II OSK 682/24

II OSK 682/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Łd 896/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-12-19
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 896/23 w sprawie ze skargi G.B. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 2 sierpnia 2023 r., nr 148/2023, znak: WOP.7722.104.2023.DB w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 19 grudnia 2023 r., II SA/Łd 896/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Łodzi w sprawie ze skargi G.B. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w Łodzi (ŁWINB) z 2 sierpnia 2023 r., nr 148/2023, znak: WOP.7722.104.2023.DB, w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania dotyczącego legalności wykonanego stawu, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomsku (PINB) z 14 czerwca 2023 r. nr 29/2023, znak: PINB.7355.27.TF/2017, a także zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, G.B. zwrócił się do PINB o wydanie wobec G.A. decyzji administracyjnej nakazującej natychmiastową likwidację ponownie wykopanego stawu na działce nr [...] (obręb [...]) [...], gmina [...], oraz nałożenie kary finansowej.
2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Łd 896/23 kolejno wskazano, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych 11 kwietnia 2017 r. na terenie wskazanej nieruchomości organ I instancji ustalił, że współwłaścicielami działki nr [...] są G.A. oraz M.A. Według oświadczeń stron w drugiej połowie listopada 2016 r. na przedmiotowej działce G.A. rozpoczął wykonywanie stawu, który ma dno ziemne, nie posiada urządzeń napływu lub odpływu, zasilany jest wodami gruntowymi. Wymiary stawu odzwierciedlono na szkicu, jego głębokość pomierzono w miejscach dostępnych z brzegu. Największa mierzona głębokość wyniosła ok. 1,7 m. G.A. przedłożył zgłoszenie do Starosty Radomszczańskiego z 26 września 2016 r. dotyczące przedmiotowego obiektu budowlanego, które zostało przyjęte bez sprzeciwu. Inwestor oświadczył, że staw rozpoczął wykonywać w drugiej połowie listopada 2016 r., celem osuszenia gruntu rolnego. Głębokość wykonanego do tej pory stawu jest mniejsza niż 2 m. Staw jest w trakcie realizacji i nie został jeszcze skończony. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania stawu.
2.3. Następnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzją z 9 czerwca 2017 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy stawu. Po rozpatrzeniu odwołania G.B., ŁWINB decyzją z 20 lipca 2018 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji, zaś wyrokiem z 18 stycznia 2019 r. II SA/Łd 861/18, WSA w Łodzi oddalił skargę G.B. na decyzję organu wojewódzkiego. Wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1661/19, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną G.B. i uchylił w/w wyrok oraz decyzję ŁWINB z 20 lipca 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z 12 kwietnia 2018 r. NSA wskazał, że utworzony przez człowieka zbiornik wodny niezależnie od tego czy będzie służył celom hodowlanym, czy innym, to jako powstały w wyniku robót ziemnych będzie budowlą, na wykonanie której co do zasady wymagane jest pozwolenie na budowę, a w drodze wyjątku jedynie zgłoszenie. Wykonane przez skarżącego roboty spełniały, co najmniej wymogi budowli ziemnej z art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane (uPb), która stanowi całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji, na którą wskazywał inwestor.
2.4. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalił, że na działce nr ew. [...] zlokalizowany jest staw o wymiarach 23,70 m x 8,80 m - po skarpie na zewnątrz, wymiary lustra wody 21,20 m x 5,85 m. G.A. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej budowy stawu o wymiarach 8 m x 23 m, zakres robót: wykonanie wykopu, wyrównanie terenu wokół stawu. Zgłoszenie wpłynęło do Starosty Radomszczańskiego 26 września 2016 r. Inwestor rozpoczął roboty przy stawie w 2016 r., a zakończył we wrześniu 2017 r. Według informacji inwestora staw służy celom osuszenia terenu. Nie posiada żadnych urządzeń odpływu czy dopływu, do jego budowy nie użyto żadnych materiałów budowlanych.
