Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II OSK 590/24

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II OSK 590/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Wr 312/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-10-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 312/23 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 marca 2023 r. Nr IF-O.7840.1.409.2022.PF w przedmiocie stwierdzenia wydania, z naruszeniem prawa, decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 312/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D. M. (dalej: "skarżąca") na decyzję Wojewody Dolnośląskiego (dalej: "Wojewoda" bądź "organ odwoławczy") z dnia 16 marca 2023 r., nr IF-O.7840.1.409.2022.PF w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji zmieniającej decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z naruszeniem prawa.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia 7 kwietnia 2009 r., nr 128/2009 Starosta Strzeliński (dalej:
"Starosta") zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. O. i J. O. (dalej: "inwestorzy") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami kanalizacji sanitarnej, przyłączem wodociągowym, wewnętrzną linią zasilającą oraz bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne na działce nr [...] w P., gminie S. Powyższa decyzja została zmieniona decyzją z dnia 7 maja 2009 r., nr 164/2009 w zakresie zmiany lokalizacji budynku.
Następnie decyzją z dnia 19 listopada 2013 r., nr 402/2013 Starosta orzekł o zmianie własnej decyzji z 7 kwietnia 2009 r. odnośnie projektu budowlanego w zakresie likwidacji okien w ścianie wschodniej budynku poprzez dodanie luksferów, likwidacji okna dachowego, zmiany kształtu dachu oraz zmiany przebiegu wewnętrznej linii zasilającej.
W dniu 21 lutego 2014 r. do Starosty wpłynęło podanie skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 19 listopada 2013 r., nr 402/2013. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: "K.p.a.").
Postanowieniem z dnia 24 lipca 2014 r. Starosta wznowił postępowanie, a w toku postępowania wznowieniowego dwukrotnie odmawiał uchylenia własnej decyzji z dnia 19 listopada 2013 r. (decyzjami z: 27 stycznia 2015 r. i 27 maja 2015 r.). Każdorazowe rozstrzygnięcie Starosty było kwestionowane i zaskarżane przez skarżącą do Wojewody. Po rozpatrzeniu tych odwołań Wojewoda kolejno decyzjami z: 31 marca 2015 r. i 29 września 2015 r. uchylał zaskarżoną decyzję i przekazywał sprawę do ponownego rozpoznania.
Starosta decyzją z dnia 27 maja 2015 r., nr 203/2015 odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji, a Wojewoda decyzją z dnia 29 września 2015 r., nr O-567/15 utrzymał ją w mocy.
W wyniku skargi skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 819/15 uchylił obie powyższe decyzje. Wskazał, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż skarżąca, będącą właścicielem nieruchomości sąsiadującej z działką nr [...], w stosunku do której udzielono pozwolenia na budowę, bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z dnia 19 listopada 2013 r. Sąd zakwestionował jednak prawidłowość rozstrzygnięcia stojąc na stanowisku, iż odmowa uchylenia ostatecznej decyzji z tego względu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swoje istocie decyzji dotychczasowej, nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., zastosowanym przez organ. Zaznaczył, że w takim przypadku rozstrzygnięcie decyzji powinno być sformułowane zgodnie z treścią art. 151 § 2 K.p.a. Ponadto Sąd zważył, że organ nie wykazał dostatecznie, iż w wyniku uchylenia decyzji dotychczasowej mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swojej treści decyzji poprzedniej. Skoro organ nie odniósł się do zarzutów skarżącej dotyczących uwag kwestionujących zapis w projekcie zamiennym dotyczących bilansu terenu i parametrów ogrodzenia, to nie można przyjąć, że okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa.
W toku dalszego postępowania Wojewoda, na wniosek Starosty, wyznaczył Starostę Świdnickiego do rozpoznania podania skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 19 listopada 2013 r.
Kolejną decyzją z dnia 18 października 2022 r., nr 989/2022 Starosta Świdnicki, na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. w związku z art. 146 § 1 K.p.a., stwierdził naruszenie prawa w decyzji z dnia 19 listopada 2013 r. oraz brak możliwości uchylenia tej decyzji z przyczyn określonych w art. 146 § 1 K.p.a.
