II OSK 639/14

II OSK 639/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-03-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Leszek Kamiński
Małgorzata Dałkowska - Szary /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Ol 857/13 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2013-12-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art. 61 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 173 par. 2, art. 50 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie NSA Leszek Kamiński del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 857/13 w sprawie ze skargi M. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013r. (sygn. akt II SA/Ol 857/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. Parku Krajobrazowego w K. (dalej także jako: skarżący lub skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] sierpnia 2013r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy R. - N. decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. (znak [...]) po rozpatrzeniu wniosku inwestora J. B. ustalił warunki zabudowy na działce nr [...], obręb geodezyjny I. gmina R. – N. dla zamierzenia związanego z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i 5, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 647, dalej jako: u.p.z.p.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zwane dalej: rozporządzeniem. W decyzji określono intensywność zabudowy działki nie większą niż 2,5%, nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 23 m od frontu działki, szerokość elewacji frontowej budynku 15,6 m (z tolerancją 20%), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku od poziomu terenu do okapu 3,8 m, dach dwuspadowy, symetryczny o wysokości 8,3 m liczonej od poziomu terenu przy wejściu budynku do kalenicy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił m.in., że projekt decyzji został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. ze względu na położenie terenu inwestycyjnego w obszarze parku krajobrazowego oraz w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 oraz o znaczeniu dla Wspólnoty Natura 2000. Z ustaleń organu wynikało, że przedsięwzięcie polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Wnioskowana działka nie wymagała również uzgodnienia w zakresie przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolnicze.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. Park Krajobrazowy (dalej także: MPK) podniósł, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji jest sprzeczna z zapisami planu ochrony parku krajobrazowego z uwagi na położenie spornej działki w obszarze oznaczonym w tym planie jako "IE" ([...] z dnia [...] sierpnia 2012r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony M. Parku Krajobrazowego). Zdaniem odwołującego uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] czerwca 2013r. jest niezgodne z obowiązującymi zapisami powyższego planu ochrony parku. Odwołanie zostało wniesione również przez Stowarzyszenie na rzecz Utworzenia i Ochrony M. Parku Narodowego.
Decyzją z dnia z [...] sierpnia 2013r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. po rozpatrzeniu wskazanych odwołań utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że zostały spełnione przesłanki określone w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Dalej Kolegium wskazało, że m.in. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce inwestora. W wydanym postanowieniu organ współdziałający obszernie odniósł się do zgodności wnioskowanej inwestycji z przepisami o ochronie przyrody, zwłaszcza zaś z rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006r. w sprawie M. Parku Krajobrazowego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących sprzeczności planowanej inwestycji z uchwałą Sejmiku Województwa w sprawie ustanowienia Planu Ochrony M. Parku Krajobrazowego, Kolegium nie stwierdziło, aby w tym zakresie decyzja organu pierwszej instancji naruszała przepisy odrębne, bowiem z treści art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm., dalej jako: u.o.p.) nie można wywieść, że ustalenia planu ochrony parku mają moc wiążącą przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł MPK domagając się jej uchylenia, jak też uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że organy badając niniejszą sprawę nie ustosunkowały się do argumentów MPK w kwestii gatunków chronionych występujących na terenie planowanej inwestycji. Podniesiono również, że nie odniesiono się do zapisu w Rozdziale 7 § 7 przywołanego planu ochrony parku mówiącym, że w przypadku braku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ustalenia te dotyczą również decyzji o warunkach zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013r. (sygn. akt II SA/Ol 857/13) powyższą skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że zostały spełnione wszystkie warunki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz wymagania wynikające z rozporządzenia. W szczególności planowana zabudowa będzie stanowiła kontynuację zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Nadto przed wydaniem decyzji w sprawie organ uzyskał wymagane uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 i 8 u.p.z.p., bowiem postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r. Starosta P. uzgodnił ww. inwestycję w zakresie dotyczącym ochrony gruntów rolnych, z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r. uzgodnił warunki zabudowy dla wskazanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie u.o.p.