2.5. Jak dalej w wyroku ustalono, PINB decyzją z 25 listopada 2020 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy stawu, zaś w wyniku postępowania odwoławczego ŁWINB decyzją z 13 stycznia 2021 r. uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
3.1. Sąd wojewódzki ustalił dalej, że prowadząc ponownie postępowanie PINB postanowieniem z 18 lutego 2021 r., nr 16/2021, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333, uPb), nałożył obowiązek dostarczenia w terminie do 31 lipca 2021 r. wymienionych w nim dokumentów umożliwiających zalegalizowanie stawu.
3.2. Dalej w wyroku II SA/Łd 896/23 przywołano, że rozpatrując zażalenia G.A. i G.B., ŁWINB postanowieniem z 15 kwietnia 2021 r. uchylił w całości postanowienie PINB z 18 lutego 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
3.3. W wyroku wskazano, że PINB wystąpił do Urzędu Gminy w Żytnie oraz Starostwa Powiatowego w Radomsku o udzielenie informacji, czy istnienie stawu na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...] jest zgodne z: uchwałą Sejmiku Województwa w sprawie Pilczańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu - uchwała nr XXII/407/12 Sejmiku Województwa Łódzkiego z 27 marca 2012 r. w sprawie Pilczańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu; ustawą o ochronie przyrody. Wystąpiono ponadto o informację czy działka oznaczona nr ew. [...], obręb [...], gmina [...], na której znajduje się omawiany staw, objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Starostwo Powiatowe w Radomsku poinformowało, że organem właściwym do odpowiedzi na zadane pytanie jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi (RDOŚ). W związku z powyższym PINB wystąpił do RDOŚ z prośbą o udzielenie informacji, czy w aktualnym stanie prawnym istnienie stawu na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]: jest zgodne z uchwałą Sejmiku Województwa w sprawie Pilczańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu - uchwała nr XXII/407/12 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 27 marca 2012 r. w sprawie Pilczańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz, czy jest zgodne z ustawą o ochronie przyrody? Wójt Gminy [...] poinformował PINB, że nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr ew. [...], obręb [...]. RDOŚ poinformował, że zakazy zawarte w § 3 uchwały nr XXII/407/12 Sejmiku Województwa Łódzkiego z 27 marca 2012 r. w sprawie Pilczańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu zostały wprowadzone na podstawie art. 24 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Uop). RDOŚ w procedurze z 2013 r. wyraził swoje stanowisko o przedmiotowej inwestycji postanowieniem z 9 sierpnia 2013 r., odmawiając uzgodnienia warunków zabudowy z uwagi na fakt, że jej realizacja może naruszać zakaz wymieniony w § 3 ust. 1 pkt 6 w/w uchwały, tj. zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. Pismem z 18 czerwca 2021 r. RDOŚ stwierdził, że uwzględniając stan faktyczny, istniejący staw nie stanowi zagrożenia dla celów ochrony Pilczańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu i nie wpływa negatywnie na walory przyrodnicze i krajobrazowe przedmiotowego obszaru.
3.4. Dalej w wyroku wskazano, że postanowieniem z 25 czerwca 2021 r. PINB, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy przedmiotowego stawu i wezwał G.A. do wystąpienia w terminie 30 dni do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. G.B. zwrócił się do organu I instancji o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego, PINB wystąpił do Urzędu Gminy [...] z zapytaniem, czy G.A. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego stawu. W odpowiedzi Wójt Gminy [...] pismem poinformował, że 8 października 2021 r. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla G.A. na budowę stawu rybnego ziemnego o wymiarach 23,70 m x 8,8 m - po skarpie na zewnątrz, do celów własnych, bez piętrzenia, do 100 kg. Od w/w decyzji odwołał się G.B., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim (SKO) decyzją z 31 stycznia 2022 r. uchyliło decyzję z 8 października 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wójt Gminy [...] prowadzi postępowanie administracyjne celem podjęcia dalszych czynności wynikających z rozstrzygnięcia decyzji SKO.