W wyniku odwołania od tej decyzji, wniesionego przez skarżącą, decyzją z dnia 16 marca 2023 r., nr IF-0.7840.1.409.2022.PF Wojewoda uchylił decyzję z dnia 18 października 2022 r. w całości oraz orzekając co do istoty sprawy stwierdził, że decyzja Starosty z dnia 19 listopada 2013 r. wydana została z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy odnotował wystąpienie przesłanki wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wskazując że skarżąca została pominięta w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji zatwierdzającej zmieniony projekt budowlany. Wyjaśnił, że wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w S. dokonał rozgraniczenia działki nr [...] należącej do inwestorów oraz działki nr [...] będącej własnością skarżącej, a ponadto nakazał inwestorom wydanie skarżącej części działki nr [...] o powierzchni 63 m2. Z uwagi na ten wyrok wewnętrzna linia zasilająca, której lokalizacja została zatwierdzona decyzją Starosty z dnia 7 kwietnia 2009 r., przewidziana została do realizacji na gruncie należącym do skarżącej. Z tego też względu zmieniono projekt zagospodarowania i decyzją z dnia 19 listopada 2013 r., przeniesiono tę linię na nieruchomość inwestorów. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że z powodu wytyczenia nowego przebiegu granicy między działkami zmniejszyła się odległość planowanego budynku usytuowanego na działce nr [...] w stosunku do działki nr [...] od tejże granicy z 7 do 3,5 m. Taka lokalizacja budynku od granicy z działką nr [...] oraz zmiany w projekcie budowlanym powodują, że działka nr [...] znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji polegającej na budowie domu na działce nr [...].
W rezultacie Wojewoda stwierdził, że decyzja z dnia 19 listopada 2013 r. narusza art. 10 § 1 K.p.a., art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.; dalej: "p.b."), gdyż skarżącej nie zapewniono udziału w postępowaniu administracyjnym. Doszedł jednak do wniosku, że nie można było uchylić tej decyzji, z uwagi na upływ pięcioletniego terminu liczonego od dnia jej doręczenia stronom postępowania (art. 146 § 1 K.p.a.). Termin ten upłynął w dniu 21 listopada 2018 r.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących błędnie podanego bilansu terenu i długości ogrodzenia Wojewoda wskazał, że decyzja z dnia 19 listopada 2013 r. zatwierdzająca zmieniony projekt budowalny jest integralną częścią decyzji z dnia 7 kwietnia 2009 r., co powoduje, że pozostałe elementy tej decyzji pozostają bez zmian.
Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę, że Starosta błędnie sformułował sentencję decyzji z dnia 18 października 2022 r., nr 989/2022 podnosząc, że zapis stwierdzający naruszenie prawa w decyzji Starosty z dnia 19 listopada 2013 r. oraz brak możliwości jej uchylenia z przyczyn określonych w art. 146 § 1 K.p.a. nie odpowiada normie zawartej w art. 151 § 2 K.p.a. Z tego powodu Wojewoda dokonał stosownej modyfikacji rozstrzygnięcia zgodnie z treścią wskazanego przepisu.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła skarżąca wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda domagał się jej oddalenia podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę w całości, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Uwzględniając wiążący charakter własnego wyroku z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 819/15 (art. 153 P.p.s.a.) stwierdził, że Wojewoda prawidłowo zweryfikował przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Podzielił również argumentację organu odwoławczego, że decyzja z dnia 19 listopada 2013 r. narusza art. 10 § 1 K.p.a. i art. 28 ust. 2 p.b. Wskazał, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę została podjęta na podstawie art. 36a ust. 1 p.b. i była konsekwencją wprowadzenia istotnych zmian do projektu budowlanego w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] r., sygn. akt [....] w sprawie o wydanie i rozgraniczenie. Orzeczenie to przesądziło, że odległość budynku inwestorów od granicy działki nr [...] należącej do skarżącej uległa zmniejszeniu do 3,5 m, co wymagało naniesienia zmian w konstrukcji tego budynku, które obejmowały likwidację okien od strony działki nr [...] i zastąpienie ich luksferami, likwidację okna dachowego, zmianę kształtu dachu nad wejściem, kształtu tarasu i zmianę wewnętrznej linii zasilającej.
Zdaniem Sądu trafnie też zauważył Wojewoda, że decyzja z dnia 19 listopada 2013 r. nie dotyczyła kwestii bilansu terenu objętego projektem budowlanym ani wymiarów ogrodzenia działki inwestorów. Elementy te zostały objęte decyzją Starosty z dnia 7 kwietnia 2009 r. Przyjęcie natomiast odmiennego stanowiska prowadziłoby do wniosku, że w 2013 r. organ ten orzekałby po raz drugi w tym samym przedmiocie, pomimo, że inwestorzy nie wprowadzili żadnych zmian w tym zakresie.
Niezależnie od tego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z dnia 19 listopada 2013 r. ze względu na przedawnienie, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. Wskazał, że w związku z zaistnieniem przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. możliwość rozpoznania sprawy co do jej istoty i ewentualne wzruszenie decyzji z 19 listopada 2013 r. ograniczone było terminem 5 lat od daty jej doręczenia. Sąd pierwszej instancji przyjął, że wskazaną decyzję doręczono inwestorom 21 listopada 2013 r., w związku z czym termin pięcioletni upływał z dniem 21 listopada 2018 r., a więc już po wyroku z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 819/15. Wydając zaskarżoną decyzję z dnia 16 marca 2023 r. Wojewoda uwzględnił upływ terminu przedawnienia i zasadnie stwierdził konieczność wydania decyzji z art. 151 § 2 K.p.a. oraz decyzji reformatoryjnej.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skarżącej odnośnie niewznowienia postępowania z urzędu. Podniósł, że postępowanie w kontrolowanej sprawie toczyło się z wniosku skarżącej, która jako podstawę wznowienia wskazała tylko art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z tego względu organ administracji nie miał obowiązku badać z urzędu występowania innej podstawy wznowienia, w tym wynikającej z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. (konieczność zbadania okoliczności wyłączenia pracowników organu). Powoływanie się przez skarżącą nowej podstawy wznowienia na etapie skargi było więc spóźnione.
Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 i 4 K.p.a., art. 151 § 2 K.p.a. oraz art. 146 § 1 K.p.a. Stwierdził, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane elementy, a zawarte w niej rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Wyjaśnił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda opisał stan faktyczny sprawy, a także przywołał wszystkie przepisy, które miały w sprawie zastosowanie, wyjaśnił ich zastosowanie i znaczenie, jakie miały na gruncie okoliczności niniejszej sprawy, w tym prawidłowo powołał przepisy będące podstawą stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i powody, dla których nie można było wydać innego rozstrzygnięcia. Ponadto Wojewoda wskazał, które z dowodów uwzględniono przy orzekaniu i którym - w świetle art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 2 K.p.a. - przypisano istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
W ocenie Sądu bez wpływu na wynik sprawy pozostaje kwestia prawidłowości czynności podejmowanych przez pracowników organu wyłączonych we wznowionym postępowaniu, długość postępowania i występująca w jego toku bezczynność organu.
Jako bezpodstawne Sąd pierwszej instancji ocenił zarzuty skargi odnoszące się do niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienia przez organ zaznajomienia się z aktami sprawy, a także dotyczące braku ustosunkowania się przez organ do wniosków dowodowych skarżącej. Podkreślił, że zakres rozpoznania sprawy przez organy został wyznaczony wyrokiem z 6 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 819/15 i w tym też zakresie organy obu instancji podjęły stosowne czynności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącą radcą prawnym. Zaskarżając wyrok w całości skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na jego treść, tj.:
1) art. 141 § 4 P.p.s.a w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz z art 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez sporządzenie przez sąd wadliwego, lakonicznego uzasadnienia wyroku uniemożliwiającego przeprowadzenie pełnej kontroli orzeczenia, a także wybiórcze poddanie przez sąd ocenie jedynie jednostkowych dowodów sprawy z pominięciem poddania takiej ocenie dowodów pozostałych i bez podania wyjaśnienia pominięcia dowodów, co naruszało art. 151 P.p.s.a w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.; dalej: "P.u.s.a.") i skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi wobec braku stwierdzenia przez Sąd zaskarżonej decyzji wobec niestwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a to w szczególności wobec nierozpatrzenia lub nienależytego rozpatrzenia przez Sąd zarzutów skarżącej dotyczących treści zaskarżonej decyzji Wojewody wydanej w świetle tych zarzutów m.in. z naruszeniem art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 79a K.p.a. w związku z art. 24 § 4 K.p.a. i art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a.,
2) art. 151 P.p.s.a w związku z art. 134 P.p.s.a. oraz art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 24 § 4 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżącej w wyniku zaniechania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadzenia kontroli czynności postępowania dowodowego będącego wynikiem udziału w tym postępowaniu wyłączonych następnie ze sprawy pracowników Starostwa Strzelińskiego, pomimo zarzutów skargi skarżącej w tym zakresie. Akta sprawy nie zawierają wniosków pracowników o wyłączenie ich od udziału w postępowaniu (jedynie wzmiankę w tym zakresie zawiera treść postanowienia Starosty z dnia 5 maja 2022 r.), co nie pozwala na czynienie wiążących ustaleń co do daty powstania przyczyny uzasadniającej wyłączenie, natomiast decyzja Wojewody nie wskazuje jakie czynności dowodowe w sprawie wyłączeni pracownicy podejmowali i które z tych czynności, w tym uzyskane w ich wyniku materiały stanowiły materiał dowodowy postępowania wznowieniowego oraz podstawę dowodową wydania zaskarżonej decyzji;
3) art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 pkt 5 K.p.a. oraz w związku z art. 26 § 2 K.p.a. poprzez brak poddania z urzędu sądowej kontroli postanowienia Starosty z dnia 5 maja 2022 r. o wyłączeniu pracowników od udziału w sprawie i postanowienia Wojewody z dnia 6 lipca 2022 r. o przekazaniu sprawy do prowadzenia innemu organowi w związku z treścią zarzutów skarżącej zawartych w pkt 1 i 2 petitum skargi i wyłączenia możliwości weryfikacji tych zarzutów przez Sąd wobec niekompletności akt sprawy wobec braku dokumentów w aktach sprawy w postaci wniosków pracowników Starostwa Strzelińskiego o ich wyłączenie od udziału w sprawie, o których mowa w postanowieniu Starosty z dnia 5 maja 2022 r.;
4) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 134 P.p.s.a. oraz art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 81 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. wobec nieuwzględnienia okoliczności przeprowadzenia postępowania odwoławczego i wydania zaskarżonej decyzji przy braku zachowania zasady obiektywizmu przez organ drugiej instancji, z ramienia którego sprawę przez cały okres jej wieloletniego trwania prowadził ten pracownik Urzędu Wojewódzkiego, w sytuacji gdy na organ nakładane były przez sąd obowiązki zapłaty na rzecz skarżącej sum pieniężnych, wskutek stwierdzenia w wydanych wyrokach prowadzenia przez Wojewodę postępowań odwoławczych z rażącą bezczynnością oraz rażącym naruszeniem prawa;
5) art. 151 P.p.s.a w związku z art. 153 P.p.s.a oraz art. 7 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w związku z odstąpieniem przez organ od zaleceń co do dalszego trybu procedowania wynikających z wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 819/15 w zakresie przeprowadzenia czynności dotyczących ustalenia przebiegu ogrodzenia (zgodnie z wnioskami skarżącej) oraz zaaprobowaniem tego zaniechania przez Sąd orzekający w sprawie;
6) art. 151 P.p.s.a w związku z art. 153 P.p.s.a oraz art. 77 § 1 K.p.a. w związku z nienależytym wykonaniem przez organ administracyjny zaleceń i wskazań wynikających z wyroku NSA z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1974/19, co miało wpływ na brak możliwości przez stronę realizacji przysługujących jej uprawnień w tym zapoznawania się z zebranym materiałem dowodowym, składania wniosków dowodowych oraz skorzystania z pozostałych uprawnień procesowych strony gwarantujących czynny udział w postępowaniu;
7) art. 151 P.p.s.a w związku z art. 107 § 1-3 K.p.a. oraz art. 36a p.b. poprzez ustalenie zakresu zmian wynikających z decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu zamiennego bez uwzględnienia, iż integralną częścią decyzji jest dokumentacja budowlano-techniczna, która odnosi się do zmiany granicy. Konsekwencją zmiany granicy oraz rozgraniczającego wyroku Sądu Rejonowego w S. nakazującego inwestorom wydanie zagarniętej części nieruchomości skarżącej winna być zmiana bilansu terenu oraz usytuowania przebiegu ogrodzenia wynikającego ze zmiany przebiegu granicy. Jeżeli zmiany te nie znajdowały odzwierciedlenia w bezpośredniej treści decyzji to decyzja ta była, w ocenie skarżącej, dotknięta wadą materialną, czego zaskarżona decyzja i utrzymujący ją w mocy wyrok sądu nie uwzględniają;
8) art. 151 P.p.s.a w związku z art. 151 § 2 K.p.a. w związku z art. 146 § 1 K.p.a. w związku z art. 107 § 1-5 K.p.a. wynika z nieuwzględnienia zarzutu skargi o niezgodności z przepisami braku wskazania (wymienienia) w treści rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji Wojewody naruszeń prawa do których doszło w związku z wydaniem decyzji z dnia 19 listopada 2013 r. oraz wskazania przepisów prawa, które te naruszenia wyczerpywały.
9) art. 151 P.p.s.a w związku z art. 107 § 1-3 K.p.a. w związku z art. 365 § 1 K.p.c. polegające na błędnym przyjęciu przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji i aprobującym ten zapis stanowisku zawartym w zaskarżonym wyroku, że dopiero w następstwie granicy ustalonej wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] r., sygn. akt [...] działka skarżącej znalazła się w obszarze oddziaływania inwestycji, podczas gdy z treści uzasadnienia wyroku wynika, że rozgraniczenie nastąpiło według granicy zgodnej ze stanem prawnym, istniejącym w dniu wydania decyzji Starosty Strzelińskiego z dnia 7 kwietnia 2009 r., nr 128/2009.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty pocztowej wniesienia skargi kasacyjnej drogą pocztową. Jednocześnie oświadczyła, że nie wnosi o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego i że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie.
Przed merytorycznym rozpatrzeniem jej zarzutów podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej, bez możliwości dokonywania przez Naczelny Sąd Administracyjny ich samodzielnej konkretyzacji, uściślania czy korekty (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2164/17, publ.: CBOIS). Oznacza to, że Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.
