II OSK 654/24

II OSK 654/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-06-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wójcik
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1739/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-30
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2625
art. 166 ust. 10 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1739/23 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1739/23, oddalił skargę D. K. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 26 kwietnia 2023 r., nr [...], w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu 13 czerwca 2022 r. do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku wpłynął wniosek Wójta Gminy G. z dnia 8 czerwca 2022 r., w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na wniosek D. K., dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej, na działce o nr geodezyjnym [...] położonej w obrębie geodezyjnym D., gmina G., w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.
Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku decyzją z dnia 6 lipca 2022 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła inwestorka. Po jego rozpoznaniu Prezes Wód Polskich decyzją z dnia 26 kwietnia 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie organu II instancji, realizacja inwestycji nie ogranicza negatywnych skutków powodzi, tylko będzie powodować ich zwiększenie, a tym samym utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym. Powyższe stanowi przesłankę do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 166 ust. 10 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm.) - dalej: "Prawo wodne".
Skargę na decyzję Prezesa Wód Polskich do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. K.
W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Sąd zgodził się z ustaleniami organów administracji, że realizacja planowanej zabudowy poprzez lokalizację nowej zabudowy nie tylko zmniejszałaby zdolność retencyjną zlewni, ale również spowodowałaby wzrost zagospodarowania terenów stanowiących obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a to pozostawałoby w sprzeczności z celami zarzadzania ryzykiem powodziowym. Tak więc dopuszczenie do zabudowy byłoby sprzeczne z ustaleniami planu zarządzania ryzykiem, co wypełnia dyspozycję art. 166 ust 10 pkt 2 Prawa wodnego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, Prezes Wód Polskich w przekonujący sposób wykazał, że w niniejszej sprawie wystąpiły ustawowe warunki uzasadniające odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w tym zasadnie uznał, że realizacja zamierzonego przedsięwzięcia naruszałaby ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym, co spełnia przesłankę z art. 166 ust. 10 pkt 2 Prawa wodnego. Sąd podzielił także stanowisko organów obu instancji, że samo uzyskanie decyzji zwalniającej od zakazu gromadzenia ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nie może przesądzać o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie budowy nowych obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi. Dla oceny indywidualnej decyzji, bez znaczenia prawnego pozostaje także fakt, że Dyrektor Zarządu Zlewni w Ostrołęce wydał w dniu 3 czerwca 2022r. decyzję udzielającą skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na lokalizowanie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią budynku rekreacyjnego ze zbiornikiem na ścieki oraz niezbędną infrastrukturą na działce nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym D., gmina G., bowiem dotyczy ona innej planowanej inwestycji na innej, choć sąsiadującej działce. W niniejszej sprawie przedmiotem uzgodnienia był projekt konkretnej decyzji o warunkach zabudowy, w ściśle określnym zakresie. Organy, jak również Sąd, są związane granicami sprawy, które nie pozwalają na wypowiadanie się w zakresie innych inwestycji nie objętych uzgadnianym projektem.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 359, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. K. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 P.p.s.a. i w zw. z art. 7a oraz art. 81a K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organów, które rozstrzygnęły wątpliwości odnośnie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dla inwestycji pn. budowa budynku rekreacji indywidualnej planowanej na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu D. gm. G. (dalej: inwestycja) - na niekorzyść skarżącej. Chodzi tu o oparcie rozstrzygnięcia na nieaktualnych (8 letnich) mapach zagrożenia powodziowego przez przyjęcie przez WSA, że mapy zagrożenia powodziowego opublikowane w dniu 15 kwietnia 2015 r. na których oparł się organ, są nadal aktualne i w tym zakresie "zarzuty skargi trafiają w próżnię";
