II OSK 59/24

II OSK 59/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Jan Szuma
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bk 229/23 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2023-09-12
II OZ 389/23 - Postanowienie NSA z 2023-07-05
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 471
art. 25
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 3 pkt 22, § 14 ust. 1, § 15 ust. 1 i ust. 2, § 21 ust. 3
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 10, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 182 § 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 35 ust. 1, art. 36a ust. 5 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4 i ust. 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. i P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 września 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 229/23 w sprawie ze skargi A. P. i P. P. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 1 lutego 2023 r. nr WOP.7721.2.2023.TN w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 12 września 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 229/23, oddalił skargę A. P. i P. P. (dalej jako skarżący) na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 1 lutego 2023 r. nr WOP.7721.2.2023.TN w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych w sprawie.
Z akt sprawy wynika, że budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w B. został wybudowany na podstawie decyzji z 14 czerwca 2006 r. Następnie E. i S. L. uzyskali decyzję z 10 lipca 2015 r. o pozwoleniu na jego rozbudowę, przebudowę i nadbudowę.
Podczas oględzin przedmiotowej działki 9 czerwca 2017 r. ustalono, że inwestycja nie została przeprowadzona zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z 10 lipca 2015 r. Stwierdzono, że w rozbudowanej części przedmiotowego budynku, na drugiej kondygnacji nadziemnej, został zlikwidowany przewidziany w projekcie balkon przy pokoju - sypialni. Ściana zewnętrzna północno - wschodnia tego pokoju została zlicowana ze ścianą zewnętrzną budynku, w wyniku czego balkon został zlikwidowany, a powierzchnia pokoju - sypialni została powiększona o powierzchnię zabudowanego balkonu. Przeprowadzony wówczas pomiar wysokości kalenicy budynku rozbudowanego w stosunku do kalenicy budynku sąsiedniego wykazał, że inwestorzy wykonali o 48 cm wyższy obiekt niż został zaprojektowany. Wysokość została zwiększona o 5,2%. Stwierdzono również inne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na:
1. rezygnacji z trzech otworów, wypełnionych luksferami, w ścianie parteru rozbudowanej części budynku,
2. wykonaniu przeszklonych drzwi balkonowych w ścianie południowej rozbudowanej części, zlokalizowanej w odległości 3 metrów od granicy działki,
3. wykonaniu połaci dachowej przykrywającej ścianę oddzielenia pożarowego zlokalizowaną po granicy działek, połać ta sięgała ok. 50 cm poza granicę nieruchomości inwestora,
4. wykonaniu połaci dachowej wysuniętej o ok. 50 cm poza lico ściany usytuowanej w odległości 1,5 metra od granicy z działkami nr [...] i [...],
5. wykonaniu ściany oddzielenia pożarowego przy granicy z działką nr [...], powyżej połaci dachu, od strony zachodniej, po stronie działki sąsiedniej, zabudowanej konstrukcją pokrytą blachą z otworami wentylacyjnymi, a od strony wschodniej ocieplonej styropianem,
6. okna i drzwi przesuwne, tarasowe i balkonowe w przedmiotowym budynku, oznaczone na zatwierdzonym projekcie budowlanym, symbolem szczelności i izolacyjności ogniowej EI-30 nie posiadały widocznych oznaczeń potwierdzających wymaganą odporność ogniową,
7. do budynku rozbudowanego, pomiędzy ścianą zewnętrzną a ogrodzeniem z działkami nr [...] i [...] została dobudowana konstrukcja o powierzchni zabudowy 1,35 m x 5,94 m i wysokości 3,15 m; konstrukcja została wykonana z pięciu słupów drewnianych o przekroju 5 x 7 cm, przymocowanych do betonowego fundamentu ogrodzenia; drewniana konstrukcja dachu opierała się na tych słupach oraz na wspornikach montowanych bezpośrednio do ściany elewacyjnej budynku; dach i ściany zostały pokryte płytą komorową z tworzywa sztucznego; po obu stronach zostały zamontowane drzwi, posadzkę stanowiło utwardzenie terenu wokół budynku; dach był wyposażony w rynny usytuowane w przestrzeni pomiędzy dwoma równoległymi ogrodzeniami; rura spustowa odprowadzała wodę na działkę inwestorów.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zabudowanie balkonu i podwyższenie budynku stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, o którym stanowi art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed 19.09.2020 r.). W związku z powyższym postanowieniem z 14 czerwca 2017 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, wstrzymał inwestorom roboty budowlane polegające na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego.