Odnosząc się do postawionych zarzutów stwierdzić należy, że niezasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 107 § 1-5 K.p.a., zgłoszonego w powiązaniu z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 151 § 2 i art. 146 § 1 K.p.a., dotyczącego jednak tylko konstrukcji decyzji administracyjnej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że osnowa decyzji powinna być sformułowana jasno i precyzyjnie. Rozstrzygnięcie musi być zatem ujęte w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy (zob. np. wyroki NSA z: 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 800/15; 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1923/07; publ.: CBOSA). Przepis art. 151 § 2 K.p.a. nie konkretyzuje, w której części decyzji należy przywołać okoliczności, z powodu których nie uchyla się decyzji, tzn. czy w sentencji, czy w uzasadnieniu. Zdaniem NSA powinno to nastąpić w osnowie (sentencji) decyzji, zaś motywy winny zostać wyłożone w uzasadnieniu. Sąd dostrzega, że zaskarżona decyzja nie odpowiada temu wymaganiu, jednak uchybienie to nie dyskwalifikuje wydanego aktu administracyjnego. Wyczerpujące wyjaśnienie przyczyny odmowy uchylenia decyzji Starosty z dnia 19 listopada 2013 r. znajduje pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 16 marca 2023 r. (począwszy od s. 6), stanowiącego przecież jej integralną część (art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a.). W omawianej materii uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 107 § 3 K.p.a. Organ, po przedstawieniu w nim stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, wyjaśnił z jakich przyczyn nie jest możliwe uchylenie decyzji zmieniającej decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego we wznowionym postępowaniu. Jednocześnie z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, w sposób nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych, że organ powołując się na treść art. 151 § 2 K.p.a. zastosował art. 146 § 1 K.p.a. wskazując stwierdzone naruszenie prawa i okoliczności, z powodu których nie uchylił dotychczasowej decyzji.
NSA stoi na stanowisku, że skoro decyzja Wojewody z dnia 16 marca 2023 r. zawiera niezbędne ustalenia i prawne motywy działania organu, a jednocześnie w świetle materiału zawartego w aktach sprawy sąd administracyjny jest w stanie zweryfikować trafność oceny organu w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki (upływu czasu) i braku możliwości wydania decyzji merytorycznej, to tym samym jakkolwiek rzeczywiście osnowa zaskarżonej decyzji ogranicza się tylko do stwierdzenia, że decyzja Starosty z dnia 19 listopada 2013 r. o zmianie pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem prawa, nie wymieniając okoliczności z powodu których organ tej decyzji nie uchylił, to uchybienie w tym zakresie nie jest wadliwością, uzasadniającą usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
W ocenie NSA, nie ma jednak racji Sąd pierwszej instancji, że art. 151 § 2 K.p.a. nie wymaga wyliczenia przepisów prawnych, które zostały naruszone. Użyte w tym artykule sformułowanie, mówiące o podaniu naruszenia prawa, nakazuje organowi administracji wskazanie konkretnej regulacji prawnej, którą naruszono (zob. wyrok NSA z 27 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1879/98, LEX nr 44646).
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1-3 K.p.a. w związku z art. 365 § 1 K.p.c. Z mocy z art. 365 § 1 K.p.c., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Według Sądu Najwyższego, wynikająca z art. 365 K.p.c. moc wiążąca orzeczenia oznacza, że żaden z podmiotów nią objętych nie może negować faktu istnienia prawomocnego orzeczenia i jego określonej treści, niezależnie od tego, czy był stroną postępowania (zob. wyrok SN z 15 lipca 1998 r., sygn. akt II UKN 129/98, OSNP 1999/13/437). Prawomocnym orzeczeniem są związane prócz sądów administracyjnych, także inne organy państwowe i organy administracji publicznej, zarówno rządowe, jak i samorządowe. Skutki prawomocności orzeczenia sądu powszechnego w postępowaniu administracyjnym akceptuje doktryna (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2022, s. 503).
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że prawomocnym wyrokiem z dnia [...] r. o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w S. dokonał rozgraniczenia działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej z działką nr [...] należącą do inwestorów i nakazał inwestorom wydanie skarżącej zajętej części jej działki. W takich okolicznościach organy administracji oraz sąd administracyjny były związane powyższym orzeczeniem sądowym i wbrew sugestiom skarżącej nie miało znaczenia, że sąd powszechny ustalił stan prawny granicy nieruchomości w oparciu o operat z odnowienia ewidencji gruntów z 1974 r., istniejący w dacie wydania decyzji Starosty z dnia 7 kwietnia 2009 r. Jak już zaznaczono, z mocy art. 365 K.p.c., wspomniany wyrok, wydany w postępowaniu rozgraniczeniowym, wiąże zarówno skarżącą, jak i organy rozstrzygające niniejszą sprawę dopóty, dopóki nie zostanie wyeliminowany z obiegu prawnego.
