II OSK 64/23

II OSK 64/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Po 447/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-09-08
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71a ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1065
par. 3 pkt 5
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. i K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 447/22 w sprawie ze skargi A. W. i K. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2022 r. nr WOA.7721.76.2022.ARO w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 447/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. W. i K. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 19 maja 2022 r., nr WOA.7721.76.2022.ARO, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla Miasta Poznania z dnia 15 marca 2022 r., nr 87/2022, nakazującej na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", skarżącym jako właścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w Poznaniu (działka nr [...], ark. [...], obręb [...]) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania wymienionego wyżej budynku. Nakaz należało zrealizować poprzez zaprzestanie wykorzystania budynku do świadczenia usług w zakresie zamieszkania zbiorowego.
Sąd I instancji wskazał, że organy nadzoru budowlanego I i II instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w niniejszej sprawie, który Sąd uczynił za podstawę do rozważań. Przy czym, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego przedstawionego w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Sąd, opierając się na przepisach Prawa budowlanego (art. 81, art. 71-71a, art. 5 ust. 2) wyjaśnił na czym polega "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego" (por. wyroki NSA: z 11 grudnia 2007 r., II OSK 1664/06; z 8 lutego 2007 r., II OSK 306/06; z 17 lipca 2020 r., II OSK 737/20; z 5 lutego 2020 r., II OSK 748/18; z 13 maja 2014 r., II OSK 1532/13; z 17 lutego 2017 r., II OSK 1449/15; wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2016 r., II SA/Kr 1494/15) i mając to na względzie stwierdził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że w przedmiotowym budynku doszło do zmiany sposobu jego użytkowania. A mianowicie, zestawiając istniejący stan z pozwoleniem na budowę, ustalono, że dokonano na każdym z dwóch pięter takich samych prac polegających na tym, że trzy pokoje, a nie jeden jak pierwotnie, posiadają aneksy kuchenne oraz te trzy pokoje, a nie jeden jak w projekcie budowlanym, mają bezpośrednie wejścia do przylegających do nich łazienek, a czwarty pokój ma dostęp do kolejnej łazienki w korytarzu na piętrze. Słusznie zatem przyjęły organy nadzoru budowlanego, że z dwóch lokali mieszkalnych powstało 8 pomieszczeń mieszkalnych przeznaczonych na pobyt ludzi. Nie można, więc twierdzić, że na 2 i 3 kondygnacji budynku (I i II piętrze) istnieją lokale mieszkalne (po jednym na każdej z tych kondygnacji) wykorzystywane do prowadzenia samodzielnych gospodarstw domowych. Natomiast w ocenie Sądu, umowy najmu, czy zeznania świadków – nie mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy w celu jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Zebrany materiał dowody w sprawie jest wystarczający do jej rozstrzygnięcia, zatem brak podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania art. 7 K.p.a., a także art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący uchyleniem zaskarżonych decyzji organów administracji I i II instancji.
W tych warunkach Sąd stwierdził, że słusznie organy nadzoru przyjęły, iż przedmiotowy budynek stracił charakter budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Na skutek robót na I i II piętrze przedmiotowego budynku przestały istnieć lokale mieszkalne w rozumieniu § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Przy tej ocenie Sąd uwzględnił legalne definicje "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" (art. 3 pkt 2a P.b.) i "lokalu mieszkalnego (mieszkania)" (§ 3 pkt 9 ww. rozporządzenia z 2002 r.). A zatem przedmiotowy budynek nadal jest budynkiem mieszkalnym, przy czym funkcja ta realizowana jest w sposób właściwy dla "budynków zamieszkania zbiorowego", o których jest mowa w § 3 pkt 5 ww. rozporządzenia z 2002 r. (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 204/20; wyrok WSA w Gdańsku z 9 października 2019 r., II SA/Gd 177/19). A budynkom zamieszkania zbiorowego stawiane są określone wymagania higieniczno-sanitarne (§ 16 i § 82 ww. rozporządzenia z 2002 r.) oraz przeciwpożarowe (§ 209 ust. 1 pkt 1 i nast. ww. rozporządzenia z 2002 r.) niż przypisane dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, czy nawet wielorodzinnych lub ich części.