2. art. 1 § 1 i § 2, art. 3 § 1 P.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom tego przepisu polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą zarzutów, odnośnie wykorzystania w sprawie charakterystyki planowanych działań wraz z podstawowymi danymi technicznymi i opisem planowanej technologii robót;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, mimo braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego, w szczególności w zakresie ustalenia wpływu planowanej w ramach inwestycji zabudowy i zagospodarowania terenu na zasięg obszarów zagrożenia powodzią; zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi jak i planu zarządzania ryzykiem powodziowym oraz brak uwzględnienia przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przyjętych przez Skarżącą założeń w zakresie proponowanej zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pominięcie istotnej okoliczności tj. wydania prawomocnej decyzji z dnia 3 czerwca 2022 r., przez Państwowe Gospodarstwo Wody Polskie Dyrektor Zarządu Zlewni w Ostrołęce (znak: [...]) w przedmiocie udzielenia Skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na lokalizowanie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nowych obiektów budowlanych tj. budowy budynku rekreacyjnego ze zbiornikiem na ścieki oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] obręb D. - działki sąsiedniej względem inwestycji;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji mimo nierozpatrzenia w całości materiału dowodowego i pominięcie istotnych faktów mających wpływ na decyzję skutkujących odmową uzgodnienia projektu decyzji dla zamierzenia inwestycyjnego skarżącej, a w szczególności pominięcie:
- faktu, że działka nr ewid. [...] zlokalizowana jest po lewej stronie nieobwałowanego koryta rzeki N. zaś wedle map zagrożenia powodziowego roboty budowlane objęte inwestycją będą zlokalizowane na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią o zasięgu wody o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na sto lat (Q1%) - 89,70 m n.p.m.;
- faktu, że rzędna posadzki w budynku rekreacji indywidualnej jak również włazu zbiornika na nieczystości zostaną wyprowadzone ponad rzędne określone na mapach zagrożenia powodziowego tj. rzędna posadzki budynku 89,70 m n.p.m, rzędna żelbetonowej płyty pokrywy z włazem zbiornika na nieczystości ciekłe 89,70 m n.p.m., zaś konstrukcja budynku jak również żelbetowe elementy zbiornika na nieczystości uniemożliwią naruszenie ich konstrukcji na skutek powodzi;
- faktu, że brzegi rzeki N. zostały wykonane w taki sposób, że wschodni brzeg rzeki jest wyższy niż zachodni brzeg rzeki, co w przypadku wezbrania wody kieruje ją na niezamieszkałe łąki, ochraniając tym samym tereny zamieszkałe,
- faktu, że położenie działki na odległość od 160 m od koryta rzeki N. w przypadku zagrożenia powodzią nie utrudni w zarządzaniu ryzykiem powodziowym oraz nie będzie stanowić zagrożenia dla jakości wód, a wykonanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego wedle podanych w charakterystyce planowanych działań inwestycyjnych warunkach zapewni ochronę przed uszkodzeniem planowanej inwestycji, a co za tym idzie jako nieuprawnione należy uznać odmowę uzgodnienia dla inwestycji Skarżącej znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie ww. działki;
- nie uwzględnienie przy rekonstrukcji stanu faktycznego bezspornej okoliczności, że w dniu 3 czerwca 2022 r., Państwowe Gospodarstwo Wody Polskie Dyrektor Zarządu Zlewni w Ostrołęce wydało decyzję (znak [...]) w przedmiocie udzielenia Skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na lokalizowania na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nowych obiektów budowlanych tj. budowy budynku rekreacyjnego ze zbiornikiem na ścieki oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] obręb D.-działki sąsiedniej względem planowanej inwestycji;
II. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 166 ust. 2 pkt 7, ust. 5 oraz ust. 11, art. 14 ust. 3 Prawa wodnego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że realizacja planowanej zabudowy poprzez lokalizację nowej zabudowy nie tylko zmniejszałaby zdolność retencyjną zlewni, ale również spowodowałaby wzrost zagospodarowania terenów stanowiących obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a to pozostawałoby w sprzeczności z przywołanymi wyżej celami zarzadzania ryzykiem powodziowym;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art 166 ust. 10 pkt 2, pkt 3 oraz pkt 5 Prawa wodnego, poprzez błędne ustalenie, że w sprawie wystąpiły ustawowe warunki uzasadniające odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w tym zasadnie uznał, że realizacja zamierzonego przedsięwzięcia naruszałaby ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym, co spełnia przesłankę z art 166 ust. 10 pkt 2 Prawa wodnego.