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że sporne pozostaje czy przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy zostały zachowane przepisy odrębne tj. czy spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Skarżący zarzucił bowiem, że nie zostały zachowane wymogi wynikające z u.o.p., skoro organ uzgadniający RDOŚ nie ustosunkował się do argumentów MPK w kwestii gatunków chronionych występujących na wskazanym terenie; ponadto nie zwrócono uwagi, że decyzja ustalająca warunki zabudowy określa te warunki dla terenu, który stosownie do art. 20 ust. 4 pkt 6 u.o.p. jest objęty planem ochrony parku krajobrazowego. Omawiając te kwestie Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowana decyzja nie narusza art. 20 ust. 4 pkt 6 u.o.p., zgodnie z którym plan ochrony parku krajobrazowego zawiera ustalenia dla studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych. Powyższy przepis oznacza tyle, że uchwalony uchwałą Sejmiku Województwa plan ochrony parku krajobrazowego zawiera ustalenia wiążące, lecz jedynie dla dokumentów planistycznych takich jak plan miejscowy czy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, nie zaś przy podejmowaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sąd przywołał wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. II SA/Bk 793/07 oraz wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 2035/09 i w ślad za poglądem tamże sformułowanym stwierdził, że ustalenia zawarte w planie ochrony parku krajobrazowego są wiążące przy sporządzaniu jedynie wymienionych dokumentów planistycznych. Przywołując ponownie wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 2035/09 (omyłkowo wskazano sygn. akt II OSK 2035/11) stwierdzono nadto, że zapisy takiego planu ochrony parku krajobrazowego nie stanowią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przepisów odrębnych, z którymi winna być zgodna decyzja o warunkach zabudowy. Dalej Sąd I instancji twierdząc, że uchwała Sejmiku Województwa w sprawie planu ochrony parku krajobrazowego jest aktem prawa miejscowego zajął stanowisko, że okoliczność ta nie przesądza jeszcze o tym, że przepisy tego planu ochrony stanowią przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z,p. Ustanowiony uchwałą plan ochrony nie zawiera bowiem przepisów wiążących organy wydające decyzje o warunkach zabudowy, a jedynie organy w trakcie prac planistycznych w zakresie uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego czy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
W kwestii nie ustosunkowania się przez organ odwoławczy do argumentów dotyczących gatunków chronionych występujących na terenie planowanej inwestycji, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zasadnie wskazuje Kolegium, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na spornej działce. Organ uzgodnieniowy wskazał m.in., że nie jest w stanie stwierdzić jaką funkcję spełnia dany teren dla gatunków chronionych. Bez posiadania powyższych informacji nie ma możliwości odmowy uzgodnienia warunków zabudowy.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. Park Krajobrazowy w K. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi WSA w Olsztynie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, tj.
a. art. 2, 3, 4, 33 ust. 1, 117 i 119 u.o.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie w/w przepisów ustawy o ochronie przyrody przy ocenie wydanej decyzji o warunkach zabudowy i uznanie za prawidłowe ograniczenia badania zgodności decyzji z przepisami ustawy wyłącznie do uzyskania wymaganych przez prawo uzgodnień organów współdziałających - podczas gdy lokalizacja przedmiotowej inwestycji jest niedopuszczalna w świetle przepisów ustawy o ochronie przyrody oraz wydanego na ich podstawie Planu Ochrony M. Parku Krajobrazowego;
b. art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ocena zgodności decyzji z przepisami o ochronie przyrody może ograniczać się do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i oceny inwestycji przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, oraz że wobec uzgodnienia decyzji przez organ współdziałający SKO nie miało obowiązku oceny prawidłowości dokonanego uzgodnienia, ani prawa odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy;
c. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 18 ust. 1 u.o.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że plan ochrony parku krajobrazowego nie zalicza się do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., z którymi decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna oraz że zapisy planu ochrony parku o niedopuszczaniu wyznaczania nowych siedlisk budowlanych nie mogą odnosić skutku w stosunku do obywateli - podczas gdy brak jest podstaw do wykluczenia planów ochrony parków z katalogu przepisów odrębnych wiążących przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, a taka wykładnia jest sprzeczna z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013r. poz. 1232), dalej także: p.o.ś.
