II OSK 705/23

II OSK 705/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-06-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Anna Szymańska
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2151/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-13
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 73
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2151/22 w sprawie ze skargi P. J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. J. na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2151/22, oddalił skargę P. J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 sierpnia 2022 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2022 r. wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez P. J. (dalej: "skarżący") na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach (dalej: PINB w Siedlcach) z dnia 8 czerwca 2022 r., znak: [...].
MWINB wskazał, że w dniu 6 czerwca 2022 r. do PINB w Siedlcach wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego, dotyczące umożliwienia pełnomocnikowi zapoznania się z aktami sprawy w terminie uzgodnionym telefonicznie lub mailowo z pracownikiem prowadzącym sprawę z możliwością sporządzenia kopii, fotokopii lub wystąpienia o odpisy.
Pismem z 8 czerwca 2022 r. PINB w Siedlcach udzielił pełnomocnikowi wyjaśnień w w/w sprawie. Organ powiatowy poinformował, że akta udostępniane są stronie osobiście lub stronie reprezentowanej przez pełnomocnika po wcześniejszym okazaniu i złożeniu do akt pełnomocnictwa do działania w sprawie.
Zażalenie na pismo PINB w Siedlcach z dnia 8 czerwca 2022 r. złożył skarżący.
Jak wskazał organ drugiej instancji ww. pismo nie stanowi aktu administracyjnego, bowiem nie spełnia wymogów, jakim powinno odpowiadać postanowienie, określonych w art. 126 K.p.a., bowiem poza oznaczeniem organu wydającego, daty wydania, oznaczenia strony i podpisu, nie zawiera rozstrzygnięcia i uzasadnienia oraz pouczenia o prawie zażalenia. Pismo organu powiatowego z dnia 8 czerwca 2022 r. nie jest postanowieniem, na które służy zażalenie (art. 123 w związku z art. 126 K.p.a.). Jest to dokument urzędowy nieposiadający charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej - nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy, nie orzeka o uprawnieniach lub obowiązkach konkretnie oznaczonej osoby, a zawiera jedynie informacje w zakresie warunków skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 73 K.p.a. W świetle powyższego MWINB uznał, że zażalenie na pismo PINB w Siedlcach z dnia 8 czerwca 2022 r., jest niedopuszczalne.
Skargę na ww. postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 sierpnia 2022 r. wywiódł skarżący, postulując jego uchylenie w całości oraz postanowienia PINB w Siedlcach z 8 czerwca 2022 r. i orzeczenie co do istoty sprawy. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych, wg. stawki dwukrotnej z uwagi na zawiłość sprawy i nakład pracy pełnomocnika.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko co do niedopuszczalności zażalenia.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Sąd ten uznał za prawidłowe przyjęcie przez organ odwoławczy, że pismo z dnia 8 czerwca 2022 r. nie ma waloru postanowienia załatwiającego procesową kwestię w toku postępowania w indywidualnej sprawie administracyjnej, a więc aktu, o którym mowa w art. 123 i nast. K.p.a. W piśmie tym organ powiatowy powołując się na art. 73 K.p.a., zawarł informację o warunkach i trybie udostępnienia akt sprawy. Ponadto, w nawiązaniu do pisma z dnia 23 maja 2022 r., organ zaznaczył, że nieposiadanie stosownego pełnomocnictwa do działania w imieniu strony uniemożliwi rozpatrzenie wniosku.
W świetle treści pisma, które ma charakter wyłącznie informacyjny, Sąd Wojewódzki uznał za prawidłową konstatację organu o wyłączeniu dopuszczalności złożenia środka odwoławczego od tego pisma. Nie można bowiem uznać, że przez wzgląd na to, że zawiera oznaczenie organu, datę i oznaczenie strony, a także podpis osoby działającej w imieniu organu, pismo to stanowi postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Uszło uwadze skarżącego, że wśród elementów konstytuujących postanowienie przepis art. 124 § 1 K.p.a. wymienia również powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie i pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Tych elementów pismo PINB w Siedlcach z dnia 8 czerwca 2022 r. nie zawiera. Przywołanie w jego treści przepisu art. 73 K.p.a., który przewiduje zakres dostępu strony do akt sprawy nie stanowi o powołaniu podstawy prawnej dla odmowy udostępnienia akt sprawy. Takie bowiem rozstrzygnięcie zapada na podstawie art. 74 § 2 K.p.a.
Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. J. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1) lit c) P.p.s.a. w z art. 134 K.p.a. w art. 144 K.p.a. w zw. art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego nie zastosowanie i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za podstawę orzekania oceny o braku waloru postanowienia załatwiającego procesową kwestię w toku postępowania przez pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach z dnia 8 czerwca 2022 r. odmawiającego pełnomocnikowi strony wglądu do akt sprawy egzekucji administracyjnej z możliwością sporządzenia fotokopii, kopii i odpisów (znak sprawy [...]) oraz zaakceptowania przez Sąd administracyjny naruszenia przez MWINB w Warszawie przepisów art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 17 § 1 tej ustawy;
2) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez uchylenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie od orzeczenia w przedmiocie naruszenia przepisu art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego pominięcie przez MWINB przy wydaniu kontrolowanego postanowienia z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr [...].
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjne wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
2. zasądzenie na rzecz skarżącego od MWINB kosztów postępowania, w szczególności:
a) wpisów sądowych od skargi, opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia i wpisu od skargi kasacyjnej,
b) kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, wg norm przypisanych;
c) opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, złożonej w związku z pełnomocnictwem,
3. rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy zaskarżone pismo PINB w Siedlcach z dnia 8 czerwca 2022 r. ma cechy postanowienia, a tym samym, czy przysługiwało na nie zażalenie.
Z ustalonego przez Sąd pierwszej instancji i niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że w dniu 6 czerwca 2022 r. do PINB w Siedlcach wpłynęło pismo radcy prawnego J. J., pełnomocnika P. J., dotyczące umożliwienia pełnomocnikowi zapoznania się z aktami sprawy [...] w terminie uzgodnionym telefonicznie lub mailowo z pracownikiem prowadzącym sprawę z możliwością sporządzenia kopii, fotokopii lub wystąpienia o odpisy.
Pismem z dnia 8 czerwca 2022 r. PNIB w Siedlcach udzielił r.pr. J. J. wyjaśnień w w/w sprawie. Organ powiatowy poinformował, że akta udostępniane są stronie osobiście lub stronie reprezentowanej przez pełnomocnika po wcześniejszym okazaniu i złożeniu do akt pełnomocnictwa do działania w sprawie.
Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W myśl zaś art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (Rozdział 11 "Zażalenia") do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
Przepis art. 134 K.p.a. nie wskazuje warunków, jakie decydują o dopuszczalności środka odwoławczego. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości wniesienia środka odwoławczego. Przesłanka podmiotowa niedopuszczalności odwołania (zażalenia) oznacza złożenie środka odwoławczego przez podmiot nie mający do tego legitymacji. Powyższy przepis obliguje zatem organ m.in. do zbadania wniesionego środka odwoławczego (zażaleniowego) pod kątem jego dopuszczalności przed przystąpieniem merytorycznego rozpoznania sprawy. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie, ponieważ nie wszystkie czynności organu podlegają zaskarżeniu.
Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy, należy zauważyć, że w niniejszej sprawie wystąpiła niedopuszczalność zażalenia z uwagi na przyczynę o charakterze przedmiotowym. Brak jest bowiem prawnej możliwości zaskarżenia pisma z dnia 8 czerwca 2022 r., które w istocie, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, jest jedynie pismem informującym. Pismo to stanowi jedynie przejaw korespondencji i dialogu pomiędzy organem a skarżącym (jego pełnomocnikiem).
W niniejszej sprawie nie została zatem spełniona przesłanka przedmiotowa dotycząca istnienia podstawy prawnej do wniesienia zażalenia. Podkreślenia wymaga, że zaskarżone przez stronę pismo nie miało formy postanowienia (lub decyzji). Stosownie do art. 124 K.p.a. koniecznym elementem postanowienia jest m.in. rozstrzygnięcie. Jeżeli pismo nie zawiera rozstrzygnięcia, lecz jedynie informację (w tym przypadku informację w zakresie warunków skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 73 K.p.a.), to brak jest podstaw do przyjęcia, że organ wydał postanowienie, (czy też decyzję). Postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego załatwiają poszczególne kwestie wynikające w toku takiego postępowania. Nie można zaś zrównywać udzielenia informacji z wydaniem rozstrzygnięcia.
Jak zatem trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, przedmiotowe pismo z dnia 8 czerwca 2022 r. nie posiada cech charakterystycznych dla postanowienia. Pismo to zawiera jedynie ww. informację o warunków skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 73 K.p.a. Tym samym należało uznać, że organ prawidłowo stwierdził, że skarżącemu nie przysługiwało zażalenie na pismo informujące z dnia 8 czerwca 2022 r. Uprawnienia takiego nie można bowiem domniemywać, co istotne możliwość zaskarżenia musi być wprost wskazana w przepisach. Z powyższych względów uznać należy, że stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, a następnie przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, jest prawidłowe.
Ze względu na charakter zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcia, nie są zasadne podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uwzględniając bowiem przedmiot skargi - postanowienie wydane na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia z przyczyny przedmiotowej - Sąd Wojewódzki nie stosował przepisów ww. ustawy.
Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie 204 pkt 1 P.p.s.a.