W związku z powyższym, nie budzi wątpliwości Sądu, że doszło w niniejszym przypadku do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego – przedmiotowego budynku – w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Wydzielono więcej nie 2 lokale (pomieszczenia) mieszkalne (por. wyrok NSA z 11 października 2017 r., II OSK 2920/16; wyrok WSA w Poznaniu z 13 grudnia 2017 r., II SA/Po 957/17; wyrok WSA w Olsztynie z 27 sierpnia 2019 r., II SA/Ol 510/19). Skarżący podjęli, bowiem w przedmiotowym budynku działania zmieniające w szczególności warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne oraz dotyczące wielkości i układu obciążeń, a jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.
W przedmiotowej sprawie poza sporem jest, że skarżący nie zgłosili organowi administracji zmiany sposobu użytkowania ww. budynku. Uwadze organów nie uszło, że nieruchomość, na której usytuowany został przedmiotowy budynek, objęta jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Ławica 4" (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z dnia 6 maja 2011 r. Nr 121 poz. 1976) i zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w tym planie symbolem 14MN. Zgodnie z § 3 pkt 1e miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest to teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
W ocenie Sądu, z powyższego wynika, że zachodziły przesłanki do wdrożenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 71a P.b., zaś niezłożenie w terminie wymaganych dokumentów "legalizacyjnych" uprawniało organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 71a ust. 4 P.b. i wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, czyli legalnego – zgodnego z wnioskiem inwestorów, pozwoleniem na budowę i zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Przy czym zakaz ten organy prawidłowo skierowały do inwestorów – właścicieli nieruchomości.
Sąd nie uwzględnił też zarzutu dotyczącego nieprawidłowego sformułowania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, poprzez "zaprzestanie wykorzystywania budynku do świadczenia usług w zakresie zamieszkania zbiorowego" i braku precyzyjnego określenia obowiązku nałożonego na stronę decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, organy w sposób wystarczająco precyzyjny wskazały, jaki stan – na skutek wykonania nakazu – ma zostać osiągnięty: zaprzestanie wykorzystywania budynku do świadczenia usług w zakresie zamieszkania zbiorowego. Odrębną kwestią pozostaje natomiast okoliczność, że – z natury rzeczy – pojęcie "zamieszkania zbiorowego" należy do kategorii podlegających każdorazowo ocenie. Nie było jednak rzeczą organów wskazywanie ad casum ścisłych kryteriów rozgraniczenia. Po pierwsze, w niniejszej sprawie stan faktyczny wskazuje na zaistnienie sytuacji "zamieszkania zbiorowego"; po drugie, nakaz zawarty w decyzji PINB jest wykonalny w tym znaczeniu, że istnieje taki sposób użytkowania przedmiotowego budynku, który "zamieszkaniem zbiorowym" nie jest. Rzeczą adresata decyzji jest doprowadzenie do takiego właśnie stanu. Kwestia środków, jakimi stan taki ma być osiągnięty ma drugorzędne znaczenie i nie musiała być przedmiotem rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Poznaniu z 24 października 2019 r., IV SA/Po 459/19, od którego NSA wyrokiem z 16 lipca 2020 r., II OSK 737/20, oddalił skargę kasacyjną).
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd uznał, że rozpoznając niniejszą sprawę organy ustrzegły się istotnych naruszeń innych przepisów postępowania. Uzasadnienia obu tych decyzji w dostatecznym stopniu czynią zadość wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. Sąd nie dostrzegł również takich uchybień w zakresie realizacji zasady praworządności (art. 6 K.p.a.), zasady budzenia zaufania (art. 8 K.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.), które miałyby wpływ na wynik sprawy.
Wbrew temu co podnoszą skarżący w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa własności (art. 21 Konstytucji RP), a także niezgodnego z Konstytucją jego ograniczenia godzącego w istotę własności (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Organ państwa działa bowiem jedynie tam i o tyle, o ile został do tego przez prawo uprawniony i z powołaniem się na podstawę prawną. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że organy działają w sferze uregulowanej przez prawo budowlane (samowolnej zmiany sposobu użytkowania) i w oparciu o powołane powyżej odpowiednie przepisy prawa.