3.5. Sąd pierwszej instancji ustalił dalej, że postanowieniem z 20 kwietnia 2022 r., PINB, na podstawie art. 101 § 1 i § 3 K.p.a., odmówił podjęcia zawieszonego postępowania w przedmiocie legalności budowy stawu zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obr. [...], gm. [...], zawieszonego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu przedłożenia przez G.A. decyzji o warunkach zabudowy dla stawu ziemnego zlokalizowanego na w/w działce. W dniu 25 kwietnia 2023 r. do PINB wpłynął wniosek G.B. o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego. Pismem z 5 czerwca 2023 r. Wójt Gminy [...] poinformował, że w związku z wniesieniem odwołania przez G.B., SKO decyzją z 15 grudnia 2022 r. uchyliło jego decyzję z 9 września 2022 r. Ponadto poinformowano, że RDOŚ w Łodzi odmówił G.B. uchylenia postanowienia własnego z 30 sierpnia 2022 r., w którym uzgodniono projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu rybnego na działce nr ew. [...], położonej w obrębie [...], gmina [...]. Obecnie opracowywany jest projekt decyzji o warunkach zabudowy.
3.6. W wyroku wskazano kolejno, że postanowieniem z 14 czerwca 2023 r., PINB, na podstawie art. 101 § 1 i § 3 K.p.a., odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie G.B. stwierdził, że w 2012 r. złożył wniosek o likwidację nielegalnie wybudowanego stawu, Starosta Radomszczański i PINB prowadziły odrębne postępowania w sprawie likwidacji stawu. W ocenie żalącego się PINB przekraczając ustawowe uprawnienia nie dokończył postępowania likwidacyjnego, lecz wszczął z urzędu nowe odmienne postępowanie próbując legalizować samowolę budowlaną w obszarze chronionym.
3.7. Powołanym na wstępie postanowieniem z 2 sierpnia 2023 r. ŁWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2023, poz. 775, K.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Zdaniem ŁWINB organ I instancji słusznie zauważył, że nie została spełniona przesłanka pozwalająca na podjęcie zawieszonego postępowania, ponieważ nadal zobowiązany nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem z 18 lutego 2021 r. Zdaniem ŁWINB, prawidłowo PINB odmówił podjęcia zawieszonego postępowania w przedmiocie legalności budowy stawu, skoro postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji jest w toku. Organ II instancji odnosząc się do treści zażalenia stwierdził, że podniesione w nim argumenty nie miały wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. ŁWINB ustosunkowując się do zarzutu, że PINB nie dokończył postępowania likwidacyjnego, lecz wszczął z urzędu nowe odmienne postępowanie próbując legalizować samowolę budowlaną w obszarze chronionym wyjaśnił, że zarzut tak sformułowany nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Z akt sprawy wynika, że PINB postanowieniem z 18 kwietnia 2013 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej legalności budowy i wezwał G.A. do uzyskania prawomocnej decyzji o legalizacji urządzenia wodnego w zakresie ziemnego stawu usytuowanego na działce nr ew. [...] obręb [...], gm. [...]. Następnie postanowieniem z 29 kwietnia 2014 r., PINB, na podstawie art. 97 § 2 K.p.a., podjął to zawieszone postępowanie i decyzją z 9 czerwca 2017 r., nr 79/2017, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej legalności budowy stawu. Biorąc powyższe pod uwagę ŁWINB stwierdził, że postępowanie prowadzone pod znakiem: PINB.7355/153/TF/2012, z uwagi na protokolarne potwierdzenie likwidacji stawu, zostało zakończone wydaniem przez PINB decyzji z 9 czerwca 2017 r. Natomiast obecnie po stwierdzeniu ponownego wykonania przez G.A. stawu prowadzone jest nowe postępowanie pod znakiem: PINB.7355/27/TF/2017.