d. art. 73 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie okoliczności, wbrew literalnej treści art. 73 ust. 1, że wydana decyzja o warunkach zabudowy nie uwzględnia ograniczeń wynikających z ustanowienia M. Parku Krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000;
e. art. 9 w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zostać zbadana pod kątem zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z orzecznictwem NSA decyzje administracyjne w przedmiocie warunków zabudowy wydawane dla terenów objętych studium nie mogą być sprzeczne z jego ustaleniami;
2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z przepisami powołanymi wyżej, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie skargi mimo dokonania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydaniu decyzji naruszeń przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 1, które miały wpływ na wynik sprawy;
3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy, tj. nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów k.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wnikliwego, wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego sprawy, w szczególności zaniechanie wyczerpującej analizy przepisów ustawy o ochronie przyrody, pominięcie zapisów Planu Ochrony M. Parku Krajobrazowego; nieustosunkowanie się do argumentów M. Parku Krajobrazowego w kwestii gatunków chronionych występujących na terenie planowanej inwestycji, niezbadanie zgodności decyzji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania; niedokonanie w ramach postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oceny milczącego uzgodnienia wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska; jak również wydanie decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem interesu społecznego;
4. naruszenie art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., poprzez niewzięcie pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze oraz niezastosowanie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów administracyjnych, wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga - w szczególności niewzięcie pod uwagę w ramach kontroli decyzji przepisów ustawy Prawo o ochronie przyrody oraz zapisów Planu Ochrony M. Parku Krajobrazowego, jak również nieprzeprowadzenie w postępowaniu przed Sądem oceny uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dokonanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że art. 4, art. 3, art. 117 i art. 119 u.o.p. stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., z którymi decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna. Natomiast WSA w Olsztynie nie wziął pod uwagę treści przywołanych przepisów u.o.p. przyjmując, że uzgodnienie projektu decyzji przez RDOŚ wyczerpuje obowiązek zbadania decyzji pod kątem zgodności z przepisami prawa. Tymczasem przeprowadzenie postępowania uzgodnieniowego nie zwalnia organu z obowiązku dokonania oceny zgodności projektu decyzji ze stosownymi przepisami odrębnymi. Ponadto SKO rozpoznając odwołanie nie dokonało oceny zgodności z prawem milczącego uzgodnienia projektu decyzji dokonanego przez RDOŚ, a uchybienie to nie zostało dostrzeżone przez Sąd I instancji. Tymczasem - zgodnie z przytoczonym w skardze kasacyjnej orzecznictwem sądów administracyjnych - organ odwoławczy ma obowiązek ocenić stanowisko organu uzgadniającego (także milczące), jak również takie postanowienie podlega kontroli w postępowaniu przed WSA. Tymczasem takiej kontroli zabrakło zarówno na etapie administracyjnym, jak i dalej sądowoadministracyjnym.
Zwrócono dalej uwagę, że RDOŚ dokonał wadliwego uzgodnienia projektu decyzji bowiem uznał, że nie ma obowiązku ustalania jaką funkcję spełniał dany teren dla gatunków chronionych, ponadto nie mając w tym zakresie informacji dokonał mimo tego uzgodnienia planowanej inwestycji. Skarga kasacyjna zwraca także uwagę, że SKO uznało, że doszło w sprawie do milczącego uzgodnienia bowiem RDOŚ wydał postanowienie uzgadniające po upływie 21 dni od daty otrzymania wniosku o uzgodnienie
Odnośnie planu ochrony parku to jednoznacznie skarżący kasacyjnie wywodzi, że nie jest do przyjęcia wykładnia zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, że plan ochrony jako akt prawa miejscowego nie jest wiążący dla organów wydających decyzję o warunkach zabudowy. Taka wykładnia wprowadza zróżnicowanie mocy wiążącej planów ochrony w zależności od tego, czy dla danego obszaru został uchwalony plan miejscowy, czy też nie. Dalej wskazano, że Kolegium winno zbadać projekt decyzji o warunkach zabudowy również pod kątem zgodności z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (tak wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2009r., sygn. akt II OSK 1250/08).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J. B. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz uczestnika J. B. kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych wskazanymi w niej podstawami, którymi zgodnie z art. 174 p.p.s.a. może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bierze jednak z urzędu pod uwagę przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nieważność postępowania, którą Sąd bada w fazie merytorycznego rozstrzygania skargi kasacyjnej, zachodzi m.in. wówczas, gdy droga sądowa była niedopuszczalna (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny może ponadto z urzędu badać, czy skarga kasacyjna została wniesiona przez stronę, zgodnie z art. 173 § 2 p.p.s.a. W uchwale z dnia 11 kwietnia 2005r., sygn.. akt OPS 1/04, Lex nr 151232, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skutek wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego drugiej instancji może nastąpić, jeśli skarga kasacyjna została wniesiona przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2 p.p.s.a.). Niedopełnienie tego warunku czyni skargę niedopuszczalną, a w konsekwencji powoduje jej odrzucenie wówczas, gdy nie ma wątpliwości, że została ona wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 p.p.s.a. Wyjątek stanowi sytuacja, kiedy skarga kasacyjna została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, ale wcześniej dopuszczony do udziału w postępowaniu jako strona. Wówczas wymagane jest merytoryczne rozpoznanie sprawy w kontekście posiadania przez skarżącego interesu prawnego w sprawie.
