II OSK 653/22

II OSK 653/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1243/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-14
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1243/21 w sprawie ze skargi Burmistrza [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1243/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Burmistrza [...], uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (zwanego dalej "Generalnym Dyrektorem") z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak [...], którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie (zwanego dalej "Regionalnym Dyrektorem") z dnia [...] lipca 2020 r., znak [...] o odmowie uzgodnienia projektu "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej B - [...] Zachodnie położonej na obszarze gminy Miasto [...] - obszar B9" (zainicjowanego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...]) oraz o określeniu warunków, po wprowadzeniu których możliwe będzie uzgodnienie przedłożonego projektu planu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor zarzucając naruszenie:
1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez niewyjaśnienie rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim Sąd uznał, że nie ma formalnej przeszkody do jednoczesnego przedłożenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do uzgodnienia i do zaopiniowania regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska; Sąd jedynie lakonicznie i jednym zdaniem wyraził stanowisko, nie wyjaśniając, dlaczego jego zdaniem nie ma takiej formalnej przeszkody;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 55 z późn. zm.), § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. U. Woj. Zachodniopomorskiego, z 2014 r. poz. 1637 z późn. zm., dalej "uch.OChK"), § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r, poz. 2404, dalej "r.MRiT") oraz art. 17 pkt 6 lit. a tir. 3 i lit. b tir. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej "u.p.z.p.") poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia w całości oraz przyjęcie, że w sprawie doszło do błędnej oceny materialnych warunków uzgodnienia. W ocenie Generalnego Dyrektora Sąd pierwszej instancji naruszył tym samym prawo materialne. Wydane przez niego postanowienie prawa bowiem nie naruszało, a on prawidłowo ocenił podstawy wydanego rozstrzygnięcia;
3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 5 u.o.p., § 3 ust. 1 pkt 6 uch.OChK i § 4 pkt 3 r.MRIT i art. 17 pkt 6 lit. a tir. 3 i lit. b tir. 2 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie tego przepisu i uwzględnienie skargi, podczas gdy prawidłowa ocena prawa materialnego doprowadzić powinna do wniosku, że skargi nie należy uwzględniać;
4. art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 5 u.o.p., § 3 ust. 1 pkt 6 uch.OChK i § 4 pkt 3 r.MRiT i art. 17 pkt 6 lit. a tir. 3 i lit. b tir. 2 u.p.z.p. poprzez zastosowanie środków przewidzianych w tym przepisie w celu usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji gdy w rzeczywistości naruszenie prawa nie miało miejsca;
5. art. 17 pkt 6 lit. a tir. 3 i lit. b tir. 2 u.p.z.p. polegające na przyjęciu, że nie ma formalnej przeszkody do jednoczesnego przedłożenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do uzgodnienia i do zaopiniowania regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że właściwy organ powinien najpierw zwrócić się do regionalnego dyrektora ochrony środowiska o opinię, a dopiero po jej uzyskaniu może zwrócić się do niego o uzgodnienie projektu;
6. art. 23 ust. 5 u.o.p. w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b tir. 2 u.p.z.p. polegające na przyjęciu, że:
– kwestia zachowania zakazu zmiany stosunków wodnych jest domeną organów architektoniczno-budowlanych na etapie udzielania pozwolenia na budowę, a więc nie pozostaje to w zakresie regionalnego dyrektora ochrony środowiska przy uzgadnianiu, podczas gdy z prawidłowej wykładni tego przepisu wynika, że to kompetencją regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, w zakresie ustaleń tego planu, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu, co oznacza także ocenę tego, czy dane ustalenia projektu planu czynią zadość obowiązującemu zakazowi zmiany stosunków wodnych (nie mają w tym zakresie kompetencji organy architektoniczno- budowlane),