Zagwarantowanie prawa własności nie oznacza bynajmniej, że jest ono nienaruszalne. Dopuszczalne są bowiem przypadki, gdy konieczna jest nawet zmiana właściciela nieruchomości (wywłaszczenie za słusznym odszkodowaniem), czy też ograniczenie w zakresie korzystania z prawa własności z punktu widzenia szerszego interesu społecznego, przez co rozumieć także należy podporządkowanie się i przestrzeganie określonego porządku urbanistycznego, wprowadzonego na podstawie konkretnych przepisów prawa. W niniejszej sprawie, funkcja mieszkaniowa jednorodzinna jest usankcjonowanym prawnie podstawowym przeznaczeniem przedmiotowego budynku, więc właściciel może korzystać z rzeczy jedynie zgodnie z tym właśnie społeczno-gospodarczym jej przeznaczeniem. Odstępstwo od takiego sposobu korzystania winno wynikać z konkretnego przepisu prawa, a właściciel powinien dysponować orzeczeniem organu administracyjnego regulującego taką szczególną sytuację. Bezspornie, więc prawo własności skarżących w niniejszej sprawie nie zostało naruszone, a wyprowadzanie nazbyt korzystnych uprawnień z jego treści nie mieści się w zakresie ochrony tego prawa, lecz stanowi jego bezprawne nadużycie (por. wyrok NSA z 17 września 2009 r., II OSK 1390/08, oddalający skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z 25 kwietnia 2008 r., II SA/Po 235/08).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Odpis wyroku wraz uzasadnieniem doręczono skarżącym w dniu 21 października 2022 r.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
1) art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71a P.b. polegające na ich błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy doszło do zmiany sposobu użytkowania ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, polegającego na wykorzystaniu ww. budynku do świadczenia usług w zakresie zamieszkania zbiorowego i nakazanie skarżącym zaprzestania wykorzystywania budynku na ten cel, gdy tymczasem skarżący nie podjęli, ani też nie zaniechali wobec przedmiotowego obiektu budowlanego żadnej działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układu obciążeń jego użytkowania, o których mowa w treści pierwszego z powyższych przepisów, a zmiana tych warunków jest konstytutywną cechą pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, konsekwencją czego doszło do błędnego przyjęcia, iż doszło do zamiany sposobu użytkowania ww. budynku z funkcji mieszkalnej na funkcję zamieszkiwania zbiorowego, co czyni te decyzje wydane w administracyjnym toku instancji bezzasadnymi, a prowadzone postępowanie – bezprzedmiotowym, zaś orzeczenie ww. Sądu niezasadnym i wadliwym;
2) § 3 pkt 5 ww. rozporządzenia z 2002 r. przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, iż lokale usytuowane na I i II piętrze ww. budynku należy zakwalifikować do budynku zamieszkania zbiorowego, ponieważ służą do okresowego przebywania w nich osób na podstawie zawartych umów najmu, podczas gdy osoby zamieszkujące w przedmiotowych lokalach zamieszkują w nich na stałe, długoterminowo i prowadzą w nich gospodarstwo domowe, podczas gdy nie sposób uznać, iż w niniejszym przypadku przedmiotowe lokale wyczerpują definicję zawartą w powołanym przepisie, tym bardziej, że przepis ten odnosi się do "budynku", nie zaś "lokalu" i w obowiązujących przepisach prawa nie występuje pojęcie "lokalu zamieszkania zbiorowego".
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
3) art. 6 i art. 7 K.p.a. przez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego jej stanu;
4) art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na ich niezastosowaniu, tj.
- dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych jakoby skarżący podjęli wobec przedmiotowej nieruchomości działania zmieniające szeroko pojęte warunki bezpieczeństwa jej użytkowania, o których mowa w zarzutach naruszenia prawa materialnego (a w konsekwencji – że sposób jej użytkowania uległ zmianie; nieruchomość miała stać się rzekomo albo hotelem, albo budynkiem zamieszkania zbiorowego), a w szczególności, że działaniami takimi było wynajmowanie osobom trzecim pomieszczeń w części mieszkalnej budynku, gdy tymczasem teza ta nie znajduje poparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, ocenionym przez organ II instancji, za organem I instancji, w sposób przekraczający granice swobodnej oceny, bo nielogiczny i sprzeczny z kryteriami doświadczenia życiowego;
- pominięciu dowodów, okoliczności przeciwnych (świadczących o braku zmiany sposobu użytkowania budynku), a mianowicie, że:
a) osoby trzecie, którym skarżący wynajmowali pomieszczenia mieszkalne przedmiotowego budynku, realizowały tam właśnie potrzeby mieszkaniowe,
b) charakter mieszkalny tej części budynku jest niezależny od tego, kto w danym okresie tam zamieszkuje, decydujące jest jego przeznaczenie,
c) liczba osób zamieszkujących w części mieszkalnej przedmiotowego budynku na podstawie umów najmu była odpowiednia do charakterystyki tego budynku, jako budynku jednorodzinnego, w żadnym razie nie przekraczając typowych warunków zamieszkania dla tego rodzaju obiektów,