4.1. Jak dalej w wyroku stwierdzono, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem G.B. wniósł skargę na powyższe postanowienie ŁWINB, domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W treści skargi jej autor wskazał, że przedmiotem skargi jest również bezczynność powiatowego i wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego w sprawie wykonania wyroku NSA z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1661/19.
Motywując wywiedzioną skargę G.B. opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku II OSK 1661/19. Do skargi załączone zostały również m. in. kopia postanowienia RDOŚ z 9 sierpnia 2013 r. o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie urządzenia wodnego - zbiornika osuszającego teren na terenie nieruchomości nr [...] w miejscowości [...], zawiadomienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 9 sierpnia 2021 r., postanowienie PINB z 25 czerwca 2021 r., decyzja Wójta Gminy [...] z 6 września 2016 r. o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu, postanowienie PINB z 14 czerwca 2023 r., postanowienie ŁWINB z 2 sierpnia 2023 r.
4.2. Pismem procesowym z 3 października 2023 r. skarżący uzupełnił skargę, wnosząc o wymierzenie organowi grzywny.
4.3. Odpowiadając na skargę ŁWINB wniósł o jej oddalenie.
4.4. W replice na odpowiedź ŁWINB na skargę, G.B. powtórzył dotychczasową argumentację. Do pisma załączył kopie decyzji Starosty Radomszczańskiego z 22 stycznia 2013 r. nakładającej na G.A. i M.A. jako współwłaścicieli działki nr ew. [...] obowiązek likwidacji urządzenia wodnego - stawu poprzez jego zasypanie i wyrównanie terenu w terminie do 31 maja 2013 r. oraz pisma Starosty Radomszczańskiego z 23 sierpnia 2013 r.
5.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Łodzi skargę uwzględnił uchylając zaskarżone postanowienie i postanowienie I instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego.
5.2. W motywach swego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że uwadze ŁWINB umknęło, że postanowienie PINB z 18 lutego 2021 r., w którym upatruje on przesłanek do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, zostało usunięte z obrotu prawnego mocą ostatecznego postanowienia ŁWINB z 15 kwietnia 2021 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wspomniane rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego, co potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy, funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje określone skutki prawne. Co istotne, sam organ zażaleniowy w motywach zaskarżonego postanowienia (s. 3) dostrzegł co prawda fakt uchylenia postanowieniem z 15 kwietnia 2021 r. postanowienia PINB z 18 lutego 2021 r., niemniej jednak z powyższej okoliczności, wyciągnął wadliwe wnioski, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem sądu a quo lektura materiału dowodowego dowodzi również, że w toku prowadzonego ponownie postępowania organ powiatowy nie wydał powtórnie postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 uPb, mocą którego inwestor zostałby zobowiązany do przedłożenia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle akt sprawy brak jest również podstaw, by twierdzić, że PINB skutecznie uruchomił postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i art. 51 uPb i w jego toku decyzją, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb lub art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, co mogłoby ewentualnie uzasadniać trafność stanowiska organów orzekających o braku podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania.
Wobec powyższego organy przedwcześnie i z naruszeniem art. 97 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. odmówiły podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Stwierdzone wyżej uchybienia organów obu instancji, obligowały sąd do uchylenia wydanych w sprawie postanowień organów obu instancji.
6.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł G.B. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości.
6.2. Sądowi pierwszej instancji zarzuca się w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634, Ppsa) naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 81 w zw. z art 81c w zw. z art. 83-84 uPb (Dz. U. 2023 poz. 682) poprzez jego niezastosowanie, polegające na niewykonaniu standardowych ustawowych czynności nadzorczych i kontrolnych;
2) § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały sejmiku Województwa Łódzkiego dotyczącego ustanowienia Pilczańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu poprzez jego niezastosowanie; w ocenie skarżącego przepis ten należy rozumieć literalnie, jako obowiązek jednoznacznego zakazania dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka.