– wystarczające dla dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 23 ust. 5 u.o.p., jest "zawarcie w mpzp zapisu wprowadzającego zakaz zmiany stosunków wodnych", podczas gdy z prawidłowej wykładni tego przepisu wynika, że uzgodnienie przeprowadzane przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska nie polega na proponowaniu kopiowania do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazów wynikających z obowiązujących aktów prawa, ale na badaniu ustaleń projektu planu w odniesieniu do m.in. obowiązujących zakazów, a następnie określaniu warunków uzgodnienia, ewentualnie niewyrażaniu zgody na treść konkretnych ustaleń;
7. art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. i § 4 pkt 3 r.MRiT poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie prawidłowym ustaleniem w projekcie planu, w zakresie zasad ochrony krajobrazu, będzie jedynie powielenie fragmentu zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 6 uch.OChK (wprowadzenie zakazu zmiany stosunków wodnych), podczas gdy z prawidłowej wykładni tego przepisu wynika, że ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą przewidywać ograniczenia w zagospodarowaniu terenów i takie rozwiązanie zaproponowane przez organ uzgadniający jest prawidłowe;
8. § 3 ust. 1 pkt 6 uch.OChK polegające na przyjęciu, że:
– powielenie fragmentu zakazu, o którym mowa w wymienionym przepisie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wprowadzenie zakazu zmiany stosunków wodnych) będzie wystarczające, aby czynić zadość temu zakazowi, podczas gdy z prawidłowej wykładni tego przepisu wynika po pierwsze, że w określonym tam obszarze zakazuje się dokonywania stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż wymienione w tym przepisie, a więc co do zasady nie jest dopuszczalne dokonywanie tam jakichkolwiek zmian stosunków wodnych i nie uczyni się zadość temu zakazowi przez samo skopiowanie jego fragmentu do projektu planu; po drugie zakaz ten zawiera wyjątek, bowiem można dokonywać zmian w stosunkach wodnych, gdy służą one odpowiednim celom wskazanym w przepisie, a więc nie uczyni się zadość temu zakazowi przez samo skopiowanie jedynie jego fragmentu do projektu mpzp,
– pozostawienie w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwości budowy kondygnacji podziemnych będzie wystarczające, aby czynić zadość temu zakazowi, podczas gdy z prawidłowej wykładni tego przepisu wynika, że w określonym tam obszarze zakazuje się dokonywania stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż wymienione w tym przepisie, a więc co do zasady nie jest dopuszczalne dokonywanie tam jakichkolwiek zmian stosunków wodnych i nie uczyni się zadość temu zakazowi przez pozostawienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwości budowy kondygnacji podziemnych, gdy z prognozy oddziaływania na środowisko wynika, że kondygnacje takie zawsze będą wymagały obniżenia zwierciadła wód gruntowych.
Wskazując na powyższe zarzuty Generalny Dyrektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania rzez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Organ wystąpił też o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W piśmie z dnia [...] marca 2022 r. Burmistrz Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Niemniej zaznaczyć trzeba, że argumentacja Generalnego Dyrektora nie jest pozbawiona pewnych racji, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo nieprawidłowe.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Rozpoznanie zarzutów Generalnego Dyrektora należy rozpocząć od uporządkowania przedmiotowego poruszonych zagadnień. Organ przedstawia szereg rozbudowanych zarzutów – w formie grup powiązanych przepisów, które do tego częściowo są powielane, choć dotyczą zbliżonego obszaru problemowego.
Zagadnienie, któremu Generalny Dyrektor poświęcił bardzo dużo uwagi przedstawione zostało w kontekście naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 17 pkt 6 lit. a tir. 3 i lit. b tir. 2 u.p.z.p. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie tych przepisów przekonuje, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie wyjaśnił dlaczego uznał, że nie ma formalnej przeszkody do jednoczesnego przedłożenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do uzgodnienia i do zaopiniowania regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska. Jednocześnie Generalny Dyrektor merytorycznie nie zgodził się z takim stanowiskiem (stąd wysunął zarzut naruszenia art. 17 pkt 6 lit. a tir. 3 i lit. b tir. 2 u.p.z.p.) i na blisko czterech stronach uzasadnienia skargi kasacyjnej rozwinął swój wywód. Rozbudowaną polemikę z wywodem skarżącego kasacyjnie przedstawił w odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta [...].