Po rozpatrzeniu zażalenia organ drugiej instancji postanowieniem z 19 lipca 2017 r. utrzymał w mocy to postanowienie. Wyrokiem z 9 stycznia 2018 r., II SA/Bk 695/17 WSA oddalił skargę inwestorów na to postanowienie. Następnie wyrokiem z 7 maja 2019 r., II OSK1183/18 NSA oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku decyzją z 20 lipca 2017 r. nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, która następnie została utrzymana w mocy decyzją organu drugiej instancji z 11 września 2017 r.
W dniu 30 października 2017 r. inwestorzy przedłożyli 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego, który posiadał zdaniem organu nadzoru budowlanego liczne nieprawidłowości, dlatego postanowieniem z 10 listopada 2017 r. zobowiązano inwestorów do ich usunięcia. Przedłożony w dniu 4 stycznia 2018 r. projekt zamienny w ocenie organu pierwszej instancji również zawierał nieprawidłowości.
Wobec wątpliwości odnośnie do bilansu terenu zawartego w projekcie zamiennym - wyznaczono oględziny mające na celu określenie powierzchni terenów zielonych. W trakcie oględzin przeprowadzonych 4 września 2019 r. ustalono wymiary powierzchni "terenów zielonych" na przedmiotowej działce stwierdzając, że powierzchnia terenów zielonych wynosi 46,9 m2, zaś pozostałe tereny są powierzchnią zabudowy budynków, nawierzchnią utwardzoną i powierzchnią utwardzoną dojść, dojazdów oraz powierzchnią utwardzonego tarasu zlokalizowanego w narożniku przy granicy z działkami nr [...] i nr [...].
Postanowieniem z 9 października 2019 r. organ pierwszej instancji nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia wykazanych nieprawidłowości w przedłożonym w dniu 4 stycznia 2018 r. projekcie budowlanym zamiennym.
W dniu 3 września 2019 r. Prezydent Miasta Białegostoku uchylił własną decyzję z 10 lipca 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorom pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej.
W zakreślonym terminie inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny. Po analizie przedstawionego projektu organ pierwszej instancji stwierdził niezgodność zabudowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, który przewidywał dla tego obszaru, że powierzchnia niezabudowana powinna wynosić 50% (co w tym przypadku oznacza 138 m2), wobec czego uznał, że nie było możliwości zalegalizowania wykonanej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku.
W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku decyzją z 10 czerwca 2020 r. nr NB.I.5141.10.2017.JK, nakazał E. L. doprowadzenie obiektu zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. - do stanu poprzedniego - zgodnego z projektem budowlanym [...], zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z 14 czerwca 2006 r. Ponadto wskazał na niezgodność usytuowania oranżerii po granicy z działką sąsiednią.
Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania E. L. decyzją z 22 lutego 2021 r. nr WOP.7721.81.2020.TN utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pomimo odniesienia się przez projektanta projektu zamiennego do wszystkich odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego przedłożony projekt zamienny, pomimo wprowadzonych poprawek nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zapewnienia na działce wymaganej powierzchni biologicznie czynnej. Wprowadzone przez projektanta rozwiązanie polegające na zastosowaniu tzw. geosiatki, na której ułożona ma być darnina, nie zapewnia możliwości naturalnej wegetacji roślin, ponieważ ta część działki stanowi dojazdy, które są użytkowane. Regularny ruch pojazdów uniemożliwi wegetację trawy na tym obszarze, a siatka utwardzająca nie jest w stanie temu zapobiec. Organ w tym zakresie powołał się na pismo z 2 stycznia 2020 r. Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B. w którym stwierdzono, że: "Zgodnie z § 2 pkt 7 ww. planu przez powierzchnię zabudowanej działki należy rozumieć powierzchnię zabudowy budynku lub budynków łącznie z nawierzchniami utwardzonymi dojść, dojazdów i innych. Pozostała powierzchnia powinna pozostać jako biologicznie czynna. W wypadku umieszczenia kratki plastikowej na dojeździe lub parkingu należy taki teren wliczyć do powierzchni zabudowanej działki ponieważ, jeśli dojazd będzie użytkowany, nie ma możliwości, aby faktycznie umożliwiał on wegetację roślin. Jedynie na drogach przeciwpożarowych, które nie stanowią jednocześnie dojazdu i nie są faktycznie codziennie użytkowane istnieje możliwość utrzymania trawnika i nie wliczenia takiej powierzchni do powierzchni zabudowanej działki". Ponadto organ odwoławczy podzielił pogląd, że przedłożony projekt nie jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanym, ponieważ oranżeria stanowiąca rozbudowę budynku usytuowana została bez zachowania wymaganych odległości od granicy działki.
