II OSK 659/23

II OSK 659/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-05-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Roman Ciąglewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Wr 479/22 - Postanowienie WSA we Wrocławiu z 2022-12-15
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 50 § 1, art. 58 § 1 pkt 5a)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. H.-Z. i W. Z. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego M. H.-Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 479/22 w sprawie ze skargi M. H.-Z. i W. Z. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego M. H. Z. na uchwałę Rady Gminy Wisznia Mała z dnia 30 listopada 2020 r. Nr VIII/XXVI/282/20 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowości Biskupice oraz Rogoż – MPZP BISKUPICE III – ROGOŻ CENTRUM postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 479/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w sprawie ze skargi M. H.-Z. działającej w imieniu własnym oraz małoletniego syna W. Z., na uchwałę Rady Gminy Wisznia Mała z dnia 30 listopada 2020 r. Nr VIII/XXVI/282/20 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowości Biskupice oraz Rogoż – MPZP BISKUPICE III – ROGOŻ CENTRUM, odrzucił skargę oraz zwrócił stronie skarżącej cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych).
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.
Pismem z dnia 20 czerwca 2022 r. M. H.-Z. w imieniu własnym i małoletniego syna W. Z. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy Wisznia Mała z dnia 30 listopada 2020 r. Nr VIII/XXVI/282/20 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowości Biskupice oraz Rogoż – MPZP BISKUPICE III – ROGOŻ CENTRUM, dalej także: "Plan".
Wyjaśniła, że skarżący są właścicielami działki nr [...] , obręb P., położonej we W.. Na działce posadowiony jest dom jednorodzinny, w którym skarżąca mieszka z trójką dzieci. Wyprowadziła się na obrzeża miasta po stronie północnej ze względu na brak przemysłu w tej okolicy. Brała pod uwagę, że w pobliżu zlokalizowany jest Obszar "Natura 2000 - Kumaki Dobrej" oraz wiele terenów rekreacyjnych. W jej przekonaniu, takie sąsiedztwo dawało gwarancję szczególnej ochrony środowiska naturalnego i żyjących na jego terenie zwierząt i roślin przez organy administracji rządowej, a zwłaszcza gminy przed lokowaniem w jego sąsiedztwie inwestycji znacząco na to środowisko oddziaływujących.
W jej ocenie, uchwalenie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla działek [...],[...] i [...], obręb B. i przyjęte dla tych działek dopuszczalne funkcje diametralnie zmieniają warunki środowiskowe korzystania z własności skarżących. Jej działka zlokalizowana jest ok. 900 m od granic działek objętych ustaleniami Planu. Z okien domu oraz ogrodu przydomowego w przypadku realizacji inwestycji, której ustalenia dopuszczają budowle (kominy) do wysokości 80 m, z całą pewnością instalacje te będą widoczne i w sposób znaczący zaburzą walory krajobrazowe działki. Ustalenia te zatem oddziałują negatywnie i bezpośrednio na własność, obniżają walory lokalizacyjne działki, w tym nie tylko jej wartość ekonomiczną, ale również prawo do właściwego zgodnego z przeznaczeniem, niezakłóconego ponad przeciętną miarę wykonywania prawa własności, przez które rozumieć należy zagrożenie pogorszenia parametrów związanych z ochroną środowiska takich jak poziom wibracji, hałasu i zanieczyszczenia powietrza oraz walory krajobrazowe.
Ponadto, skarżąca podniosła, że w związku z chorobą syna, zmiana w Planie przeznaczenia terenu, umożliwiająca lokalizację inwestycji mogącej w znaczący sposób wpływać na środowisko, stanowi jawne naruszenie prawa do ochrony zdrowia przysługującego im na podstawie art. 68 ust. 3 i 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym, władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i osobom w podeszłym wieku oraz do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. 12-letni syn skarżącej od urodzenia mieszka we W. przy ul. P. [...] i choruje na atopowe zapalenie skóry. Dzięki zabiegom skarżącej i zamieszkaniu na terenie pozbawionym przemysłu, obecnie jego stan zdrowia można ocenić na stabilny. Potencjalna zmiana warunków środowiska i jego zanieczyszczenie, spowodowane przez lokalizację inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, którą umożliwia zmiana Planu, przyczyniłaby się, zgodnie z aktualną wiedzą medyczną, do znaczącego pogorszenia jego stanu zdrowia.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wisznia Mała wniosła o jej odrzucenie w całości, ewentualnie - z ostrożności procesowej - o oddalenie skargi w całości, jako bezzasadnej.
