II OSK 617/10

II OSK 617/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-03-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /przewodniczący/
Leszek Leszczyński
Mariola Kowalska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Ol 989/09 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2009-12-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 989/09 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 989/09 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddalił skargę.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach:
Wójt Gminy Małdyty decyzją z dnia [...] lutego 2009r. odmówił M. M. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego i wiaty na działce nr [...] w S., gmina Małdyty.
W uzasadnieniu Wójt Gminy Małdyty podniósł, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami), zwana dalej u.p.z.p., bowiem inwestycja położona jest w sąsiedztwie działek rolnych i nie sąsiaduje z co najmniej jedną zabudowaną działką.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu, po rozpatrzeniu odwołania M. M., decyzją z dnia [...] września 2009r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wskazało, że działka skarżącego nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym w sprawie konieczne było przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 61 u.p.z.p. . Organ II instancji stwierdził, iż planowana przez wnioskodawcę inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ponieważ działki sąsiednie nie są zabudowane. W odległości ok. 100 m od działki skarżącego znajdują się wprawdzie wiaty, altanki i pomieszczenia gospodarcze jednakże zostały one postawione nielegalnie tj. bez wymaganych zezwoleń. W stosunku do właścicieli tych obiektów zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Ostródzie w celu przymuszenia właścicieli obiektów do ich rozbiórki. Podniosło, że z informacji uzyskanej od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostródzie wynika, że w stosunku do właścicieli działek znajdujących się w obszarze analizowanym o Nr [...]-[...] w obrębie S., gm. Małdyty wydano decyzje na rozbiórkę nielegalnie postawionych obiektów, decyzje te nie zostały wzruszone.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję wniósł M. M. żądając jej uchylenia. Decyzji zarzucił naruszenie art. 136 k.p.a. polegające na wadliwym i niepełnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, jak też naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na jego wadliwej interpretacji. Podniósł, iż organ nie uwzględnił stanu prawnego działki nr [...] zabudowanej budynkiem letniskowym (znajdującej się w pobliżu działki nr [...]), bowiem w stosunku do jej właściciela nie jest prowadzone żadne postępowanie. Dodał, że wobec właścicieli działek znajdujących się w niedużej odległości od jego działki, tj. działek nr [...] i [...], faktycznie wydano decyzje o rozbiórce posadowionych na nich obiektów, ale następnie postępowanie umorzono.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę wskazał, iż wobec braku na terenie objętym wnioskiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zamierzona inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji na podstawie art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.
Dalej Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie organy administracyjne trafnie wydały decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, ponieważ planowana inwestycja nie spełnia wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.
Sąd wskazał, że w myśl § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwane dalej rozporządzeniem, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza obszar analizowany wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Sporządzenie analizy urbanistycznej jest zatem warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy, a jej wyniki załączane są do decyzji.
Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza wykazała, że granice obszaru przyjęto w odległościach nie mniejszych niż 50 metrów od frontu działki objętej wnioskiem. Ponadto, obszar ten objął teren stanowiący otoczenie wnioskowanej inwestycji, tzn. zawierający, zgodnie z art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p., bliższe i dalsze sąsiedztwo. Ustalono, że na obszar analizowany składają się wyłącznie niezabudowane grunty rolne w użytkowaniu rolniczym. Ustalenia przeprowadzonej analizy zawarto w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji.
W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że decyzje organów administracji odpowiadają prawu. Poczynione przez organy ustalenia bezspornie wskazują, że nie zaistniał w sprawie warunek określony w art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p. Nie istniała bowiem w sąsiedztwie planowanej inwestycji zabudowana działka, co pozwoliłoby określić wymagania nowej zabudowy.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że nie podważają one legalności zaskarżonej decyzji.