Na skutek złożenia skargi od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 17 września 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 274/21 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku, postanowieniem z 20 kwietnia 2022 r. nałożył obowiązki uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego z uwzględnieniem ww. wyroku. Inwestor 1 sierpnia 2022 r. przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego, opracowanego w dniu 7 lipca 2022 r.
Po sprawdzeniu tego projektu organ pierwszej instancji postanowieniem z 11 sierpnia 2022 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia go poprzez: 1. wskazanie sposobu utwardzenia lub stabilizacji gruntu drogi dojazdowej do sąsiedniej nieruchomości (służebność przejazdu), 2. uwzględnienie w bilansie terenu powierzchni zabudowy wiaty parkingowej zlokalizowanej przy budynku mieszkalnym.
W odpowiedzi na to postanowienie, w piśmie z 5 września 2022 r. inwestor oświadczył, że nawierzchnia drogi dojazdowej do sąsiedniej nieruchomości będzie miała "wystarczającą nośność dla ruchu pojazdu osobowego" gdyż po usunięciu na przejeździe kostki brukowej, teren zostanie wyrównany i uzupełniony piaskiem, a następnie zagęszczony mechanicznie. Wobec tego, że przepisy nie określają szczegółowych wymogów odnośnie do nośności dróg dojazdowych w zabudowie jednorodzinnej, oprócz generalnej zasady zapewnienia odpowiedniej nośności, organ pierwszej instancji uznał wyjaśnienia inwestora za spełnienie obowiązku określonego w punkcie nr 1 wskazanego wyżej postanowienia.
W dniu 29 listopada 2022 r. projektant naniósł poprawki w projekcie zagospodarowania terenu oraz w rzucie parteru wraz z zagospodarowaniem działki - opracowanego 7 lipca 2022 r. - dotyczące istniejącej wiaty postojowej. Poprawka polega na zamianie słowa "WIATA" na słowo "PERGOLA". Organ stwierdził, że ponieważ pergola, w przeciwieństwie do wiaty, nie posiada pokrycia dachu, ta zmiana umożliwiła przyjęcie, że teren pod pergolą jest terenem biologicznie czynnym. Podniesiono przy tym, że w projekcie zagospodarowania działki - zatwierdzonym decyzją z 10 lipca 2015 r. - w miejscu istniejącej obecnie wiaty postojowej przewidziano: "pergolę ogrodową ist. z miejscem postojowym". Wprowadzenie powyższej poprawki w zakresie dostosowania istniejącego obiektu do zgodności z przepisami spowodowało bezprzedmiotowość obowiązku określonego w punkcie nr 2 postanowienia z 11 sierpnia 2022 r.
W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku decyzją z 5 grudnia 2022 r. nr NB.I.5141.10.2017.JK, zatwierdził E. i A. L. projekt budowlany zamienny rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w B., udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku.
Odwołanie od tej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli A. i P. P..