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie "pierwszeństwa" opiniowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego względem dalszych czynności uzgodnień pozostaje poza granicami niniejszej sprawy. Podkreślić trzeba stanowczo, że przedmiotem skargi jest konkretne postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu planu miejscowego. Jest to akt zawierający stanowisko Regionalnego Dyrektora (a w drugiej instancji Generalnego Dyrektora) dotyczące projektu planu przedłożonego na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b tir. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 23 ust. 5 u.o.p. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: [...] występuje o: [...] uzgodnienie projektu planu z: [...] organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych [...]". W myśl art. 23 ust. 5 u.o.p.: "Projekty [...] miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego [...] w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu".
Niniejsza sprawa dotyczy przesłanek odmowy uzgodnienia konkretnego, przedłożonego Regionalnemu Dyrektorowi projektu planu. W graniach wyznaczonych granicami takiej sprawy nie mieści się kwestia, dlaczego organ planistyczny zdecydował się przedłożyć taki a nie inny projekt planu, czy przedłożenie to zostało odpowiednio wcześniej poprzedzone zaopiniowaniem projektu planu przez Regionalnego Dyrektora na zasadach ogólnych (art. 17 pkt 6 lit. a tir. 3 u.p.z.p.) wreszcie, czy organ planistyczny opinię uwzględnił. Innymi słowy, w postępowaniu o uzgodnienie projektu planu organ planistyczny przedstawia projekt planu w brzmieniu nadanym według swojego uznania, a organ uzgadniający wyraża stanowisko w drodze postanowienia w odniesieniu do przedłożonego dokumentu. Takie postanowienie polega kontroli instancyjnej i sądowej.
Naczelny Sąd Administracyjny w tym miejscu jedynie sygnalizuje, że przedstawiając powyższe wyjaśnienia nie miał w intencji deprecjonować obszernego i szczegółowego wywodu prawnego przedstawionego przez Generalnego Dyrektora w skardze kasacyjnej dotyczącego konieczności zachowania kolejności czynności opiniowania i uzgadniania projektu planu miejscowego z organami ochrony środowiska. Wyrażone przez organ postulaty dotyczą jednak procedury planistycznej jako takiej, w tym też elementów strategicznej oceny oddziaływania na środowisko i udziału w niej społeczeństwa. Jeszcze raz podkreślić należy, że niniejsza sprawa nie jest wywołana skargą na plan miejscowy, ale dotyczy postanowienia o odmowie uzgodnienia konkretnego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Stosownie do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafne zarzuty skargi kasacyjnej wymienione wyżej w punktach 1 i 5.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, jakkolwiek "rozbite" na kilka wątków, ujmują to samo zagadnienie problemowe z różnych perspektyw – i w istocie rzeczy są oparte na tej samej tezie wyjściowej. Otóż Generalny Dyrektor uważa, że skoro przedłożono (przed Regionalnym Dyrektorem) do uzgodnienia projekt "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej B - [...] Zachodnie położonej na obszarze gminy Miasto [...] - obszar B9", a w nim zaproponowano realizację kondygnacji podziemnych, to taki projekt planu mógł zostać negatywnie uzgodniony. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 pkt 6 w zw. z załącznikiem nr 2 uch.OChK, w Koszalińskim Pasie Nadmorskim, gminie [...], wprowadzono zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. Wobec powyższego, a contrario, dopuszczalne są tam jedynie takie zmiany stosunków wodnych, które służyłyby ochronie przyrody lub zrównoważonemu wykorzystaniu użytków rolnych i leśnych oraz racjonalnej gospodarce wodnej lub rybackiej. Zdaniem Generalnego Dyrektora kondygnacje podziemne po pierwsze będą naruszać stosunki wodne, a po drugie nie służą celom wymienionym w przywołanym przepisie uch.OChK.
