II OSK 710/26

II OSK 710/26 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-08-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-03-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 204/25 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2025-11-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 listopada 2025 r. sygn. akt III SAB/Gl 204/25 w sprawie ze skargi V. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca w celu świadczenia pracy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 listopada 2025 r., sygn. akt III SAB/Gl 204/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi V.N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca w celu świadczenia pracy: 1. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem; 2. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Wojewoda Śląski (dalej: "Wojewoda"), zaskarżając wyrok w części – co do punktów 1, 2 i 4 wyroku.
Sądowi I instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. niezastosowanie art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r,. poz. 167 z późn. zm.; dalej: "ustawa o pomocy") w związku z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r., poz. 854; dalej: "ustawa zmieniająca z 2024 r.") poprzez wadliwe uznanie, że przepisy te nie mogły stanowić podstawy do kolejnego przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy po 30 czerwca 2024 r. z uwagi na ich niezgodność z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, podczas gdy przepisy art. 100d ust. 1 ustawy w związku z art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2024 r. wprowadzają środki proporcjonalne do zaistniałej sytuacji związanej z ciągłe trwającą wojną na Ukrainie, a więc brak było podstaw do odmowy zastosowania ww. przepisów;
2. błędną wykładnię art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy wobec uznania, że art. 100d ust. 1 ustawy wymaga uwzględnienia nadzwyczajnych okoliczności istniejących w chwili orzekania w sprawie podczas, gdy treść art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy nie zawiera takiego wymogu, a w konsekwencji wadliwe uznanie, że mamy do czynienia bezczynnością organu w sytuacji, gdy art. 100d ust. 1 ustawy wykluczał możliwość stwierdzenia bezczynności;
3. błędne zastosowanie art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP polegające na uznaniu, że rozwiązania legislacyjne przewidziane w art. 100d ustawy o pomocy przewidujące zawieszenie biegu terminów w postępowaniach o udzielenie zezwoleń pobytowych zainicjowanych wnioskami cudzoziemców powodują, że strona pozbawiona jest prawa do sądu, co narusza zasadę proporcjonalności i prawa do sądu, podczas gdy przepis art. 100d ustawy nie narusza ww. przepisów Konstytucji RP;
4. wadliwe zastosowanie art. 188 pkt 1 i 2, art. 184, art. 195 ust. 1, art. 178 ust. 1 i art. 7, art. 2 i art. 8 ust. 2 a także art. 31 ust. 3 i art. 37 ust. 2 Konstytucji RP w sytuacji, gdy sądy administracyjne nie są co do zasady sądami powołanymi do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP, jak również podczas gdy w świetle zasady legalizmu sędziowie sądów administracyjnych są związania Konstytucją i ustawami, oraz podczas gdy sądy powinny dążyć do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych, a ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia przepisów Konstytucji RP, jak również wobec tego, że ograniczenia dotyczące praw cudzoziemców, w tym te dotyczące prawa do sądu, mogą być dalej idące niż ma to miejsce wobec obywateli polskich;
5. art.100d ust. 1 ustawy o pomocy poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100d ust. 1 (a wcześniej w art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy) jest sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. UE. L 2011.343.1; dalej: "dyrektywa 2011/98/UE"), a zatem nie mogło znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a organ dokonał wadliwej interpretacji przepisów ustawy o pomocy, skutkującej przyjęciem, że nie rozpoczęły biegu terminy załatwienia sprawy;
6. art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz w zw. z art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE poprzez uznanie, że przepis art. 100d ustawy o pomocy nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie jako sprzeczny z dyspozycją art. 5 ust. 2 i ust. 4 ww. dyrektywy;
7. art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezpośrednie zastosowanie normy art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, określającej maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę oraz bieg i sposób obliczenia tego terminu, podczas gdy dyrektywy są aktami adresowanymi do państw członkowskich;
8. art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu, podczas gdy na mocy tego przepisu termin na załatwienie sprawy nie upłynął.
Skarżący kasacyjnie zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 – 3 i § 5 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") i art. 100d ustawy o pomocy poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w przepisie szczególnym (art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach; Dz. U. 2023 r.; poz. 519 z późn. zm.; dalej: "ustawa o cudzoziemcach"), a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności, podczas gdy na mocy art. 100d ustawy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie podczas, gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był konfliktem zbrojnym na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, to jest skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy, przez co z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia;
2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1 – 3 i § 5, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 100d ustawy o pomocy polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, mimo że na mocy art. 100d ustawy o pomocy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, gdyż nie upłynął jeszcze termin na załatwienie sprawy, względnie gdy z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia;
3. art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4, art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 ustawy o pomocy poprzez uwzględnienie skargi, co było rezultatem niezastosowania wymienionych przepisów ustawy o pomocy, podczas gdy skarga powinna być oddalona;
4. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 w zw. art. 7, oraz art. 77 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 112a ustawy o cudzoziemcach poprzez błędne przyjęcie, że przekroczony został termin określony w art. 112a, co spowodowało stwierdzenie bezczynności organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był okolicznościami niezależnymi od organu oraz charakterem sprawy, tj. kwestią pandemii koronawirusa i wprowadzonymi ograniczeniami w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, niedoborami kadrowymi, znaczną ilością wpływających wniosków pobytowych, absencjami chorobowymi, konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, dodatkowymi nowymi zadaniami związanymi z wizami krajowymi i Kartą Polaka oraz koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego;
5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 – 3 i § 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 112a ustawy o cudzoziemcach polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, mimo że postępowanie administracyjne – biorąc pod uwagę konflikt zbrojny na terytorium Ukrainy, stan epidemii i wywołane nimi ograniczenia w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, znaczną ilość wpływających wniosków pobytowych, dodatkowe nowe obowiązki związane z wizami krajowymi i Kartą Polaka, niedobory kadrowe, absencje chorobowe oraz konieczność zgromadzenia materiału dowodowego – nie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy;
6. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ustawy o pomocy poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100d ustawy o pomocy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Dodatkowo wskazać należy, że jak wynika z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie nie przedstawiać opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ administracji i Sąd pierwszej instancji.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
W pierwszym rzędzie zaznaczyć należy, że bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej skupiające się na naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez odmowę zastosowania art. 100d ustawy o pomocy ze względu na sprzeczność z dyspozycją art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE. Mianowicie Sąd Wojewódzki takiego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarł i w ogóle nie wypowiadał się co do ww. dyrektywy.
Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów podkreślić należy – podobnie jak Sąd pierwszej instancji – na przyjmowaną już w podobnych sprawach argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w wyrokach z 19 maja 2025 r. o sygn. akt.: II OSK 2931/24, II OSK 2744/24, II OSK 2919/24, II OSK 2920/24 (orzeczenia dostępne w CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ ), w których przyjęto, że istnieją podstawy, aby uznać, że art. 100d ustawy o pomocy nie może być stosowany od 1 lipca 2024 r.
W przywołanym orzecznictwie uznano, że kolejne, czwarte przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na okres po 30 czerwca 2024 r. nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania. Innymi słowy, przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na mocy art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C z 2007 r. nr 303, poz. 1). Oczywistość tego naruszenia, wbrew zarzutom obrazy przepisów Konstytucji zawartym w skardze kasacyjnej, uzasadniała zastosowanie tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności i w konsekwencji odmowę zastosowania ww. przepisu ustawy nowelizującej. Dodać przy tym trzeba, że kwestia zgodności art. 100d (i obowiązującego wcześniej art. 100c) ustawy o pomocy z ww. przepisami Konstytucji budziła wątpliwości w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych już od dnia wejścia tej ustawy w życie (por. np. wyroki: WSA w Gdańsku z 10 października 2024 r. sygn. akt III SAB/Gd 142/24, WSA w Poznaniu z 29 lutego 2024 r. sygn. akt IV SAB/Po 191/23, WSA we Wrocławiu z 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt I SAB/Wr 439/23).
W konsekwencji w aktualnym orzecznictwie NSA jednolicie przyjmuje, że oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r.
Przyjmując słuszność tego stanowiska należy zauważyć, że cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 15 maja 2023 r. Organ pismem z 12 czerwca 2023 r. wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia braków formalnych wniosku. Nastąpiło to 17 sierpnia 2023 r. i w tym dniu organ wszczął postępowanie w sprawie. Pismami z 22 i 28 sierpnia 2023 r. Wojewoda zwrócił się nadto do właściwych organów o udzielenie informacji o cudzoziemcu w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Pismem z 10 marca 2024 r. organ poinformował cudzoziemca, że ma zamiar wydać decyzję w sprawie, pouczył o możliwości wypowiedzenia się w sprawie oraz wezwał do przedłożenia dodatkowych dokumentów. W dniu 10 marca 2025 r. do organu wpłynęła informacja skarżącego o zmianie pracodawcy w trakcie postępowania oraz dołączone zostały dodatkowe dokumenty w sprawie. W dniu 28 marca 2025 r. wpłynęło z kolei ponaglenie skarżącego. W dniu 3 kwietnia 2025 r. cudzoziemiec przedłożył dodatkową dokumentację. Następnie w dniu 24 kwietnia 2025 r. cudzoziemiec wniósł skargę do WSA w Gliwicach.
Zaznaczyć należy, że termin wydania decyzji w niniejszej sprawie określał art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, a zatem podstawowy termin na rozpoznanie wniosku wynosił 60 dni. Jednakże do 30 czerwca 2024 r. termin na załatwienie wniosku cudzoziemca nie biegł (art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy) – rozpoczął on bieg 1 lipca 2024 r. Z akt sprawy nie wynika, aby decyzja w sprawie wniosku została wydana przed jego upływem, nie została ona również wydana na dzień wydania zaskarżonego wyroku. Pomimo uzupełnienia braków formalnych wniosku 17 sierpnia 2023 r. i wszczęcia w tym dniu postępowania w sprawie organ do dnia wyrokowania pozostawał w przewlekłości nie podejmując żadnych czynności w sprawie. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zaprzestanie przez organ czynności po wszczęciu postępowania nosiło znamiona przewlekłości i skargę uwzględnił na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Konsekwentnie – nie mając informacji o wydaniu decyzji na dzień wydania wyroku – WSA w Gliwicach zasadnie zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega równocześnie wagę argumentów podniesionych przez Wojewodę, a dotyczących znacznego obciążenia organu w związku z liczbą spraw pobytowych, jakie wpływają do organu, ich skomplikowanego charakteru, rodzącego konieczność gromadzenia materiału dowodowego. Argumenty te są aktualne również w odniesieniu do okresu po 30 czerwca 2024 r. Wymaga jednakże podkreślenia, że okoliczności te nie mogły stanowić samodzielnej podstawy do oddalenia skargi na przewlekłość po tej dacie, skoro możliwość dalszego zawieszenia biegu terminów przewidzianych na załatwienie wniosków cudzoziemców o wydanie zezwoleń na pobyt, a co za tym idzie stanowiąca usprawiedliwienie dla występującej zwłoki organu, została wyłączona. Sąd pierwszej instancji zasadnie uwzględnił natomiast wspomniane argumenty, stwierdzając, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Podsumowując, w świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że Sąd pierwszej instancji, orzekając w dniu 5 listopada 2025 r., nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i zobowiązując Wojewodę do załatwienia sprawy w zakreślonym terminie.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.