Nieskuteczny jest też zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a w związku z art. 107 § 1-3 K.p.a. oraz art. 36a p.b. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji z podaniem właściwej jednostki redakcyjnej (zob. np. wyrok NSA z 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2723/21, publ.: CBOSA). W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że art. 36a p.b. ma rozbudowaną strukturę i składa się z kilkunastu ustępów, z czego trzy ustępy ponadto z kilku punktów i podpunktów (liter), a co więcej zapisy te regulują szereg różnych kwestii. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną było zatem przywołanie wskazanego przepisu z uwzględnieniem wszystkich jednostek redakcyjnych, adekwatnie do podnoszonej argumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do domyślania się, którego przepisu dotyczy podstawa kasacyjna (zob. wyrok NSA z 19 września 2019 r., sygn. akt II GSK 596/19, publ.: CBOSA).
Omówiona wadliwość konstrukcyjna skargi kasacyjnej nie oznacza jednak, że wyłączona jest możliwość zrekonstruowania zarzutów na podstawie zawartego w skardze kasacyjnej uzasadnienia. Zdaniem skarżącej, wskutek zmiany przebiegu granicy między działkami doszło do zmiany bilansu terenu oraz długości i przebiegu ogrodzenia, co nie znalazło bezpośredniego odzwierciedlenia w treści decyzji z dnia 19 listopada 2013 r. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz jest odrębnym postępowaniem, a nadto jest ono ograniczone merytorycznie do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. Inaczej rzecz ujmując, wydanie decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji udzielającej tego pozwolenia, a powoduje jedynie, że decyzja ta przestaje obowiązywać w części obejmującej zmiany i w to miejsce zaczyna obowiązywać nowa decyzja zmieniająca.
W tym kontekście nie budzi wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego wydając decyzję zmieniającą w trybie art. 36a ust. 1 p.b. mógł poprzestać na przyjęciu, że zmiana decyzji Starosty z dnia 7 kwietnia 2009 r. dotyczy jedynie tych elementów budynku mieszkalnego, których nie można pogodzić z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm., dalej: "rozporządzenie"), w szczególności z § 12 ust. 1 rozporządzenia, albowiem w związku ze zmianą przebiegu granicy między działką nr [...] a działką nr [...] zmniejszyła się odległość planowanego budynku mieszkalnego od tejże granicy, która po zmianie wynosi 3,50 m. Taka lokalizacja budynku sprawia, że wschodnia ściana budynku z oknem nie spełnia warunku minimalnej odległości od granicy działki sąsiedniej, co uzasadnia zastąpienie tych okien luksferami, doprowadzając do zgodności projektu zagospodarowania z § 12 ust. 4 rozporządzenia.
Rzecz również w tym, że roboty budowlane objęte wnioskiem inwestorów o zmianę decyzji Starosty z dnia 7 kwietnia 2009 r. polegające m.in. na likwidacji okien w ścianie wschodniej budynku z zastosowaniem luksferów, czy zmianie kształtu dachu i tarasu, nie są nową inwestycją i nie skutkują zupełną zmianą charakteru przedmiotowego przedsięwzięcia budowlanego. Możliwa jest zatem legalizacja takich działań w trybie art. 36a p.b., z zaznaczeniem, że pozostałe elementy decyzji z dnia 7 kwietnia 2009 r. (w tym ogrodzenie) pozostają bez zmian, gdyż przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny opiera się zasadniczo na pierwotnym projekcie budowlanym.
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. postawiony w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz z art 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W szczególności brak jest podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a nadto wskazania co do dalszego postępowania (jeżeli sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji).
W orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, które skład orzekający NSA podziela, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. (zob. wyroki NSA z: 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 886/13 i 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15; publ.: CBOSA).
Wbrew zarzutowi kasacyjnemu uzasadnienie opisanego na wstępie wyroku spełnia wszystkie wymagania wynikające z treści art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił wyczerpująco istotne dla wyniku sprawy kwestie oraz odniósł się do całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i na jego podstawie wydał rozstrzygnięcie. Podkreślił, że decyzja Starosty z dnia 19 listopada 2013 r. wydana została na skutek istotnych zmian wprowadzonych do projektu budowlanego w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] r., sygn. akt [....], na co zwrócił też uwagę Wojewoda. Dodał także, że decyzja ta stanowi integralną część decyzji Starosty z dnia 7 kwietnia 2009 r., co oznacza, że pozostałe ustalenia pierwotnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (tzn. nie obejmujące likwidacji okien od strony działki nr [...] i zastąpienie ich luksferami, likwidacji okna dachowego, zmiany kształtu dachu nad wejściem i tarasu oraz zmiany wewnętrznej linii zasilającej) pozostawały bez zmian. Trudno zatem uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe z tego względu, że nie uwzględnia oceny materiału dowodowego zebranego przez pracowników Starostwa Powiatowego w Strzelinie, którzy zostali wyłączeni w postępowaniu wznowieniowym na końcowym jego etapie (m.in. wezwania kierowane do stron, materiały nadesłane w odpowiedzi na te wezwania, dokumentacja geodezyjna i architektoniczno-budowlana). Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd administracyjny stanu faktycznego, stawiać zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy.