W aktach sprawy znajduje się pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostródzie (k. 27 akt administracyjnych), z którego wynika, że właścicielom działek nr [...] i [...] wydano decyzje w przedmiocie rozbiórki wybudowanych przez nich obiektów i jednocześnie umorzono postępowania egzekucyjne. Z kolei z oświadczenia pracownika Urzędu Gminy Małdyty wniesionego do protokołu oględzin działki nr [...] wynika, że dla właścicieli nieruchomości położonych w obrębie Leśnica, jezioro S., nie były wydawane pozwolenia na budowę, co prowadzi do wniosku, że działka nr [...] zabudowana jest bez uprzedniego uzyskania przez jej właściciela pozwolenia na budowę. Sąd I instancji powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 października 2009 r. (sygn. II SA/Po 151/09) w którym Sad ten wyraził pogląd, iż istniejąca zabudowa powinna być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać samowoli budowlanej. Z tego względu kontynuacji funkcji zabudowy nie można upatrywać w obiektach, które są użytkowane w sposób sprzeczny z wymogami prawa Nadto, Sąd wskazał, że bezzasadne pozostają zarzuty naruszenia przepisów procesowych, bowiem organ administracyjny drugiej instancji, orzekając w przedmiotowej sprawie, zachował wszystkie zasady wynikające z przepisów k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. M.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. naruszenie prawa materialnego tj.
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną ich wykładnię, a konsekwencji :
- zbyt wąskie rozpatrywanie i ustalenie obszaru analizy zabudowy, który powinien obejmować cały obręb Leśnica, w tym wszystkie działki gruntu dostępne z tej samej drogi publicznej, skutkiem czego z tej analizy bezpodstawnie wyłączono znaczną część zabudowanego terenu sąsiedniego,
- brak wszechstronnego i obiektywnego wyjaśnienia jaki obszar został przyjęty do analizy zabudowy, dlaczego w danej sprawie organ, a także sąd administracyjny przyjął do analizy taki, a nie inny teren, a tym samym brak przedstawienia motywów rozstrzygnięcia organu w tym zakresie,
- brak ustalenia obszaru analizy zabudowy przy uwzględnieniu działek gruntu dostępnych z tej samej drogi publicznej.
II. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy tj:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji pominięcie szeregu budynków gospodarczych istniejących w sąsiedztwie działki gruntowej skarżącego, brak należytego ustalenia i uwzględnienia obszaru analizy zabudowy.
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z 141 § 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą je procedurą, zawartą w k.p.a., a w szczególności oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 9, 11, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy, z tego względu sprawa mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Składu Orzekającego skarga kasacyjna nie jest zasadna ani w zakresie sformułowanych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania ani w zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego i w związku z tym podlega oddaleniu.
Sąd I instancji wnikliwie i starannie przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji, jednoznacznie podzielił ustalenia organów administracji i odniósł się do zasadniczych kwestii, na gruncie których wyprowadził swoją ocenę, co do zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, zwłaszcza na gruncie przepisu art. 61 u.p.z.p.
Przechodząc do szczegółowego omówienia zarzutów w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego.
Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji pominięcie szeregu budynków gospodarczych istniejących w sąsiedztwie działki gruntowej skarżącego, brak należytego ustalenia i uwzględnienia obszaru analizy zabudowy. Zarzut ten nie jest zasadny. Organy administracji wyczerpująco zebrały materiał sprawy, natomiast Sąd I instancji prawidłowo go ocenił jako pełny. Z przeprowadzonych ustaleń, które znalazły odzwierciedlanie w aktach sprawy wynika, że na badanym w analizie terenie nie ma legalnie usytuowanych budynków, zaś te które są zostały posadowione nielegalnie na gruncie przeznaczonym na cele rolnicze. Ustalenia te znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, który podniósł iż z analizy obszaru wynika, że obszar ten jest niezabudowany. Ponadto Sąd powołał się na oświadczenie pracownika Urzędu Gminy Małdyty, z którego wynika, że na analizowanym obszarze nie były wydawane pozwolenia na budowę. Sąd I instancji wskazał zatem na jakich dowodach oparł swoje stanowisko. Z tego względu nie można mu zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Odnośnie zarzutu braku należytego ustalenia i uwzględnienia obszaru analizy to również nie jest on zasadny. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (pkt 1). Ponadto granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (pkt 2). Przy czym mapa powinna być w skali 1:500 lub 1:1000. Mapa załączona do wniosku jest w skali 1:5000. Jednakże pomimo niewłaściwej skali mapy nie ulega wątpliwości, że analizowany teren jest zgodny z ww. przepisem i wyczerpuje on przesłanki określone w przepisie § 3 rozporządzenia, ponieważ obejmuje obszar ponad 50 m i trzykrotną szerokość działki (w niniejszym przypadku 150 m.). Oznacza to, że pomimo faktycznie niewłaściwej skali mapy obszar poddany analizie był zgodny z § 3 ww. rozporządzenia, a uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.