Zaskarżoną decyzją z 1 lutego 2023 r. nr WOP.7721.2.2023.TN Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy zauważył, że orzekające w sprawie organy były związane wyrokiem z 17 września 2021 r., II SA/Bk 274/21, który wskazał przede wszystkim, że w przedmiotowej sprawie organy nie wyjaśniły jaki będzie sposób posadowienia geosiatki na gruncie, przyjmując, że zastosowana geosiatka stabilizująca (zgodnie z zamiennym planem) stanowić będzie utwardzoną powierzchnię zabudowaną a więc i tak będzie wliczana do powierzchni zabudowy, z uwagi na ustanowioną służebność przejścia i przejazdu. W ocenie sądu istnienie służebności przejścia i przejazdu nie oznacza jeszcze, że powierzchnię tę należy traktować zawsze jako utwardzenie, jak wskazano w piśmie z Urzędu Miejskiego z 2 stycznia 2020 r. Sąd zwrócił uwagę, że przyjmując takie stanowisko już decyzja pierwotna z 2015 r. w zakresie udzielonego pozwolenia na rozbudowę wraz z załącznikiem graficznym byłaby niezgodna z miejscowym planem, chociaż została uznana przez Prezydenta Miasta Białegostoku za zgodną z obowiązującymi przepisami, w tym miejscowym planem.
Organ odwoławczy mając na uwadze czynności podjęte w sprawie przez organ pierwszej instancji po tym wyroku stwierdził, że wyjaśnienia złożone przez inwestora w piśmie z 5 września 2022 r. i poprawki projektu stanowią wykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem z 20 kwietnia 2022 r., jak również zaleceń zawartych w wyroku z 17 września 2021 r., II SA/Bk 274/21. Uznał, że projekt budowlany zamienny w ostatecznej formie jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wymaganej powierzchni biologicznie czynnej, która została przewidziana na terenie służebności przejazdu oraz pod pergolą. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że według oświadczenia inwestora po usunięciu na przejeździe części kostki brukowej, teren zostanie wyrównany i uzupełniony piaskiem, a następnie zagęszczony. Na powierzchni zostanie posiana trawa. Natomiast powierzchnia pod pergolą oznaczona na projekcie zagospodarowania działki jako "powierzchnia gruntowa biologicznie czynna - wzmocniona" ma zostać wykonana zgodnie z opisem zawartym w projekcie, aby mogła pełnić swoją funkcję.
Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano, że w świetle art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą - Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy - Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, to jest w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte i niezakończone przed tą datą, dlatego zastosowanie mają przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji. Następnie przytoczono treść art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.) i art. 51 ust. 4 ww. ustawy.
W ocenie organu odwoławczego uzupełniony projekt budowlany zamienny spełnia wymogi określone w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, zatem prawidłowo rozstrzygnięto o jego zatwierdzeniu. Wskazano przy tym, że niniejsza decyzja nie kończy procesu legalizacyjnego, gdyż inwestor został zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego po doprowadzeniu inwestycji do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. i P. P., domagając się jej uchylenia w całości, podnosząc szereg zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę albowiem uznał, że podnoszone zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.
Na wstępie Sąd zauważył, że orzeka w warunkach związania poprzednim wyrokiem sądowym stosownie do art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako P.p.s.a.), zapadłym w niniejszej sprawie i wyjaśnił jakie to znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd zauważył, że orzekając obecnie zobowiązany jest skontrolować, czy organ rozpoznający sprawę ponownie, dostosował się do przedstawionych ocen i wskazań wynikających z wyroku z 17 września 2021 r.
Odnosząc się do treści tego wyroku Sąd wskazał jakie kwestie zostały w nim już przesądzone. Sąd w poprzednim wyroku stwierdził, że na obecnym etapie postępowania (które toczy się od 2017 r.) pozostała jedna kwestia sporna dotycząca zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie powierzchni biologicznie czynnej i to tylko na terenie stanowiącym służebność przejścia i przejazdu na nieruchomość sąsiednią, gdzie zastosowano geosiatkę. Podniesiono, że projekt zamienny był poprawiany kilkakrotnie i wszystkie pozostałe kwestie zostały wyjaśnione i poprawione w projekcie zamiennym. Ponieważ na etapie poprzedniego postępowania sądowego, dokonano rozbiórki oranżerii, Sąd stwierdził także, że zarzuty dotyczące braku możliwości jej zalegalizowania z powodu niezgodności z warunkami technicznymi odpadły.