Dodatkowo należy podkreślić, że zarzut w tym zakresie został częściowo wadliwie skonstruowany. Nie może jednocześnie dojść do obrazy art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ponieważ przepisy te (tzw. wynikowe) wzajemnie się wykluczają. Nadto należy zauważyć, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zestawiono w powiązaniu z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., który jest przepisem o charakterze ustrojowym. W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono natomiast, jakie okoliczności świadczą o naruszeniu art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., w szczególności nie twierdzi się, by sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o kryterium inne niż legalności.
Podkreślenia wymaga, że przedmiotem postępowania wznowieniowego nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, ale jedynie zbadanie, czy zaistniały okoliczności wskazane we wniosku o wznowienie postępowania, a zarazem dopuszczalne jest rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Inna jest waga zakresu naruszeń prawa uwzględnianych w postępowaniu wznowieniowym, które toczy się tylko w zakresie oceny, czy zachodzą przesłanki ściśle wyliczone w art. 145 – 145b K.p.a. Wyłącznym celem takiego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zakończone ostateczną decyzją było dotknięte jedną z wad wymienionych we wskazanych przepisach i następnie wydanie jednego z możliwych, przewidzianych w art. 151 K.p.a. rozstrzygnięć. Naturalną konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że postępowania nadzwyczajne nie mogą zastępować kontroli instancyjnej oraz ewentualnego badania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej
Istota rozstrzygnięcia tej sprawy sprowadza się do oceny, czy Wojewoda prawidłowo stwierdził przesłankę wznowienia postępowania oraz orzekł o odmowie merytorycznego rozpoznania sprawy we wznowionym postępowaniu z uwagi na upływ pięcioletniego terminu wskazanego w art. 146 § 1 K.p.a. W tym zaś zakresie Sąd pierwszej instancji wypowiedział się w sposób wyczerpujący.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie było przedmiotem kontrowersji, ale też nie budziło wątpliwości, że wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skarżąca, mimo że jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której udzielono pozwolenia na budowę z przekroczeniem granicy jej działki (inwestycja niewątpliwie oddziałuje na jej nieruchomość), nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 19 listopada 2013 r. zmieniającej decyzję z 7 kwietnia 2009 r. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W tym zakresie wskazać należy, że ocena prawna co do wystąpienia wspomnianej przesłanki wznowieniowej została już przesądzona przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 819/15 i z uwagi na treść art. 153 P.p.s.a. wiązała organy administracji oraz sądy administracyjne, w tym również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę. Konsekwencją tego związania jest to, że rozpoznając skargę od ponownego orzeczenia organu administracji, Sąd nie mógł już formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z poglądem prawnym wyrażonym we wskazanym wyroku, w tym co do zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania.
Mając to na uwadze należy stwierdzić, że konstatacja Sądu pierwszej instancji jest prawidłowa i uwzględnia w całości związanie prawomocnym wyrokiem sądu. Sformułowane zalecenia i wskazania wynikające z tego orzeczenia sądowego zostały wykonane przez organ nadzoru budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji zgromadziły materiał dowodowy, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia oraz na jego podstawie dokładnie wyjaśniły stan faktyczny i nie naruszyły przy tym przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej. W konsekwencji nietrafny jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a w związku z art. 153 P.p.s.a. oraz art. 7 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a.
W związku z tym, że w przedmiotowej sprawie ziściła się pozytywna przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a zarazem negatywna przesłanka wymieniona w art. 146 § 1 K.p.a., gdyż od dnia doręczenia decyzji z dnia 19 listopada 2013 r. upłynęło już 5 lat, nie było możliwe uchylenie wadliwej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega występującą zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie rozbieżność dotyczącą zakresu stosowania art. 146 § 1 K.p.a. Według jednego z poglądów, upływ terminu wskazanego w art. 146 § 1 K.p.a. pozbawia organ kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w tym też określenia rodzaju materialnoprawnych wad, którymi dotknięta była ostateczna decyzja. Wyklucza to nie tylko uchylenie decyzji, ale w ogóle możliwość merytorycznego rozpatrywania sprawy (zob. wyroki NSA z: 3 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 200/22; 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2767/18; 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1783/15; 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 561/09; 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 239/20; 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2604/18; 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 15/21; 14 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 412/21; publ.: CBOSA; T. Kiełkowski, Rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w postępowaniu administracyjnym wznowionym z przyczyn formalnych a ochrona prawa słusznie nabytego na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, PPP 2021/7–8, s. 131). Według drugiego poglądu, upływ terminu wskazanego w art. 146 § 1 K.p.a. nie wyklucza rozpoznania istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną; organ ma zbadać sprawę w pełnym zakresie, w tym ustalić materialnoprawne wady ostatecznej decyzji (zob. wyroki NSA z: 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 937/16; 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 841/17; 25 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1846/13; publ.: CBOSA; K. Sobieralski, P. Janiak, Skutki prawne wystąpienia negatywnych przesłanek wznowienia ogólnego postępowania administracyjnego [w:] Jednostka wobec władczej ingerencji organów administracji publicznej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. B. Adamiak, red. J. Korczak, K. Sobieralski, Wrocław 2019, s. 521).