W ocenie Rady Gminy, skarżący, wbrew twierdzeniom, nie wykazali posiadania interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Same obawy skarżących, że nowo uchwalony Plan miejscowy może wpłynąć negatywnie na sposób zagospodarowania ich nieruchomości, nie mogą prowadzić do wniosku, że interes prawny skarżących wynikający z norm prawa cywilnego został w tej sprawie naruszony.
Skarżący nie wskazują w sposób skonkretyzowany, jakie uprawienia, w związku z wejściem w życie zaskarżonego Planu, zostały im odebrane lub ograniczone. Bezpodstawny jest, zdaniem organu, zarzut, że lokalizacja przemysłu w najbliższym otoczeniu stanowi zagrożenie dla jakości powietrza w miejscu zamieszkania oraz ryzyko skażenia środowiska i upraw przydomowych. Fakt uchwalenia Planu oraz zmiana przeznaczenia terenu pod funkcję przemysłową, nie wpływa na warunki środowiskowe terenu. Do negatywnego oddziaływania na środowisko może dojść w przypadku realizacji przedsięwzięć niezgodnie z ustaleniami planu miejscowego oraz innymi przepisami prawa regulujących ochronę środowiska, przyrody, czy zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt.
Odnosząc się do wpływu uchwalonego Planu na zdrowie skarżącego, organ zwrócił uwagę, że twierdzenia te są jedynie hipotetyczne i ewentualne. Nie mogą one stanowić argumentów świadczących o tym, że postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny lub uprawnienia skarżących. Ponadto, powołany przez skarżących art. 68 ust. 3 i 4 Konstytucji RP nie odwołuje się do praw skarżących, a do obowiązków organów władz publicznych. Wskazany przez skarżących art. 68 ust. 1 i 3 Konstytucji RP może zatem stanowić wyłącznie interes faktyczny w przedmiotowej sprawie.
Organ podkreślił, że nieruchomość skarżących położona jest poza obszarem objętym Planem, w odległości ponad 1 km, a zatem ustalenia Planu nie odnoszą się bezpośrednio do własności skarżących, a pośredni, realny i skonkretyzowany wpływ na prawo wykonywania własności przez skarżących nie został wykazany. Ponadto skarżący, niezgodnie z rzeczywistością twierdzą, że teren, w okolicy którego znajduje się ich nieruchomość, sąsiadujący z obszarem objętym Planem (skarżona część MPZP BISKUPICE II) stanowią wyłącznie tereny zielone, w tym zieleń objęta formami ochrony. Organ zauważył, że ww. obszar objęty Planem znajduje się przy Węźle P., stanowiącym skrzyżowanie autostrady A8, drogi S8 i tzw. "Łącznika Długołęka". Teren objęty Planem położony jest bezpośrednio przy ważnym trakcie komunikacyjnym o znaczeniu krajowym - drodze ekspresowej (docelowo autostrady) S8 klasy S, a co istotne, droga ta zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Podobnie, w sąsiedztwie znajduje się droga wojewódzka tzw. "Łącznik Długołęka" oraz linia kolejowa relacji Wrocław-Trzebnica. Każda z przylegających do Węzła P. gmin (gmina Wisznia Mała, gmina Długołęka oraz miasto Wrocław) zaplanowała w podjętych aktach planowania przestrzennego tereny przeznaczone pod aktywność gospodarczą przy przedmiotowym węźle. Polityka przeznaczania terenów pod aktywność gospodarczą w pobliżu Węzła P. widoczna jest na przestrzeni wielu lat, nie można zgodzić się zatem – zdaniem organu - ze stwierdzeniem skarżących, iż sąsiedztwo obszaru objętego skarżonym Planem to wyłącznie cenne przyrodniczo i rekreacyjnie obszary.