W kwestii ewentualnej niezgodności zamiennego projektu budowlanego z miejscowym planem poprzednio orzekający sąd zarzucił, że organy nie wyjaśniły jaki będzie sposób posadowienia geosiatki na gruncie, przyjmując, że zastosowana geosiatka stabilizująca (zgodnie z zamiennym planem) stanowić będzie utwardzoną powierzchnię zabudowaną a więc i tak będzie wliczana do powierzchni zabudowy, z uwagi na ustanowioną służebność przejścia i przejazdu. W ocenie Sądu, istnienie służebności przejścia i przejazdu nie oznacza jeszcze, że powierzchnię taką należy traktować zawsze jako utwardzenie, jak wskazano w piśmie z Urzędu Miejskiego z 2 stycznia 2022 r. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przyjmując takie stanowisko już decyzja pierwotna z 2015 r. w zakresie udzielonego inwestorce pozwolenia na rozbudowę wraz z załącznikiem graficznym byłaby niezgodna z miejscowym planem, chociaż została uznana przez Prezydenta Miasta Białegostoku za zgodną z obowiązującymi przepisami, w tym miejscowym planem.
Sąd zauważył, że odnośnie do zastosowanej podstawy prawnej poprzednio Sąd stwierdził, że organy prawidłowo nałożyły obowiązek przedstawienia zamiennego projektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. W sprawie zabrakło jednak decyzji wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego (pozytywnej bądź negatywnej). Wskazano, że ustawodawca wprowadził dwie regulacje art. 51 ust. 4 i 5 P.b. i nie mogą one być dowolnie stosowane przez organy, tym bardziej, że dotyczą odmiennych stanów faktycznych, tj. pkt 4 w przypadku przedłożenia projektu budowlanego (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) i pkt 5 w przypadku niewykonania nałożonego obowiązku. W trybie naprawczym z art. 51 najpierw należy wydać decyzję z art. 51 ust. 4 a następnie decyzję z art. 51 ust. 5 P.b. W związku z tym w ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano wydać decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. (pozytywną bądź negatywną) określając dalsze losy obiektu budowlanego i ewentualną możliwość zastosowania art. 51 ust. 5 P.b.
W ocenie Sądu I instancji, sprawa wróciła do organów z jedną niewyjaśnioną kwestią dotyczącą ustalenia powierzchni biologicznie czynnej na terenie stanowiącym służebność przejścia i przejazdu na nieruchomość sąsiednią. W związku z tym na obecnym etapie postępowania Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji skontrolował czy wytyczne Sądu w tym zakresie zostały wykonane oraz czy zarzuty skargi, ale sformułowane tylko w tym zakresie podważają legalność decyzji.
Sąd stwierdził, że organy rozstrzygające sprawę wywiązały się z zaleceń Sądu a zarzuty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu, kontrolowana w sprawie niniejszej decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) w zw. z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). W sprawie zastosowano zatem podstawę prawną zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku. Zasadnie zastosowano przepisy sprzed nowelizacji z 19 września 2020 r. W świetle przepisu przejściowego art. 25 do spraw uregulowanych ustawą – Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy – Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Jako, że postępowanie w sprawie niniejszej zostało wszczęte i niezakończone przed 19 września 2020 r. zastosowanie w sprawie miały przepisy sprzed nowelizacji.
Sąd przytoczył treść art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji i zauważył, że po uchyleniu przez sąd decyzji wydanej w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w obiegu prawnym pozostała decyzja z 20 lipca 2017 r. nakazująca wykonanie projektu budowlanego zamiennego. W ponownie prowadzonym postępowaniu nałożono obowiązek uzupełnienia przedłożonego w dniu 1 sierpnia 2022 r. projektu zamiennego z uwzględnieniem wyroku sądu – postanowienie z 20 kwietnia 2022 r.