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 166 ust. 3 Prawa wodnego przez zaniechanie uwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji proponowanej zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także jego aktualnego zagospodarowania dotychczasowego przeznaczenia - w szczególności braku uwzględnienia proponowanych przez skarżącą założeń w zakresie inwestycji mających wpływ na eliminację zagrożenia powodziowego dla obszaru objętego inwestycją oraz w efekcie błędne stwierdzenie, że planowana inwestycja stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi i utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym;
4. art. 21 i art. 32 Konstytucji RP, wskazujących na ochronę prawa własności i zasadę równości stron wobec prawa i równego traktowania obywateli przez władze publiczne w związku z wydaniem decyzji odmawiającej uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji skarżącej przy jednoczesnym wydaniu decyzji pozytywnych uzgadniających warunki zabudowy dla tego samego typu inwestycji na działkach bezpośrednio przylegających do działki skarżących znajdujących się w tym samym obszarze zagrożenia powodzią.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Prezesa Wód Polskich z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na mocy art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.;
- w każdym z przypadków o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (art. 176 § 2 P.p.s.a.).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był przepis art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania, które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla poczynań organu odwoławczego. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu, nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności, oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2, art. 3 § 1 P.p.s.a. Po pierwsze przepis art. 1 P.p.s.a. nie dzieli się na inne jednostki redakcyjne. Po drugie zarówno art. 1 jak i art.. 3 § 1 p.p.s.a. są przepisami ogólnymi o charakterze kompetencyjnym, stanowiącymi zasadniczo, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola obejmuje orzekanie (w szczególności) w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Do naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, nie zaś z tego powodu, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu oraz z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia. W tej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji miała miejsce i podniesiony zarzut jest całkowicie chybiony. O naruszeniu powyższego przepisu można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli zaskarżonej decyzji, odmawiając rozpoznania skargi, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, względnie zastosował środek nie przewidziany ustawą. W doktrynie oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że to, czy ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem powyższej regulacji (zob. R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004, nr 2, s. 25; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., sygn. II GSK 2991/14, LEX nr 1986877). W niniejszej sprawie nie można doszukać się takiej zależności. W przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał takiej kontroli, albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia powyższych przepisów ustrojowych.
Jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. art. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niespełniające wymagań wskazanych w treści powołanego przepisu.
Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu pierwszej instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za wadliwą, nie oznacza jeszcze naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Zasadniczo nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7a i 81a K.p.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że podmiot skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice, albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w granicach sprawy administracyjnej.
Dodać należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r. II OSK 610/06, LEX ). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. II OSK 3805/18, LEX nr 3278765). To bowiem, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną przez Sąd nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem uzgodnienia był projekt konkretnej decyzji o warunkach zabudowy, w ściśle określnym zakresie. Organy, jak również Sąd, są związane granicami sprawy, które nie pozwalają na wypowiadanie się w zakresie innych inwestycji nie objętych uzgadnianym projektem.
Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 81a § 1 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony. Zgodnie z art. 81a § 1 K.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Celem tego przepisu jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organ wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. Zastosowanie postanowień art. 81a § 1 K.p.a. jest dopuszczalne w sytuacji, w której po zebraniu dostępnego materiału dowodowego stan faktyczny sprawy będzie niejednoznaczny i budzący wątpliwości. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2020 r., sygn. II OSK 3031/19, LEX nr 3072130). W sprawie będącej przedmiotem osądu nie wystąpiły wątpliwości dotyczące stanu faktycznego, czemu organy obu instancji dały wyraz w uzasadnieniach decyzji, a Sąd Wojewódzki prawidłowo te rozstrzygnięcia ocenił.