Odnosząc się do podniesionego w skardze spadku wartości ekonomicznej nieruchomości skarżących, organ wskazał, że brak jest szczegółowego wyjaśnienia, z czym skarżący wiążą ten spadek. Ponadto, w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano roszczenia na wypadek obniżenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego (art. 36 ust. 3), których można dochodzić przed sądem powszechnym (art. 37 ust. 10). Również w tym zakresie nie ma uzasadnienia dla przyjęcia, że interes prawny skarżących został naruszony.
Skarżący mogą legitymować się jedynie interesem faktycznym, jednak nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Powinno to prowadzić do odrzucenia skargi.
W postanowieniu odrzucającym skargę Sąd wskazał, że skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), dalej "u.s.g.", umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie wskazane tam warunki dopuszczalności skargi, tj. skarżący wykaże, że posiada interes prawny w skarżeniu określonego aktu, a w dalszej kolejności, że jego interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonego aktu.
Przedstawiając argumentację w zakresie wymogów jakie należy spełnić aby skutecznie zaskarżyć uchwałę organu samorządu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd wskazał, że skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes, skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny.
Sąd ustalił, że skarżący wywodzą swoją legitymację do wniesienia skargi na zakwestionowaną uchwałę z prawa własności do nieruchomości położonej poza obszarem objętym regulacjami zaskarżonej uchwały. Ich zdaniem, ustalenia zaskarżonego planu oddziałują negatywnie i bezpośrednio na ich własność, obniżają walory lokalizacyjne działki, w tym nie tylko jej wartość ekonomiczną, ale również prawo do właściwego zgodnego z przeznaczeniem, niezakłóconego ponad przeciętną miarę wykonywania prawa własności, przez które rozumieć należy zagrożenie pogorszenia parametrów związanych z ochroną środowiska takich jak poziom wibracji, hałasu i zanieczyszczenia powietrza oraz walory krajobrazowe.
Sąd zauważył, że w sprawie niekwestionowane jest, iż skarżący posiadają prawo własności nieruchomości położonej we W., nr [...], obręb P. Na podstawie dokumentacji planistycznej, obejmującej między innymi część graficzną Planu, dołączonego do odpowiedzi na skargę Schematu rozmieszczenia planowanych obszarów aktywności gospodarczej w pobliżu Węzła P. oraz oświadczeń stron, Sąd ustalił, że powyższa działka położona jest na obszarze znajdującym się poza granicami terenów objętych ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według wskazanych ustaleń, działka nr [...] znajduje się w odległości około 900 m od granicy działek objętych planem.
Zdaniem Sądu, sam fakt położenia nieruchomości skarżących poza obszarem objętym planem miejscowym nie oznacza jeszcze, że nie może dojść do naruszenia ich interesu prawnego. Powołując się stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1780/10, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że konieczne jest zbadanie każdego pojedynczego przypadku dla oceny legitymacji skargowej na plan miejscowy.
Po przeanalizowaniu przedłożonej w sprawie dokumentacji, Sąd doszedł do przekonania, że przywołana w skardze argumentacja nie świadczy o posiadaniu przez skarżących interesu prawnego, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą.
Skarżący nie wskazali na takie okoliczności, które mogłyby przemawiać za tym, że zakwestionowana przez nich uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie. Z materiałów sprawy wynika, że przyjęte zaskarżoną uchwałą ustalenia planistyczne nie zmieniają sytuacji prawnej skarżących. Nie dysponują oni bowiem tytułem prawnym do nieruchomości, do których wprost odnoszą się zapisy Planu. Nieruchomość skarżących znajduje się poza obszarem Planu. Plan nie zmienia przeznaczenia i sposobu zagospodarowana działki skarżących.
Oceniając natomiast kwestię ewentualnego wpływu ustaleń Planu na sposób wykonywania przez skarżących prawa własności i wskazane przez nich pogorszenie parametrów związanych z ochroną środowiska, Sąd na podstawie dokumentacji przyjął, że działka należąca do skarżących znajduje się w odległości około 900 m od granicy działek objętych planem. Uwzględnienie tej odległości, prowadzi do wniosku, że oddziaływanie inwestycji, które mogą w związku z zapisami Planu pojawić się na działkach nr [...],[...] i [...] Obręb B., nie obejmuje nieruchomości skarżących. Skarżący w żaden sposób nie wykazali, że usytuowanie ich nieruchomości w odległości, jak sami wskazują 900 m od potencjalnie planowanej inwestycji, sprawia, że pozostaje ona w sferze szkodliwej emisji hałasu i innych immisji wskazanych przez skarżących. Świadczy to o braku możliwości wywodzenia w niniejszej sprawie interesu prawnego ze szkodliwego oddziaływania wszelkiego rodzaju inwestycji, mogących powstać na w/w działkach, na warunki środowiskowe korzystania z ich nieruchomości.