6.3. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art 174 pkt 2 Ppsa, zarzuca się także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 106 w zw. z art. 113 Ppsa poprzez pominięcie treści pisma RDOŚ w Łodzi, który w wyniku przeprowadzonych oględzin 9 sierpnia 2013 r. wydał postanowienie o sygn. WST-PT.612.479.2013MM3, w którym odmówił uzgodnienia projektu decyzji dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego;
2) art. 54 § 2 Ppsa poprzez nieprzekazanie dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji; niniejsze uchybienie zostało potwierdzone w piśmie ŁWINB z 17 października 2023 r., organ w załączeniu stwierdził, że akta I Instancji zostaną niezwłocznie przekazane do WSA w Łodzi po przesłaniu ich do tutejszego organu; poza sporem pozostawać ma fakt, że tryb art. 54 § 2 Ppsa został naruszony, a brak dokumentacji z organu I stopnia uniemożliwił WSA w Łodzi właściwe rozpoznanie procesowe; niniejszego dowodzi brak zajęcia stanowiska w sprawie przekroczenia uprawnień przez PINB oraz nie przekazaniu postanowienia RDOŚ z 9 sierpnia 2013 r. i jego aktualizacji dokonanej w sierpniu 2021 r. przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska; WSA w Łodzi nie zajął żadnego stanowiska, ponieważ nie dysponował dokumentami związanymi z korespondencją prowadzoną pomiędzy PINB w Radomsku a RDOŚ;
3) art. 141 § 4 Ppsa polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez powtórzenie w uzasadnieniu argumentów skarżącego organu bez wykazania błędów w argumentacji strony skarżącej, które zostały sformułowane w skardze, co miało wpływ na rozstrzygnięcie;
4) art. 153 Ppsa poprzez jego niezastosowanie przez organy administracyjne obu instancji, polegające na niewykonaniu wytycznych znajdujących się w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r. orzeczonego w niniejszej sprawie.
6.4. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniesiono o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku i nakazanie PINB, jak i nadzorującego go ŁWINB, wykonania przedsięwzięć wskazanych w orzeczonym wcześniej wyroku NSA z 28 kwietnia 2020 r., a także "wymierzenie grzywny na rzecz skarżącego" za naruszenie art 12 ust. 1-2 K.p.a., określonej również w art. 154 ust. 1-2 w zw. z art. 156 ust 1, 6, 7 Ppsa,
ewentualnie wniesiono o:
2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
3) zasądzenie od organu na rzecz podmiotu skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem,
4) rozpatrzenie skargi kasacyjnej w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
6.5. W ocenie skarżącego kasacyjnie, poza sporem pozostaje fakt, że tryb art. 54 § 2 Ppsa został naruszony, a brak dokumentacji z organu I stopnia uniemożliwił WSA w Łodzi właściwe rozpoznanie procesowe. Niniejsze dowodzi braku zajęcia stanowiska w sprawie przekroczenia uprawnień przez PINB oraz nieprzekazanie postanowienia RDOŚ z 9 sierpnia 2013 r. i jego aktualizacji dokonanej w sierpniu 2021 r. przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do WSA w Łodzi. Tym samym, zdaniem skarżącego, oddalenie wniosku mandanta stanowiło naruszenie procedury.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
7.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przesłanek nieważności nie dostrzeżono, przeto Sąd Naczelny związany jest podstawami kasacyjnymi, a wobec skutecznego zrzeczenia się rozprawy, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
7.2. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.
7.3. Większość zarzutów kasacyjnych nie odnosi się do przedmiotu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem, którym była odmowa podjęcia zawieszonego postępowania, a nie legalizacja wykonanego stawu ziemnego, jak próbuje sugerować skarga kasacyjna.
Zauważyć ponadto należy, że określona w art. 183 § 1 Ppsa zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 Ppsa prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało" (wyrok NSA z 3 października 2024 r. III OSK 238/23, LEX nr 3770078). Jeśli zarzuty skargi kasacyjnej nie odnoszą się wprost do przedmiotu sprawy, to nie sposób się do nich ustosunkować.