NSA rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do pierwszego z przywołanych wyżej poglądów. Z normy prawnej wypływającej z treści art. 146 § 1 K.p.a. wynika wszak bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie, co oznacza też zakaz dokonywania ustaleń materialnoprawnych wadliwości decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. Pełny zakres badania i rozpoznania sprawy wznowieniowej dopuszczalny jest w przypadku skorzystania przez organ administracji z kompetencji zawartej w art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. (tj. wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy) lub w art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 K.p.a. (tj. odmowy uchylenia decyzji z uwagi na to, że w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej). Wskazane wyżej kompetencje orzecznicze organu administracji orzekającego w trybie wznowienia postępowania aktualizują się jednak wyłącznie w sytuacji braku wystąpienia negatywnej przesłanki w postaci upływu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. W powołanym wyroku z 3 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 200/22 trafnie zwrócono uwagę na treść art. 149 § 2 K.p.a., zgodnie z którym postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przepis ten jednak nie nakłada na organ administracji obowiązku badania tej istoty w każdej możliwej sytuacji procesowej. Zakres bowiem rozpoznania sprawy może być węższy (ograniczony), o ile przepisy dotyczące wznowienia postępowania to przewidują. W sytuacji zaś wystąpienia przeszkody do uchylenia decyzji z uwagi na określony prawem upływ czasu od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 146 § 1 K.p.a.) nie ma podstaw do prowadzenia przez organ administracji pełnego postępowania co do istoty sprawy, w tym do badania materialnoprawnych wad decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu tejże decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca jej uchylenie.
Abstrahując od zasadności podnoszonych w tym względzie twierdzeń skarżącej oznacza to równocześnie, że nie ma żadnego znaczenia dla oceny upływu pięcioletniego terminu fakt ewentualnego prowadzenia postępowania wznowieniowego w sposób przewlekły (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1142/13, publ.: CBOSA). Irrelewantne są także przyczyny, które doprowadziły do stanu opieszałości w rozpoznaniu sprawy administracyjnej bądź bezczynności organu (np. nieprawidłowy sposób prowadzenia akt administracyjnych, brak uporządkowania dokumentów). Z tych względów za niezasadny należy uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 151 P.p.s.a w związku z art. 153 P.p.s.a oraz art. 7 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., którym skarżąca kasacyjnie wytyka organom nadzoru budowlanego niewykonanie zaleceń NSA wynikających z wyroku z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1974/19 co do właściwej organizacji postępowania w zakresie zapewnienia dostępu do akt.
Trzeba jednak wyraźnie podkreślić, że zakaz uchylenia decyzji dotkniętej wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. po upływie terminu wskazanego w art. 146 § 1 K.p.a. nie oznacza sanacji takiej decyzji. Pomimo braku możliwości jej wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na upływ terminu przedawnienia, jest ona decyzją wadliwą, wydaną z naruszeniem prawa. Na gruncie przepisów procedury administracyjnej prawne konsekwencje takiego stanu rzeczy uregulowane są w art. 151 § 2. Zadość temu wymogowi czyni zapadła w tej sprawie decyzja Wojewody z dnia 16 marca 2023 r., która słusznie została uznana przez Sąd pierwszej instancji co do zasady za prawidłową, aczkolwiek zawierającą niefortunnie skonstruowaną sentencję (osnowę), o czym była już mowa wcześniej.
Uwzględniając dotychczasowe rozważania nie mogą zostać uznane za skuteczne zarzuty dotyczące braku poddania ocenie czynności podjętych przez pracowników organu podlegających wyłączeniu, a więc odnoszące się do naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 134 P.p.s.a., art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., art. 24 § 4 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a., a także art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 134 P.p.s.a. oraz art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 81 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. Jednocześnie powtórzyć należy za Sądem pierwszej instancji, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, którą Sąd ten powinien wziąć pod uwagę z urzędu. Twierdzenie skarżącej w tej kwestii jest twierdzeniem dowolnym i nieuzasadnionym. Na marginesie warto dodać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że nie ma podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji (por. wyroki NSA z: 28 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1157/19, 2 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 905/20 i 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 153/20; publ: CBOSA). Oznacza to, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w pierwszej instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Powyższa reguła nie odnosi się jednak do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego. Zdaniem NSA, dla podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku nie ma znaczenia podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia odwołująca się do braku skontrolowania przez Sąd pierwszej instancji postanowienia Starosty o wyłączeniu pracowników. Zarzuty naruszenia art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 pkt 5 K.p.a. oraz w związku z art. 26 § 2 K.p.a. są więc niezasadne.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a.