Za hipotetyczne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości skarżących w niniejszej sprawie należy, według Sądu, uznać możliwość usytuowania - w przypadku realizacji inwestycji - na terenach działek [...],[...] i [...] budowli (kominów) do wysokości 80 m. Sąd zwrócił uwagę, że teren tych działek został oznaczony symbolem P, tj. teren zabudowy przemysłowej, a jak słusznie wskazał organ, "fakt uchwalenia planu oraz zmiana przeznaczenia terenu pod funkcję przemysłową w żadnej mierze nie wpływa na warunki środowiskowe terenu".
Za chybione w kontekście interesu prawnego Sąd uznał również argumenty strony skarżącej o obniżeniu wartości ekonomicznej ich działki w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały. Kwestia ta nie dotyczy bowiem naruszenia interesu prawnego, lecz faktycznego i w istocie opiera się na przypuszczeniach strony skarżącej. Podobnie Sąd ocenił zarzuty wskazujące na obniżenie walorów środowiskowych.
W ocenie Sądu, interesu prawnego w zaskarżeniu zakwestionowanej przez skarżących uchwały trudno się doszukiwać w argumentach odnoszących się do choroby syna skarżącej i naruszenia prawa do ochrony zdrowia przysługującego na podstawie art. 68 ust. 3 i 4 Konstytucji RP. Jak sama skarżąca wskazuje, do znaczącego pogorszenia stanu zdrowia syna przyczynić się może "potencjalna zmiana warunków środowiska i jego zanieczyszczenie spowodowane przez lokalizację inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, którą umożliwia zmiana MPZP". Interes wywodzony z powyższych argumentów nie ma charakteru bezpośredniego, realnego, konkretnego, czy aktualnego. Sąd podzielił przy tym stanowisko zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1935/21, w którym stwierdzono, że przepis art. 68 ust. 1 Konstytucji RP nie może stanowić źródła interesu prawnego, bowiem interes prawny wywodzić się musi z praw rzeczowych do nieruchomości o najszerszym zakresie (własności, użytkowania wieczystego).
Sąd stwierdził, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad i trybu uchwalania Planu również nie mogły być uwzględnione. Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można bowiem upatrywać w samym naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej, czy zasad techniki prawodawczej. Sąd nie jest uprawniony do badania naruszeń procedury i treści merytorycznej uchwały, jeżeli skarżący nie wykaże naruszenia swego interesu prawnego zapisami planu. Te mogą być natomiast kontrolowane dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że został nadto naruszony interes prawny strony skarżącej.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli skarżący. Postanowienie zaskarżyli w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
a) art. 58 § 1 pkt 5a) P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do zawężającego rozumienia pojęcia naruszenia interesu prawnego i prowadzącą do wniosku, że skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. i 50 § 1 P.p.s.a. a tym samym nie mają legitymacji procesowej do złożenia skargi administracyjnej;
b) art. 140 w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego, dalej: "K.c.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przysługujące skarżącym prawo własności oraz prawo jego niezakłóconego wykonywania na nieruchomości własnej, zlokalizowanej w niewielkiej, kilkusetmetrowej odległości od ustaleń zaskarżonego planu nie stanowi podstawy do uznania interesu prawnego skarżącej do złożenia skargi w sprawie;
c) art. 68 ust. 1 i 4 w związku art. 74 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów wykluczające jako źródło naruszenia interesu skarżącego małoletniego konstytucyjnie gwarantowane wykonywanie władzy publicznej przez organy publiczne z uwzględnieniem ochrony zdrowia w tym bezpieczeństwa.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wisznia Mała wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Najpierw wskazać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: "P.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania istotnych zagadnień wynikających z zarzutów kasacyjnych.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 50 § 1 P.p.s.a.