W odpowiedzi przedłożono projekt zamienny opracowany 7 lipca 2022 r. Z projektu tego wynika, że powierzchnia biologicznie czynna wynosi 138,30 m2 i stanowi 50,11 % całkowitej powierzchni działki. Składa się na nią nawierzchnia gruntowa – 20,81 m2; nawierzchnia gruntowa wzmocniona 22,99 m2 i zieleń niska – 94,50 m2. Jako zieleń niska została między innymi określona sporna służebność przejazdu. Nadto w uzupełnieniu projektu wskazano wiatę zamiast uprzednio zaprojektowanej pergoli.
W postanowieniu z 11 sierpnia 2022 r. wezwano inwestorów do uzupełnienia projektu poprzez wykazanie sposobu utwardzenia lub stabilizacji gruntu drogi dojazdowej do sąsiedniej nieruchomości (służebność przejazdu) i uwzględnienie w bilansie terenu powierzchni zabudowy wiaty parkingowej zlokalizowanej przy budynku mieszkalnym, która nie została uwzględniona w bilansie terenu a jako obiekt budowlany powinna być uwzględniona.
W odpowiedzi na to postanowienie, w piśmie z 5 września 2022 r. inwestor wyjaśnił, że nawierzchnia drogi dojazdowej do sąsiedniej nieruchomości będzie miała "wystarczającą nośność dla ruchu pojazdu osobowego" gdyż po usunięciu na przejeździe kostki brukowej, teren zostanie wyrównany i uzupełniony piaskiem, a następnie zagęszczony mechanicznie. Następnie w dniu 29 listopada 2022 r. projektant naniósł poprawki w projekcie zagospodarowywania terenu oraz w rzucie parteru wraz z zagospodarowaniem działki - opracowanego 7 lipca 2022 r. projektu - dotyczące istniejącej wiaty postojowej. Poprawka polegała na zamianie słowa "WIATA" na słowo "PERGOLA".
Sąd podzielił stanowisko organów, że uzupełniony projekt zamienny wraz ze złożonymi wyjaśnieniami i poprawką z 29 listopada 2022 r. stanowi wykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem z 20 kwietnia 2022 r. jak również zaleceń wyroku z 17 września 2021 r.
Sąd uzasadnił swoje stanowisko tym, że przepisy rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) nie narzucają parametrów nośności dróg dojazdowych w zabudowie jednorodzinnej, ani rodzaju lub technologii, zgodnie z którymi musi być ona wykonana. Zgodnie z treścią § 14 ust. 1 rozporządzenia, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Z kolei przepis § 15 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że szerokość, promienie łuków dojazdów, nachylenie podłużne i poprzeczne oraz nośność nawierzchni należy dostosować do wymiarów gabarytowych, ciężaru całkowitego i warunków ruchu pojazdów, których dojazd do działki budowlanej i budynku jest konieczny ze względu na ich przeznaczenie, zgodnie z warunkami określonymi w przepisach odrębnych. Z regulacji tych wynika, że dojazd można zapewnić po powierzchni posiadającej nośność dostosowaną do ruchu pojazdów, które mają się na niej poruszać. Wbrew zarzutom skargi regulacje te nie wprowadzają żadnych konkretnych wymagań odnośnie rodzaju lub technologii zgodnie z którymi dojazd ma być wykonany. Stąd nie można zarzucać, że rozwiązanie przyjęte przez inwestora nie będzie spełniać warunków określonych w tych regulacjach. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący tego, że oświadczenie inwestora nie będzie podlegać kontroli w zakresie spełnienia przesłanek określonych tymi regulacjami. Tak jak słusznie wskazuje organ niniejsza decyzja nie kończy procesu legalizacyjnego, gdyż inwestor został zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego po doprowadzeniu inwestycji do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym. Stąd przyjąć należy, że rozwiązanie zaproponowane przez inwestora będzie podlegać kontroli organów nadzoru budowlanego w kontekście dostosowania jego nośności do ruchu pojazdów. Na obecnym etapie postępowania zasadnie organy przyjęły, że sposób utwardzenia tej powierzchni (24,08 m2) oprócz tego, że będzie stanowić stabilny dojazd do nieruchomości skarżących, spełni także definicję terenu biologicznie czynnego. Tym samym na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty dotyczące niewłaściwego wliczenia powierzchni służebności dojazdu do terenu biologicznie czynnego.