d) skarżący, jako właściciele przedmiotowego budynku, mogą samodzielnie decydować o tym, kto będzie realizował w niej potrzeby mieszkaniowe, a w szczególności, czy odpłatnie udostępnią część mieszkalną budynku osobom trzecim, czy też będą tam zamieszkiwać oni lub ich bliscy, przy czym wynajmowanie pomieszczeń osobom trzecim jest stanem w danej chwili i nie może być kwalifikowane jako zmiana sposobu użytkowania budynku,
e) zmiany adaptacyjne polegające na wydzieleniu pomieszczeń higieniczno-sanitarnych i aneksów kuchennych w części mieszkalnej przedmiotowego budynku nie zmieniają warunków bezpieczeństwa użytkowania budynku; zmieniają one tylko standard korzystania z budynku, w granicach tego samego jego przeznaczenia, umożliwiając – nie zaś wymuszając – samodzielne realizowanie funkcji mieszkaniowych przez poszczególne pomieszczenia;
5) art. 8 K.p.a. przez nieprzyczynienie się przez organ II instancji do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz naruszenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
6) art. 77 § 1 K.p.a. przez niezastosowanie w wyniku skoncentrowania postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie na tym, jak użytkowany jest przedmiotowy budynek, nie zaś na tym, czy uległy zmianie warunki jego użytkowania, gdy tymczasem to druga z tych kwestii stanowi meritum niniejszej sprawy, czemu powinny odpowiadać czynności wyjaśniające organów obydwu instancji, a czynności takowych zabrakło, gdyż przekonanie o zmienionych warunkach bezpieczeństwa użytkowania budynku zostało przez te organy przyjęte arbitralnie – bez niezbędnych ustaleń w tym zakresie, które zostały zastąpione przez chybioną, bo nieprzystającą do realiów sprawy, argumentację prawną,
7) art. 75 § 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 K.p.a. przez niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodów zaproponowanych przez skarżących w celu doprowadzenia do wyjaśnienia sprawy, w szczególności dowodu z przesłuchania stron umów (najemców), co świadczy o naruszeniu przez organ drugiej instancji, za organem pierwszej instancji, szeregu zasad postępowania administracyjnego, w postaci zasady praworządności, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pogłębiania zaufania do działania organów administracji publicznej;
8) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego zastosowanie przez organ II instancji, tj. utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w obliczu wszystkich wyżej wskazanych uchybień.
W piśmie procesowym z 8 grudnia 2022 r. skarżący uzupełnili stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej i skonkretyzowali zarzuty skargi kasacyjnej, wiążąc zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak i formułując je na nowo; przedstawiając dodatkowe uzasadnienie dla wszystkich zarzutów, wyrażonych w skardze kasacyjnej; a także formułując dodatkowy zarzut naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżone decyzje są nieważne z uwagi na ich niewykonalność, a niewykonalność ta istniała w dniu ich wydania i ma ona charakter trwały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Na wstępie w kwestii formalnej wskazania wymaga, że stronie skarżącej termin do wniesienia skargi kasacyjnej przysługiwał do dnia 21 listopada 2022 r., co oznacza, że dokonana po tej dacie przy piśmie z 8 grudnia 2022 r. modyfikacja zarzutów skargi kasacyjnej, czy też sformułowanie nowych zarzutów jest niedopuszczalne. Natomiast argumentacja przedstawiona w ww. piśmie procesowym może zostać jedynie potraktowana jako uzupełnienie skargi kasacyjnej co do jej wywodów – co też niezależnie od prawidłowości sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej wymaga i tak odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., II OPS 10/09).
Przechodząc do oceny kluczowej dla wyniku niniejszej sprawy kwestii, a mianowicie, czy w wyniku stwierdzonych robót budowlanych doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo wyłożył na czym polega "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego" w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Ponadto Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z punktu widzenia treści art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., który zawiera legalną definicję "zmiany sposobu użytkowania". Zgodnie z tą definicją przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się "w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń". Przy czym wyliczenia zawarte w tym przepisie nie stanowią katalogu zamkniętego, bowiem ustawodawca posłużył się słowem "w szczególności", co wskazuje na jego niewyczerpujący charakter. Dlatego uznanie, czy w konkretnym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania, zależy od ustalonego stanu faktycznego i jego właściwej analizy.
A zatem to właśnie ww. przepis prawa materialnego determinował zakres postępowania wyjaśniającego potrzebny do stwierdzenia, czy w przedmiotowym budynku doszło do samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania. Dla tej oceny nie mają zatem znaczenia inne okoliczności niż wynikające z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.