W myśl art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Wymagania te określa art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Jak odnotował Sąd pierwszej instancji, powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121), podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego).
Jednak dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. W przeciwnym przypadku sąd skargę odrzuca na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Jak powyżej wskazano, z normy art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika bowiem, że legitymację skargową ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Po nowelizacji art. 58 § 1 P.p.s.a., ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. – dodano pkt 5a – naruszenie interesu prawnego ustaleniami uchwały jest wymogiem formalnym, chociaż o charakterze materialnoprawnym, wniesienia skargi na uchwałę. Skoro jest to wymóg formalny, to jego spełnienie i wykazanie naruszenia interesu prawnego daje możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd zatem najpierw bada legitymację skargową, a dopiero później, gdy stwierdzi, że ta legitymacja skarżącemu przysługuje, może przejść do oceny, czy wraz z naruszeniem tego interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny.
Naruszenie interesu prawnego skarżącego musi być skutkiem uchwały lub zarządzenia. Chodzi więc o skutki w zakresie interesu prawnego skarżącego, które, jak podkreślono wyżej, wywołuje sam zaskarżony akt organu gminy, a nie skutki, które mogą wywołać wymagane w procesie inwestycyjnym dalsze rozstrzygnięcia administracyjne.
W odniesieniu do nieruchomości położonych na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skutkiem wprost wpływającym na zakres uprawnień właściciela nieruchomości jest zmiana przeznaczenia terenu. W odniesieniu do nieruchomości położonych poza obszarem objętym ustaleniami planu, nie dochodzi w każdym przypadku do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, chociaż nie można wykluczyć takiej sytuacji. Przykładem takiego przeznaczenia terenu, które wywołuje, z mocy samego unormowania planu, ograniczenia w korzystaniu z terenów sąsiednich, mogą być chociażby normy odległościowe w zakresie inwestowania (odległość zabudowy mieszkaniowej np. od cmentarza, lub określonego obiektu, czy zakładu).
Takiego ograniczenia, wynikającego z konkretnych norm powszechnie obowiązujących, odnoszących się do nieruchomości, do której strona skarżąca legitymuje się tytułem prawnorzeczowym, skarżący nie wskazali.
W niniejszej sprawie skarżący wywodzą naruszenia swego interesu prawnego z przysługującego im prawa własności nieruchomości położonej we W. nr [...] obręb P., zlokalizowanej poza obszarem objętym zaskarżoną uchwałą, w odległości około 900 m od granicy działek objętych Planem.
Za Sądem pierwszej instancji stwierdzić trzeba, że analiza materiałów sprawy (zapisów Planu i jego części graficznej) wskazuje na to, że przyjęte ustalenia planistyczne w bezpośredni sposób nie zmieniają sytuacji prawnej skarżących.
Ich nieruchomości znajdują się poza obszarem zaskarżonego Planu, a więc jego ustalenia nie mogą zmienić przeznaczenia i sposobu zagospodarowania ich nieruchomości. Ustalenia Planu nie zawierają żadnych regulacji o ograniczeniu uprawnień właścicielskich skarżących co do zabudowy na ich działce. Nie zachodzi zatem bezpośredni związek pomiędzy ustaleniami Planu a ograniczeniem, zmianą, czy wykluczeniem przysługującego im prawa własności działki nr [...] , obręb P.. Nadal mogą wykorzystywać ją na dotychczasowy cel (mieszkaniowy).
Należy zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, ze względu na oddalenie działki skarżących od granic zaskarżonego Planu, brak jest podstaw do przyjęcia, że przeznaczenie w zaskarżonym planie terenów, określone w § 5 pkt 1 (P - teren zabudowy przemysłowej) i 2 (P/KK – teren zabudowy przemysłowej oraz komunikacji kolejowej), ma wpływ na wykonywanie przez skarżących przysługującego im prawa własności.
Tytułem wyjaśnienia dodać można, że w skardze nie zakwestionowano wprost przeznaczenia terenu określonego w § 5 pkt 3 Planu, ale również w tym zakresie nie ma podstaw do wywiedzenia z unormowania Planu naruszenia interesu prawnego skarżących.