Podobnie, gdy idzie o naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 P.p.s.a. i w zw. z art. 7a K.p.a. Zgodnie z art. 7a § 1 K.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W unormowaniu art. 7a § 1 K.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny). Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Podobnie, jeżeli chodzi o wątpliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego, to nie chodzi tu o przypadek, gdy występują jakiekolwiek wątpliwości co do ustaleń faktycznych (por. wyroki NSA: z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. III OSK 3286/21, OSP 2021 r. nr 7-8, poz. 64; z dnia 18 października 2022 r., sygn. III OSK 1347/21, LEX nr 3503398; z dnia 28 kwietnia 2026 r., sygn. III OSK 2029/23, LEX nr 4087341).
Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia postanowień art. 135 P.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. nie może zostać uwzględniony przede wszystkim z tej przyczyny, że przepis ten stanowi uprawnienie adresowane przez ustawodawcę wyłącznie do sądu administracyjnego, nie zaś do wnoszącego skargę na określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Przepis art. 135 P.p.s.a. nie reguluje generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, lecz reguluje kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. II GSK 1044/10, LEX nr 1151516). Istotą konstrukcji normatywnej ukształtowanej przepisem art. 135 P.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innego niż zaskarżony akt wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki wydał wyrok oddalający skargę uznając, że decyzje wydane w obu instancjach nie naruszają prawa materialnego i przepisów postępowania.
Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające jej uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na jej wydanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd Wojewódzki, na gruncie reguł i norm procesowych i materialnoprawnych, wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski i oceny. Decyzja została wszechstronnie uzasadniona. Zdaniem NSA nie są zatem usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie zwraca uwagę, że regulacje ustawy - Prawo wodne dotyczące zarządzania ryzykiem powodziowym, stanowiąc element szeroko pojmowanego prawa ochrony środowiska, muszą być wykładane z uwzględnieniem wyjściowych zasad tego prawa. Zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz.UE.C 202 z dnia 7 czerwca 2016 r.) - dalej: "TFUE", polityka Unii w dziedzinie środowiska opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego (prewencji) i naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła. Zasady te, implementowane do krajowego porządku prawnego m.in. w art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm.), nakazują priorytetowe traktowanie działań zapobiegających powstawaniu szkód w środowisku. W kontekście zagrożenia powodziowego oznacza to, że władze publiczne powinny przede wszystkim nie dopuszczać do powstawania nowej zabudowy mieszkaniowej na terenach zalewowych. W świetle zasady ostrożności, dla przyjęcia, że dana inwestycja może negatywnie oddziaływać na środowisko, w tym poprzez zwiększenie ryzyka powodziowego, nie jest konieczne udowodnienie takiego ryzyka przez organ, a wystarczy jedynie jego uprawdopodobnienie (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 677/20, LEX nr 3537535 oraz przywołane tam orzecznictwo i literaturę; por. też wyrok ETPCz z dnia 28 lutego 2012 r., Kolyadenko i inni v. Rosji, skarga nr 17423/05, LEX nr 1117409).
Te zasady znajdują swoje odzwierciedlenie w celach i przepisach dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz.Urz.UE.L 288 z dnia 6 listopada 2007 r.) - dalej: "dyrektywa powodziowa", której przepisy implementuje ustawa Prawo wodne W motywie drugim dyrektywy powodziowej wyraźnie wskazano, że niektóre działania człowieka, takie jak przyrost zabudowy mieszkaniowej i wzrost wartości majątku na obszarach zalewowych, przyczyniają się do zwiększenia prawdopodobieństwa występowania powodzi i zaostrzenia ich negatywnych skutków. Co więcej, w Komunikacie Komisji Europejskiej z dnia 12 lipca 2004 r. (KOM (2004) 472), przywołanym w motywie piątym dyrektywy powodziowej, podkreślono, że z dotychczasowych doświadczeń wynika, że najbardziej skutecznym podejściem jest zapobieganie powstawaniu szkód wywołanych powodziami poprzez rezygnację z budowy domów mieszkalnych i obiektów przemysłowych na terenach zagrożonych powodzią. W świetle powyższego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, należy przyjąć, że co do zasady niedopuszczalne jest uzgodnienie lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a ewentualna zgoda organu ma charakter wyjątkowy, i nie powinna być regułą (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2025 r. sygn. II OSK 1193/23, LEX nr 3993534).