Mając na względzie treść ww. przepisu w sprawie ustalono, że przedmiotem postępowania jest budynek, który wg pozwolenia na budowę i projektu budowlanego stanowił dwulokalowy budynek mieszkalny jednorodzinny. Jednak w budynku tym inwestorzy dokonali robót budowlanych, które, co nie ulega wątpliwości składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, zmieniły układ pomieszczeń w taki sposób, że niezależnie czy istnieją podstawy do stwierdzenia, że mamy do czynienia z budynkiem zamieszkania zbiorowego, nastąpiła zmiana warunków higieniczno-sanitarnych, jak i bezpieczeństwa pożarowego, w istniejącym budynku zrealizowanym jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Dla tej oceny wystarczające są bowiem ustalenia dokonane w sprawie, a polegające na zestawieniu istniejącego aktualnie stanu z udzielonym pozwoleniem na budowę. Tego rodzaju porównanie dowodzi, że dokonano na każdym z dwóch pięter takich samych prac polegających na tym, że trzy pokoje, a nie jeden jak pierwotnie, posiadają aneksy kuchenne oraz te trzy pokoje, a nie jeden jak w projekcie budowlanym, mają bezpośrednie wejścia do przylegających do nich łazienek, a czwarty pokój ma dostęp do kolejnej łazienki w korytarzu na piętrze. Już chociażby z tych ustaleń wynika, że doszło do zmiany sposobu użytkowania ww. budynku – co najmniej doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnych. Stwierdzone zaś zmiany uprawniają nadto do przyjęcia, że możliwe jest użytkowanie tak zrealizowanych pomieszczeń jako 8 pomieszczeń mieszkalnych przeznaczonych na pobyt ludzi. W tych warunkach Sąd I instancji trafnie spostrzegł, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można twierdzić, iż na 2 i 3 kondygnacji budynku (I i II piętrze) istnieją lokale mieszkalne (po jednym na każdej z tych kondygnacji) wykorzystywane do prowadzenia samodzielnych gospodarstw domowych. W świetle powyższego nie mają przesądzającego znaczenia argumenty odnoszące się do zawartych umów najmu, czy też uzyskania zeznań świadków, skoro już chociażby z samej zmiany układu funkcjonalnego budynku wynika, że wykonane roboty budowlane odpowiadają hipotezie art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. i wpływają na ocenę, że przedmiotowy budynek utracił swoją funkcję jako budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy, w sytuacji gdy możliwe jest już w nim funkcjonowanie ośmiu pomieszczeń jako osobnych lokali mieszkalnych, co poniekąd wynika z zarzutu skargi kasacyjnej, w którym wskazuje się na zamieszkiwanie tam osób. Ponadto dokonane w sprawie ustalenia uprawniały organy nadzoru budowlanego do stwierdzenia, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania ww. budynku o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej na funkcję zamieszkania zbiorowego, która też mieści się w definicji "budynku zamieszkania zbiorowego" w rozumieniu § 3 pkt 5 ww. rozporządzenia z 2002 r. Otóż tego rodzaju kwalifikacja wynikała z ustalenia, że pokoje są osobno wynajmowane, o czym świadczą ogłoszenia o wynajmie umieszczane na portalach internetowych, a tym samym nie istnieją przesłanki aby stwierdzić, że mamy do czynienia z lokalami mieszkalnymi wykorzystywanymi do prowadzenia samodzielnych gospodarstw domowych. Dlatego o ile mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym, jednak dokonane zmiany uprawniały do stwierdzenia, że mamy do czynienia z budynkiem, w którym wykonywana jest funkcja zamieszkania zbiorowego. Tak więc Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, że umowy najmu, czy zeznania świadków – nie mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy w celu jej prawidłowego rozstrzygnięcia. W tych warunkach Sąd I instancji trafnie wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowody jest wystarczający do jej rozstrzygnięcia. W konsekwencji Sąd I instancji zasadnie ocenił, że brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania art. 7 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowym argumentem przemawiającym za prawidłowością zaskarżonego wyroku jest również to, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może polegać nie tylko na zmianie jego dotychczasowej funkcji, lecz także na "intensyfikacji stopnia realizacji tej funkcji", co odnosi się z reguły do często w praktyce występujących przypadków zaprowadzenia w budynku mieszkalnym funkcji zamieszkania zbiorowego polegającego na zwiększeniu liczby pomieszczeń lub lokali. W kontekście takich właśnie zmian w sposobie użytkowania budynków zwraca się uwagę na brak zmiany funkcji (mieszkalnej), lecz zarazem na "intensyfikację stopnia jej realizacji", co wyraża się w zwiększeniu ilości pomieszczeń lub lokali (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2022 r., II OSK 2014/19; z 16 stycznia 2021 r., II OSK 2232/20; z 7 grudnia 2017 r., II OSK 606/16; z 13 września 2016 r., II OSK 3014/14). Ponadto do zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. dochodzi czy to na skutek przeprowadzenia robót budowlanych w budynku, czy też na skutek faktycznej zmiany sposobu użytkowania budynku. Oznacza to, że dla stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania kwestia zawarcia umów najmu nie ma przesądzającego znaczenia, gdy tak jak w niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania jest przede wszystkim wynikiem wykonanych robót budowlanych zmieniających układ przestrzenny i funkcję budynku w sposób zmieniający warunki np. bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarne.