Nawiązując do argumentacji skarżących, wskazujących na dopuszczone parametry kominów, można raz jeszcze powtórzyć, że odległość dzieląca nieruchomość skarżących od najbliżej położonych terenów objętych Planem uzasadnia stanowisko, według którego, dopuszczone Planem przeznaczenie pod obiekty energetyki i ciepłownictwa (§ 5 pkt 2 lit. b) w związku z parametrami określonymi w § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b) nie powoduje bezpośrednio takiego oddziaływania na nieruchomość skarżących, które pozbawiałoby ich możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób.
Zagrożenie dopuszczonym przez Plan zagospodarowaniem z uwagi na ewentualne immisje emitowane przez planowaną zabudowę w zakresie obiektów energetyki i ciepłownictwa, nie świadczy o bezpośrednim, realnym i konkretnym ograniczeniu ich prawa własności. Potencjalne zagrożenie nie jest wystarczające dla wykazania naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Na aprobatę zasługuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, skarżący nie wykazali, że usytuowanie ich nieruchomości, w podanych odległościach od granic terenu objętego zaskarżoną uchwałą, spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu przez nich swojej nieruchomości na skutek wskazywanych przez nich immisji.
O ograniczeniu prawa własności nie świadczy też podnoszona przez skarżących okoliczność, że obiekty dopuszczone planem (maksymalna wysokość budynków licząc od naturalnego poziomu gruntu - 45 m i maksymalna wysokość budowli i instalacji technologicznych 80 m) ze względu na ich wysokość, będą widoczne z ich działki w sposób znaczący, co zaburzy walory krajobrazowe działki.
Również w tym zakresie skarżący nie wykazali, że dopuszczona Planem wysokość zabudowy ogranicza możliwość korzystania z ich nieruchomości w dotychczasowy sposób. Natomiast obowiązujące przepisy nie przewidują ochrony prawa własności nieruchomości ze względu na krajobrazowe wartości związane z położeniem nieruchomości. Nie przewiduje się ochrony walorów widokowych nieruchomości.
Także pogorszenie parametrów związanych z ochroną środowiska w pobliżu nieruchomości skarżących poprzez zwiększenie w przyszłości poziomu wibracji, hałasu i zanieczyszczenia powietrza, które mogą być skutkiem realizacji inwestycji w sposób zgodny z przeznaczeniem przyjętym w Planie, nie świadczy o naruszeniu, postanowieniami Planu, ich interesu prawnego. To negatywne oddziaływanie ma charakter potencjalny i przyszły a nie rzeczywisty i aktualny. Może się ono zmaterializować w przyszłości kiedy zabudowa ta powstanie, ale obecnie takie wnioski są nieuzasadnione.
Naruszenie interesu prawnego ma być interpretowane jako naruszenie rzeczywistego, konkretnego i aktualnego interesu prawnego. Ochronie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega tylko ten podmiot, któremu uchwała już teraz, indywidualnie i w sposób rzeczywisty ogranicza jego prawo np. prawo własności.
Ochronę na etapie realizacji inwestycji zapewniają między innymi przepisy prawa ochrony środowiska, czy prawa budowlanego. Przewidziane w tych przepisach obowiązki inwestorów mają, między innymi, zabezpieczać interesy właścicieli sąsiednich działek. Zatem kwestie oddziaływania przyszłych inwestycji opartych na ustaleniach Planu oraz wpływu takiego oddziaływania na interes prawny skarżących, mogą być przedmiotem postępowań indywidualnych, regulujących udzielanie akceptacji organów administracji publicznej dla przedsięwzięć, opartych obecnie na przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w dacie wydania zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.) a także postępowań indywidualnych, regulujących udzielanie akceptacji organów administracji publicznej dla projektów inwestycyjnych, opartych obecnie na przepisach z zakresu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w dacie wydania zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), o ile takie postępowania zostaną wszczęte, a nie na etapie uchwalenia planu miejscowego.
Oparta na normach Planu zabudowa przemysłowa oraz komunikacyjna będzie musiała spełniać wszelkie unormowania z zakresu ochrony środowiska. Nie będzie mogła naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich. Obecnie taki wymóg wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał za chybione zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej tj. naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. art. 140 oraz art. 144 K.c. a także art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.