Niezasadny jest także kolejny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przyjęciu przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą je procedurą, zawartą w k.p.a., a w szczególności dotyczący nie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 9, 11, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie. Po otrzymaniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, Wójt Gminy Małdyty zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. zwrócił się do osoby wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów o sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dalej zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia organ przeprowadził analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Projekt decyzji został sporządzony zgodnie z przepisem art. 60 ust. 4 u.p.z.p.
Również organ II instancji przeprowadził postępowanie w zgodzie z przepisami prawa. W toku postępowania odwoławczego zbadano i szczegółowo ustosunkowano się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ zebrał dane od organów nadzoru budowlanego na temat postępowań prowadzonych w stosunku do właścicieli działek na analizowanym obszarze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodnie z art. 123 w zw. z art. 10 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. wyznaczyło stronie termin do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań. Strona korzystając z tego prawa złożyła stosowne pismo, po czym organ na nowo otworzył postępowanie dowodowe i dopuścił dowód z oględzin na działce [...]. Po ich przeprowadzeniu organ II instancji wydał decyzję w sprawie.
Przedstawiony tok postępowania wskazuje, że w sprawie nie można mówić o proceduralnych uchybieniach organów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu szczegółowo, na podstawie dowodu z dokumentu urzędowego jakim niewątpliwie było pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 czerwca 2009 r. w sprawach samowoli budowlanych na terenie objętym analizą warunków zabudowy, wykazało, iż na terenie objętym analizą nie było budynków legalnie posadowionych. W tym zakresie kolejny zarzut, iż pominięto fakt, że szereg budynków posadowionych na działkach sąsiednich w stosunku do działki skarżącego zostało wybudowanych w oparciu o zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę, po pierwsze nie został przez skarżącego kasacyjnie wykazany, po drugie nie znalazł uzasadnienia w dokumentach zgromadzonych przez organ. Również skarżący takich dowodów nie wskazał. Analiza terenu oraz przeprowadzone oględziny w terenie pozwoliły na ustalenie, że w analizowanym obszarze nie ma budynków zbudowanych zgodnie z prawem.
Przechodząc do omówienia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, że całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 61 u.p.z.p. polegający na zbyt wąskim rozpatrywaniu i ustaleniu obszaru analizowanego. Obszar wytyczony przez organ jest zgodny z § 3 rozporządzenia. Zarzut zbadania w analizie szerszego obszaru należy zatem uznać za polemikę, zasadną jedynie z punktu widzenia M. M. z uwagi na nie uwzględnienie stanowiska tej strony.
Na wstępie należy przypomnieć, że przepis art. 61 u.p.z.p. jest przepisem szczególnym, który ma zastosowanie w sytuacjach, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Celem tej normy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Przepis ten wprowadza zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego.
Decyzja o warunkach zabudowy jest zatem instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy określa zatem rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Aby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy muszą być spełnione wszystkie warunki określone w przepisie art. 61 u.p.z.p.
Jak słusznie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprawie został poprawnie wyznaczony obszar analizowany, organy prawidłowo ustaliły funkcje i parametry możliwości zabudowy na tym obszarze. W niniejszej sprawie obszar analizowany został ustalony w oparciu o § 3 rozporządzenia, który to przepis określa minimalny obszar analizowany na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do treści zarzutów skargi podkreślenia wymaga, iż zarzuty skargi kasacyjnej w istocie nie kwestionują prawidłowości analizy, ale jej ograniczony zakres. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednakże w tym względzie stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, iż obszar analizowany został wyznaczony niezgodnie z powyższym przepisem.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że analiza, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinna obejmować na tyle duży obszar, aby bez cienia wątpliwości można było ustalić wymagania dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W rozpoznawanej sprawie nie budzi natomiast żadnych wątpliwości, że w obszarze analizowanym w niniejszej sprawie nie istnieje, tak jak na działce skarżącego, jakakolwiek zabudowa do której można byłoby nawiązać. Nie było zatem potrzeby dla wyjaśnienia wątpliwości co do możliwości kontynuowania zabudowy na tym terenie, powiększanie obszaru analizowanego ponad dopuszczalne minimum określone przepisem § 3 rozporządzenia. Należało też mieć na uwadze, iż działka skarżącego położona jest w obszarze chronionego krajobrazu, przy jeziorze S. - Kanał Ostródzko - Elbląski na terenach o charakterze rolnym.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.