7.4. W tej sytuacji uznać przyjdzie, że zarzuty podane w pkt I.1)-2) oraz II.1)-2) skargi kasacyjnej nie odnoszą się do przedmiotu rozpoznawanej sprawy, lecz sprowadzają się do ferowanego konsekwentnie w toku całego postępowania przez skarżącego żądania dotyczącego likwidacji stawu. Jak słusznie wyjaśnił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, o tym czy dojdzie do likwidacji stawu nie decyduje wola skarżącego, ale przepisy prawa. Trafnie również sąd ten w końcowej części swego uzasadnienia zwrócił uwagę, że ostateczny wynik postępowania legalizacyjnego nie jest przesądzony, zaś wydane w jego następstwie ostateczne rozstrzygnięcie może zostać ewentualnie poddane sądowej kontroli pod kątem jego zgodności z przepisami obowiązującego prawa.
7.5. Niezależnie od powyższego, gdy chodzi o zarzut uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom art. 106 Ppsa oraz art. 113 Ppsa to został on formalnie postawiony wadliwie, co uniemożliwia jego rozpoznanie. W judykaturze zasadnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że oba wskazane w tym zarzucie artykuły Ppsa mają rozbudowaną strukturę wewnętrzną (dzielą się na paragrafy). Naczelny Sąd Administracyjny, jak to uprzednio wskazano, jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, przeto wymagane jest od fachowego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną precyzyjnie wskazane tych przepisów, którym miałby uchybić sąd pierwszej instancji. Zatem ten zarzut skargi kasacyjnej, wobec związania zarzutami przez Naczelny Sąd Administracyjny nie poddaje się kontroli także i w tym zakresie.
7.6. Za niezasadny uznać trzeba zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok narusza cyt. przepis poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i powtórzenie w uzasadnieniu argumentów organu bez wykazania błędów w argumentacji strony skarżącej, które zostały sformułowane w skardze, a co miało wpływ na rozstrzygnięcie. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się przede wszystkim na istotnych kwestiach nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają charakter uboczny i nie rzutują bezpośrednio na prawidłowość rozstrzygnięcia przez sąd złożonej skargi (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2004 r. FSK 2633/04, LEX 173345). Art. 141 § 4 Ppsa określa bowiem warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli było postanowienie ŁWINB w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Sąd administracyjny miał zatem obowiązek skontrolować prawidłowość zbadania zgodności z prawem zastosowania w niniejszej sprawie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Z tego obowiązku, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji wywiązał się należycie. WSA w Łodzi w sposób prawidłowy, przekonujący i dostatecznie wyczerpujący przedstawił przesłanki swojego rozstrzygnięcia i wskazał z jakich powodów de facto uwzględnił skargę. Motywy rozstrzygnięcia sądu wynikają natomiast z całości uzasadnienia (a nie z analizy poszczególnych jego akapitów) zawierającej merytoryczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wbrew ocenie skargi kasacyjnej, pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 Ppsa.
7.7. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, nie został naruszony przepis art. 153 Ppsa. Przywoływany w odniesieniu do tego zarzutu w skardze kasacyjnej, ale również we wcześniejszych etapach postępowania wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1661/19, którym bezwzględnie związane są organy orzekające w toku ponownie prowadzonego postępowania, jak i sądy administracyjne obu instancji, znajduje się w przekazanych wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych aktach administracyjnych sprawy. Zarówno ŁWINB w zaskarżonej decyzji (s. 2), jak i sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku (s. 19) przywoływał ten wyrok, co znaczy, że zapoznano się z jego treścią. Jak podkreślił sąd pierwszej instancji, we wspomnianym wyroku z 28 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie nakazał likwidacji stawu. Zwrócił natomiast uwagę na konieczność prawidłowej kwalifikacji prawnej spornego stawu jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 uPb.
8. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 Ppsa.