Nieuzasadniony okazał się także zarzut naruszenia art. 68 ust. 1 i 4 w związku art. 74 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów wykluczające jako źródło naruszenia interesu skarżącego małoletniego konstytucyjnie gwarantowane wykonywanie władzy publicznej przez organy publiczne z uwzględnieniem ochrony zdrowia w tym bezpieczeństwa. Podkreślić za Sądem pierwszej instancji trzeba, że wskazane przepisy Konstytucji RP nie mogą stanowić podstawy wywodzenia interesu prawnego w kwestionowaniu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Regulują one bowiem obowiązki władz publicznych w dziedzinie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ekologicznego, a nie materialnoprawne uprawnienia jednostki.
Reasumując powyższe rozważania powtórzyć można, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący nie wykazali, że uchwalenie Planu i przeznaczenie w nim terenu odległego od działek skarżących, nieobjętych granicami Planu, pod zabudowę przemysłową i komunikacyjną, będzie miało realny i rzeczywisty wpływ na przysługujące im prawo własności do swojej działki, na której występuje zabudowa jednorodzinna. Z Planu nie wynika wprost ani pośrednio, że przysługujące im prawo własności nieruchomości zostanie ponad przeciętną miarę ograniczone lub tym bardziej utracone.
Odnosząc się do zarzutu zagrożenia zdrowia małoletniego skarżącego, poprzez przeznaczenie terenu na inwestycje przemysłowe, odnotować trzeba najpierw, że sam fakt uchwalenia Planu w zakresie § 5 pkt 1 i 2, nie oznacza realizacji inwestycji. Również zatem do tego aspektu naruszenia, przewijającego się w wywodach uzasadnienia skargi kasacyjnej w odniesieniu do podstaw kasacji, przywołać należy poprzedzające rozważania dotyczące konieczności posiadania interesu prawnego aktualnego, realnego, bezpośredniego, a nie jedynie potencjalnego.
Z uwagi na to, że według § 6 pkt 2 Planu, w terenie 1.P oraz 1.P/KK dopuszcza się lokalizację inwestycji oraz działalności mogących zawsze znacząco oraz potencjalnie oddziaływać na środowisko, możliwe jest rozważenie obaw skarżących w kontekście obowiązków organów wynikających z norm stanowiących zasady planowania przestrzennego. Ustalanie posiadania legitymacji skargowej w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. nie może ignorować sytuacji oczywistych, w których ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w powiązaniu z konkretnymi zamierzeniami inwestycyjnymi, prowadziłyby nieuchronnie lub z dużym prawdopodobieństwem, do stanu zagrożenia życia i zdrowia ludzi, w związku z zamieszkiwaniem na terenie do którego mają tytuł prawnorzeczowy.
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwo ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych.
W przywołanym § 6 pkt 2 Planu, nie tylko jednak dopuszczono lokalizację inwestycji oraz działalności mogących zawsze znacząco oraz potencjalnie oddziaływać na środowisko. Zastrzeżono również, że dopuszczenie to ma być zgodne z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony środowiska.
W związku z tym odnotować można, że w myśl art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi.
Również więc w zakresie ewentualnego wpływu przedsięwzięć podejmowanych w przyszłości, w oparciu o przepisy § 5 pkt 1 i 2 w związku z § 6 pkt 2 Planu, uznanie, że legitymacja skargowa nie jest wykluczona, ale dopiero w razie realizacji inwestycji, nie stanowi tylko pozornej ochrony skarżących.
Na zakończenie skonstatować można, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie jest, w zakresie w jakim dotyczy podobnych okoliczności faktycznych oraz zagadnień prawnych, zbieżne z poglądami wyrażonymi, w odniesieniu do zaskarżonego Planu, w postanowieniach NSA z dnia 3 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 196/23, z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 347/23. Poglądy te, jak wynika z poprzedzających rozważań, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Nie ma podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu. Z przepisu art. 204 pkt 1 P.p.s.a. wynika, że zwrot kosztów na rzecz organu jest możliwy, w razie oddalenia skargi kasacyjnej, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W niniejszej sprawie zaskarżono zaś postanowienie odrzucające skargę.