Generalny Dyrektor nie zgodził się z Sądem pierwszej instancji, który uchylając wydane postanowienia uzgodnieniowe zwrócił uwagę, że w treści samego projektu planu wprowadzono zakaz zmiany stosunków wodnych (§ 6 ust. 9 projektu planu) i stwierdził, że kwestia weryfikacji zachowania tego zakazu jest domeną organów architektoniczno-budowlanych na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Nie ma zatem konieczności, w ocenie Sądu, zawierania w planie miejscowym odpowiednich fragmentów prognozy oddziaływania na środowisko.
Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że mocą ustawy (art. 17 pkt 6 lit. a tir. 3 i lit. b tir. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 23 ust. 5 u.o.p.) przysługuje mu uprawnienie do opiniowania i uzgadniania projektów planów miejscowych. W szczególności dyrektorzy ochrony środowiska posiadają kompetencję do wypowiadania się o ustaleniach planu w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, w zakresie ustaleń tego planu, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. W okolicznościach sprawy obejmować to będzie także ocenę tego, czy dane ustalenia projektu planu czynią zadość obowiązującemu zakazowi zmiany stosunków wodnych. Tego nie są władne oceniać organy architektoniczno- budowlane.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Generalny Dyrektor trafnie wywodzi, że jego kompetencja do uzgadniania planów (czyli kompetencja wynikająca z art. 17 pkt 6 lit. b tir. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 23 ust. 5 u.p.z.p.) obejmuję weryfikację ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Organ uzgadniający może zatem wyrazić swoje stanowisko i negatywnie uzgodnić plan domagając się formy "dostosowania" wymogów wynikających z uwarunkowań obszaru chronionego krajobrazu do realiów danego planu miejscowego.
Jak wiadomo, w niniejszej sprawie obawy organów ochrony środowiska uzgadniających projekt "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej B - [...] Zachodnie położonej na obszarze gminy Miasto [...] - obszar B9" wzbudziło dopuszczenie w jego obszarze realizacji kondygnacji podziemnych. Zdaniem tych organów narusza to § 3 ust. 1 pkt 6 w zw. z załącznikiem nr 2 uch.OChK, jako że w Koszalińskim Pasie Nadmorskim, gminie [...], wprowadzono zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. Organ planistyczny, chcąc niejako wyjść naprzeciw tym zastrzeżeniom, w § 6 ust. 9 projektu planu wprowadził ogólny zakaz zamiany stosunków wodnych. Ostatecznie więc mamy do czynienia z przedłożeniem do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z jednej strony dopuszczającego w Koszalińskim Pasie Nadmorskim realizację kondygnacji podziemnych, a zarazem zawierającego zakaz zmiany stosunków wodnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest nieprawidłowe w zakresie w jakim Sąd ten stwierdził, że zapewnienie nienaruszania stosunków wodnych mieścić się powinno w kompetencji organów architektoniczno-budowlanych i podlegać powinno weryfikacji w indywidualnych sprawach po przedłożeniu projektu budowlanego. Generalny Dyrektor ma zarazem rację, że może on odmówić uzgodnienia i warunkować je na przyszłość od wprowadzenia w projekcie planu regulacji i rozwiązań, które będą zabezpieczać oraz gwarantować, że budowa obiektów budowlanych, w szczególności kondygnacji podziemnych, nie naruszy zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych wynikającego z uch.OChK.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest co do zasady kierunek rozumowania skarżącego kasacyjnie organu, że w okolicznościach sprawy mógł on, negatywnie uzgadniając przedłożony projekt planu miejscowego, wymagać zarazem "doprecyzowania" jego regulacji poprzez zagwarantowanie dochowania zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych, a nie tylko poprzestania na wprowadzeniu ogólnego przepisu o ustaleniu takiego zakazu, stanowiącego powtórzenie § 3 ust. 1 pkt 6 w zw. z załącznikiem nr 2 uch.OChK.