W świetle powyższych rozważań, odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego obejmującego art. 166 ust. 1-14 oraz art. 163 ust. 1-6 ustawy Prawo wodne trzeba wskazać, że przewidziana w art. 166 ust. 2 ustawy Prawo wodne instytucja uzgodnienia projektów określonych aktów administracyjnych przez Wody Polskie jest jednym z elementów tego systemu. Stanowi instrument realizacji jednego z podstawowych zadań Wód Polskich, jakim jest ochrona ludności i mienia przed powodzią (art. 163 ust. 2). Dalej należy wskazać, że przez ryzyko powodziowe rozumie się kombinację prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi i potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej (art. 16 pkt 48).
Dla przyjęcia, że dana inwestycja może negatywnie oddziaływać na środowisko, w tym poprzez zwiększenie ryzyka powodziowego, nie jest konieczne udowodnienie takiego ryzyka przez organ, a wystarczy jedynie jego uprawdopodobnienie. W sytuacji, w której uprawdopodobniono możliwość negatywnego wpływu na cele ochrony przeciwpowodziowej, to na planującym dane przedsięwzięcie spoczywa ciężar udowodnienia, że takie negatywne skutki nie wystąpią lub będą miały charakter nieistotny (pomijalny) z punktu widzenia celów danej regulacji z zakresu ochrony środowiska. Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że w świetle art. 163 ust. 2 oraz art. 166 ust. 2, 5 i 10 ustawy Prawo wodne, interpretowanych w powiązaniu z postanowieniami Dyrektywy 2007/60/WE oraz art. 191 ust. 2 TFUE, co do zasady niedopuszczalne jest uzgodnienie lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Wydanie w takim przypadku decyzji pozytywnej jest możliwe tylko w wyjątkowych przypadkach. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w której z uwagi na szczególne warunki terenowe lub cechy planowanej zabudowy, ewentualne negatywne skutki, z punktu widzenia zarządzania ryzykiem powodziowym, będą mogły być ocenione jako nieistotne lub wysoce nieprawdopodobne.
Podnosząc zarzut naruszenia art. 166 ust. 3 oraz ust. 9 ustawy Prawo wodne skarżący zdają się zupełnie pomijać brzmienie art. 166 ust. 10 oraz ust. 11 ustawy Prawo wodne. Przepis art. 166 ust. 3 ww. ustawy określa zakres analizy, która ma być przeprowadzana każdorazowo w postępowaniach uzgadniających projekty dokumentów wskazanych w art. 166 ust. 2 ww. ustawy. Dopiero po określeniu prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi, poziomu zagrożenia powodziowego, proponowanej zabudowy i zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także jego aktualnego zagospodarowania i dotychczasowe przeznaczenia (zgodnie z art. 166 ust. 3), organy PGW Wody Polskie mogą przystąpić do oceny, czy występują sytuacje określone w ust. 10. Jeżeli występuje choć jedna przesłanka, o której mowa w art. 166 ust. 10 ustawy Prawo wodne (lub kwestie natury formalnej, które uniemożliwiają dokonanie pozytywnego uzgodnienia projektu dokumentu) wówczas właściwy organ jest zobowiązany przez ustawodawcę do odmowy uzgodnienia w związku z art. 166 ust. 11 ww. ustaw, przy czym organy PGW Wody Polskie nie mają dowolności w orzekaniu; brzmienie art. 166 ust. 10 ustawy Prawo wodne jednoznacznie wskazuje na działania jakie ma podjąć organ PGW Wody Polskie w przypadku wystąpienia sytuacji, o której mowa w ust. 1-5 ww. przepisu.
