
W kontrolowanej sprawie nie stwierdzono aby legalizowany budynek gospodarczy stwarzał jakiekolwiek zagrożenie dla istniejącego w sąsiedztwie budynku pełniącego funkcję mieszkalną, stąd też brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.