Na tle przedstawionego powyżej wywodu jako niewadliwe jawi się przyjęte przez organ nadzoru budowlanego stanowisko, zgodnie z którym użycie w § 3 pkt 5 ww. rozporządzenia z 2002 r. sformułowania "w szczególności" oznacza, że wymienione w nim obiekty nie wyczerpują listy budynków zamieszkania zbiorowego i zawierają przykładowe obiekty zaliczane do tej grupy. Posiada usprawiedliwione podstawy twierdzenie, że cechą wspólną tych obiektów jest użytkowanie ich przez osoby niebędące stałymi mieszkańcami w różnych okresach czasu. W przypadku hoteli lub moteli okres ten wynosi zazwyczaj kilka do kilkunastu dni, natomiast w przypadku pensjonatów, internatów i domów studenckich może dochodzić nawet do kilku lat. Stąd istnieją w niniejszej sprawie podstawy do stwierdzenia, że funkcja zamieszkania zbiorowego realizowana jest poprzez wynajem pokoi z aneksami kuchennymi i przynależnymi do nich łazienkami, a dla tej oceny nie ma zasadniczo znaczenia okres na jaki zostają zawierane umowy najmu. Jednocześnie brak jest normatywnych podstaw do stwierdzenia, że organy nadzoru budowlanego wadliwie sformułowały zakres nakazu, który stricte nie odnosi się do prawnej kwalifikacji budynku jako "budynku zamieszkania zbiorowego", lecz – rodzaju świadczonych usług w zakresie zamieszkania zbiorowego.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71a P.b. oraz § 3 pkt 5 ww. rozporządzenia z 2002 r. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Jeśli zaś chodzi o zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, należy dostrzec, że zostały wadliwie skonstruowane, ponieważ opierają się na naruszeniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że sądy administracyjne nie orzekają na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, nie mógł bezpośrednio naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Formułując w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa procesowego wymagane było powiązanie w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. W innym wypadku tak sformułowane zarzuty, jako błędnie sformułowane, nie podlegają uwzględnieniu, co zdaje się rozumieć autor skargi kasacyjnej skoro przy piśmie z dnia 8 grudnia 2022 r., ale już po terminie, o jakim mowa w art. 177 § 1 p.p.s.a., podjął próbę modyfikacji zarzutów skargi kasacyjnej. W tych okolicznościach sprawy Naczelny Sąd Administracyjny – kierując się zasadą prawną wyrażoną w uchwale tegoż Sądu o sygn. akt I OPS 10/09, która nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej, a więc i w jej uzasadnieniu argumentacji i jej uzupełnieniu – ocenił podniesioną w skardze kasacyjnej i jej uzupełnieniu argumentację jako nieskuteczną. A mianowicie, w świetle przedstawionego powyżej wywodu brak jest podstaw do stwierdzenia, że nałożeniu przez organ nadzoru budowlanego nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku towarzyszyło naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Dokonane w sprawie ustalenia, o których wyżej była mowa, uprawniały do konkluzji, że skarżący dokonali samowolnej zamiany użytkowania budynku, tj. w zakresie jaki wynika z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., co też obligowało organy nadzoru budowlanego do wdrożenia postępowania legalizacyjnego z art. 71a P.b. Natomiast brak wykonania obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym wymagało od organów nadzoru budowlanego zastosowania art. 71a ust. 4 P.b. i wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku jako mieszkalnego jednorodzinnego (a więc co najwyżej z dwoma wydzielonymi lokalami mieszkalnymi), skoro skarżący nie podważyli skutecznie oceny, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku w rozumieniu art. 71 ust. 1 P.b.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.