W tym miejscu należy przypomnieć, że działka o nr ewid. [...], z obrębu D., gm. G. znajduje się w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki N., w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (woda 1%), jak również w części w zasięgu zalewu wodą o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia (woda 10%).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki zasadnie podzielił negatywne stanowisko odnośnie lokalizacji inwestycji. Realizacja bowiem zamierzenia inwestycyjnego określonego w projekcie decyzji o warunkach zabudowy stanowiłaby przede wszystkim zagrożenie dla zdrowia ludzi, utrudniała zarządzanie ryzykiem powodziowym, a także naruszała ustalenia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym na obszarze dorzecza Wisły. W związku z powyższym, w myśl art. 166 ust. 10 pkt 2, 3 oraz 5 Prawa wodnego organ zobowiązany był do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku rekreacji indywidualnej.
Należy także podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że samo uzyskanie decyzji zwalniającej od zakazu gromadzenia ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nie może przesądzać o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie budowy nowych obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi. "Dla oceny indywidualnej decyzji , bez znaczenia prawnego pozostaje także fakt, że Dyrektor Zarządu Zlewni w Ostrołęce wydał w dniu 3 czerwca 2022 r. decyzję udzielającą skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na lokalizowanie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią budynku rekreacyjnego ze zbiornikiem na ścieki oraz niezbędną infrastrukturą na działce nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym D., gmina G., bowiem dotyczy ona innej planowanej inwestycji na innej, choć sąsiadującej działce. Podkreślić trzeba, że w niniejszej sprawie przedmiotem uzgodnienia był projekt konkretnej decyzji o warunkach zabudowy, w ściśle określnym zakresie. Organy, jak również Sąd, są związane granicami sprawy, które nie pozwalają na wypowiadanie się w zakresie innych inwestycji nie objętych uzgadnianym projektem.".
Zaskarżonym wyrokiem nie naruszono też art. 21 i art. 32 Konstytucji. Zasada równości, o które stanowi art. 32 ust. 1 Konstytucji to nakaz jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu określoną cechą relewantną. Różnicowanie podmiotów może mieć miejsce w oparciu o kryteria relewantne dla celu regulacji i aksjologicznie akceptowalne ze względu na zasady, wartości i normy Konstytucji (zob.m.in. wyroki TK: z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt SK 16/12, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 75; z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt P 3/14, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 145). Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że w innych postępowaniach administracyjnych o wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnośnie sąsiednich nieruchomości, inaczej zostały przedstawione wyniki uzgodnienia, nie ma znaczenia dla wyniku obecnej sprawy, gdyż rzeczą sądu w tym postępowaniu sądowym jest dokonanie oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w konkretnym stanie faktycznym została wydana zgodnie z prawem. Tym samym nie uchybiono zasadzie równości wobec prawa.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji, ponieważ wbrew stanowisku skarżącego zaskarżona decyzja nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności i prawa dziedziczenia.
Odnosząc się do zarzutu oparcia rozstrzygnięcia na nieaktualnych mapach zagrożenia powodziowego należy stwierdzić, że Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, nie może samodzielnie weryfikować danych zawartych na dostępnych mapach zagrożenia powodziowego. Weryfikacja danych dotyczących miejsc zagrożeń przeciwpowodziowych może się odbyć jedynie w ramach odrębnych procedur prawnych. Przy czym Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że ocena stanu faktycznego w zakresie prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi oraz rzeczywistego poziomu zagrożenia powodziowego dla terenu planowanej inwestycji powinna być dokonywana również w oparciu o inne dane, w szczególności takie jak: zjawiska pogodowe występujące na obszarze dorzecza, ukształtowanie terenu obszaru dorzecza, rodzaj i charakter urządzeń wodnych wybudowanych na danej rzece i jej dopływach, reżim rzeczny, prędkość przepływu, wymiary koryta rzeki, zjawiska lodowe zachodzące na rzece w okresie zimowym, zdolności retencyjne jezior, przez które przepływa rzeka itp., celem określenia w decyzji uzgadniającej wymagań lub warunków dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, koniecznych z uwagi na występowanie ryzyka powodziowego.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.