Uszczegółowienie w projekcie "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej B - [...] Zachodnie położonej na obszarze gminy Miasto [...] - obszar B9" zasad realizacji budynków z kondygnacjami podziemnymi jest możliwe, zwłaszcza że w pewnym zarysie zostało to opisane w punkcie 4.5 Prognozy oddziaływania na środowisko ze stycznia 2019 r. Wprawdzie fragment Prognozy dotyczący zabezpieczeń głębszych posadowień budynków w celu zapobieżenia zmianom stosunków wodnych ma charakter opisowy a nie normatywny, ale stanowić może bazę do sformułowania kompromisowego rozwiązania w projekcie planu miejscowego, w którym dopuszczenie kondygnacji podziemnych (czego domaga się organ planistyczny) zostanie obwarowane stosownymi regulacjami gwarantującymi nienaruszanie stosunków wodnych.
Kończąc powyższy wątek, a zarazem odnosząc się do tez przedstawionych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie zgadza się z Generalnym Dyrektorem, że w oparciu o zebrany materiał zachodzą podstawy do sformułowania tezy o konieczności zakazu realizacji kondygnacji podziemnych jako takich. Przeczy temu Prognoza oddziaływania na środowisko, która dopuszcza głębsze posadowienia obiektów, z zastrzeżeniem jednak stosownych technicznych zabezpieczeń w trakcie budowy jak i po wybudowaniu obiektu.
Wyjaśnić wreszcie należy, dlaczego Naczelny Sąd Administracyjny, choć uznał za trafne niektóre tezy prezentowane przez Generalnego Dyrektora – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Otóż należy podkreślić, że Regionalny Dyrektor w swym postanowieniu z dnia 10 lipca 2020 r. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zastrzeżeniem, że uzgodnienie "może nastąpić po spełnieniu następującego warunku: - należy wykreślić z projektu uchwały zapisy dopuszczające realizację kondygnacji podziemnych". Takie postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Generalnego Dyrektora. Z powodów opisanych w poprzednim akapicie postanowienia organów ochrony środowiska z takim zastrzeżeniem nie mogły się ostać, gdyż odmawiając uzgodnienia organy te warunkowały uzgodnienie planu na przyszłość od usunięcia regulacji dopuszczających realizację kondygnacji podziemnych.
Ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny nadmienia, że dostrzegł, iż w uzasadnieniach organów obu instancji znalazły się odesłania do punktu 4.5 Prognozy oddziaływania na środowisko stanowiącego o dopuszczalności wprowadzenia w obszarze planu kondygnacji podziemnych z zastrzeżeniem stosownych zabezpieczeń zapobiegających zmianom stosunków wodnych. Organy ochrony środowiska na tym jednak poprzestały. Tego rodzaju rozwiązanie nie zostało wyrażone w sentencji postanowień, gdy tymczasem pozostało wyraźne zastrzeżenie, że uzgodnienie projektu planu "może nastąpić po spełnieniu następującego warunku: - należy wykreślić z projektu uchwały zapisy dopuszczające realizację kondygnacji podziemnych". Jak zaznaczono, tak brzmiące postanowienie Regionalnego Dyrektora oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora nie mogły się ostać i zasadnie zostały one uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem. Wyrok ten, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiadał prawu (Sąd pierwszej instancji nie naruszył więc art. 135 ani też art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. wskazanych w skardze kasacyjnej).
W tym miejscu, odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, należy zająć stanowisko co do kwestii naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. i § 4 pkt 3 r.MRiT poprzez przyjęcie, że prawidłowym ustaleniem w projekcie planu, w zakresie zasad ochrony krajobrazu, mogło być jedynie powielenie fragmentu zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 6 uch.OChK (wprowadzenie zakazu zmiany stosunków wodnych). Do zagadnienia tego Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już wyżej uznając, że takie powielenie zakazu nie jest wystarczające. Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. i § 4 pkt 3 r.MRiT, choć poparty trafną argumentacją, nie mógł doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.