Z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem M. Park Krajobrazowy został potraktowany jako strona przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu powziął jednak wątpliwość co do istnienia jego interesu prawnego w niniejszej sprawie. Wywołało to konieczność rozważenia w pierwszej kolejności, czy M. Park Krajobrazowy był uprawniony w rozumieniu art. 173 § 2 p.p.s.a. do wywiedzenia w tej konkretnej sprawie skargi kasacyjnej, co uzasadniałoby rozpatrzenie jego skargi kasacyjnej w granicach sformułowanych w niej zarzutów, na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a.
Art. 173 § 2 p.p.s.a. przewiduje, że skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Stroną w rozumieniu przytoczonego przepisu są podmioty, o których mowa w art. 32 i art. 33 p.p.s.a., tj. skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, a także uczestnik na prawach strony. Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzależniona jest od posiadania interesu prawnego. Osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie bowiem z art. 50 p.p.s.a., podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, natomiast status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może w żadnym razie wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony (B. Dauter, B. Gruszczyński, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, punkt 8 komentarza do art.173, Lex 2013). Interes prawny musi być interesem własnym, indywidualnym i wynikającym z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której podmiot nie może poprzeć swojego zainteresowania sprawą przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma podmiot, który swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999r., sygn. akt IV SA 1285/98).
Oceniając w tych kategoriach uprawnienie M. Parku Krajobrazowego do wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny powziął wątpliwość co do istnienia w tej sprawie podstaw uzasadniających legitymację skargową M. Parku Krajobrazowego w rozumieniu art. 173 § 2 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną M. Park Krajobrazowy był traktowany jako strona w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także w postępowaniu przed Sądem administracyjnym I instancji. Z faktycznego traktowania jako strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może jednak wynikać status M. Parku Krajobrazowego jako strony tego postępowania w rozumieniu materialnym. Należy zauważyć, że organy administracji nie dysponując wypisami z rejestru gruntów potwierdzającymi tytuł prawny przyjęły, że Park jest stroną postępowania, a Sąd wojewódzki w oparciu o informację z akt administracyjnych zaakceptował ten stan rozpatrując merytorycznie skargę M. Parku Krajobrazowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zarówno organy, jak i Sąd wojewódzki nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego mającego na celu zbadanie przesłanek uzasadniających status M. Parku Krajobrazowego jako strony postępowania. Natomiast Park w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie wskazał żadnych podstaw uzasadniających jego legitymację skargową.
W tych okolicznościach istnieje wątpliwość co do legitymowania się M. Parku Krajobrazowego interesem prawnym w niniejszej sprawie, stroną w postępowaniu dotyczącym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bowiem właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 września 2014r. sygn. akt II OSK 1261/13), jak również podmiot wykazujący się wskazanymi prawami rzeczowymi do nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jeżeli nieruchomość pozostaje w zasięgu oddziaływania inwestycji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2012r., sygn. akt II OSK 135/11; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009r., sygn. akt II OSK 1732/07; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006r., sygn. akt II OSK 551/05, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/06). Ustalenie kręgu stron takiego postępowania zależy zatem od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie (por. np. cytowany powyżej wyrok NSA z dnia 5 marca 2014r., sygn. akt II OSK 1809/12). Przymiotu strony nie tworzą natomiast prawa obligacyjne, takie jak najem czy dzierżawa. Przymiotu strony w takim postępowaniu nie mają też osoby, które korzystają z gruntu bez tytułu prawnego. Dlatego w rozpoznawanej sprawie należy ustalić, czy planowana inwestycja oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną skarżącego M. Parku Krajobrazowego jako właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Dopiero takie ustalenie da podstawę do przyjęcia, że jego udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym i administracyjnym był oparty na interesie prawnym mającym swoje źródło w normie prawa materialnego.
Kwestia istnienia interesu prawnego M. Parku Krajobrazowego uzasadniającego jego udział jako strony w rozpoznawanej sprawie, wymaga zatem ustalenia przez Sąd I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien dokonać oceny legitymacji skargowej M. Parku Krajobrazowego, uwzględniając powyżej zawartą ocenę prawną dotyczącą interesu prawnego jako przesłanki legitymującej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd I instancji winien ustalić, czy M. Park Krajobrazowy posiada interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb geodezyjny I. gmina R.-N.. W związku z brakiem wykazania legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną, przedwczesna jest ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny podniesionych przez M. Park Krajobrazowy w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, który winien dokonać oceny istnienia legitymacji skargowej M. Parku Krajobrazowego zgodnie z wytycznymi wynikającymi z niniejszego wyroku.
Na podstawie art. 207 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.