Odnosząc się do zgodności inwestycji z postanowieniami planu miejscowego Sąd zauważył, że zgodnie z § 7 ust. 1 i 2 uchwały nr [...] Rady Miasta Białegostoku z [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...]
1. Ustala się maksymalną dopuszczalną powierzchnię zabudowaną działki na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną:
1. do 40 % jej powierzchni - w przypadku budynku wolnostojącego;
2. do 50 % jej powierzchni - w przypadku budynku bliźniaczego;
3. do 50 % jej powierzchni - w przypadku budynku w zabudowie zwartej;
4. do 60 % jej powierzchni - w przypadku zabudowy mieszkaniowo-usługowej.
2. Pozostałą część działki należy przeznaczyć na zieleń urządzoną i cele rekreacji przydomowej.
Przedmiotowa działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem 15 MN. Wielkość powierzchni biologicznie czynnej w planie określono jedynie dla terenów 15.1 MU i 15.2 MU i wynosi ona 25% powierzchni terenu przeznaczonego pod inwestycję - § 30 ust. 2 pkt 4 planu. W przypadku niniejszej działki wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej powiązany jest z pojęciem powierzchni zabudowy działki. Zgodnie z § 2 pkt 7 planu powierzchnia zabudowy działki to powierzchnia zabudowy budynku lub budynków łącznie z nawierzchniami utwardzonymi dojść, dojazdów i innych. W przypadku przedmiotowej działki o pow. 276 m2, część przeznaczona na powierzchnię biologicznie czynną powinna wynosić 138 m2. Zgodnie zaś z projektem zamiennym wynosi 138,30 m2 a zatem zachodzi zgodność projektu zamiennego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że zostały one skonstruowane w sposób alternatywny, tzn. w pierwszej kolejności zarzucono, że powierzchnia służebności w ogóle nie powinna być wliczona do ternu biologicznie czynnego, alternatywnie zaś zarzucono, że nawet gdyby przyjąć, że sposób utwardzenia nawierzchni spełni definicję terenu biologicznie czynnego to niewłaściwie wyliczono tę powierzchnię. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 22 rozporządzenia "inne powierzchnie zapewniające naturalną wegetację roślin", do jakich należy zaliczyć nawierzchnię z zagęszczonego tłucznia, żwiru, piasku i kruszywa ozdobnego podlega zaliczeniu do terenu biologicznie czynnego w 50% tej nawierzchni. Sąd stwierdził, że alternatywnie podniesiony zarzut odnośnie tej powierzchni nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd wskazał, że definicję powierzchni biologicznie czynnej, a ściślej terenu biologicznie czynnego zawiera z § 3 pkt 22 rozporządzenia, który stanowi, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o terenie biologicznie czynnym, należy przez to rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Z definicji tej wynika, że występują trzy sposoby realizacji terenu biologicznie czynnego na działce:
- na części działki budowlanej – 100 %;
- na dachach i tarasach – 50 %
oraz na innych powierzchniach.
Z powyższego wynika, że sposób wyliczenia tego terenu wskazany w skardze dotyczy dachów i tarasów – w tym przypadku uwzględnia się tylko 50% tak urządzonej nawierzchni. W sprawie niniejszej sporna nawierzchnia stanowi dojazd a więc oczywistym jest, że powinna być uwzględniona w 100%.
Sąd przedstawił jak na przestrzeni lat kształtowała się definicja terenu biologicznie czynnego i stwierdził, że poprzednie definicje nawiązywały do określeń: grunt rodzimy lub nawierzchnia ziemna i pozwalały na zaliczenie do powierzchni biologicznie czynnej tylko terenu pokrytego ziemią. Obecnie wymagana jest nawierzchnia zapewniająca naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych. Nie musi być to teren z nawierzchnią ziemną, ani grunt rodzimy (jak było ujęte w definicjach z lat poprzednich). Nawierzchnia ta może być zatem wykonana z zagęszczonego tłucznia, żwiru, piasku i kruszywa ozdobnego i podlega zaliczeniu do terenu biologicznie czynnego w 100 % tej nawierzchni. Jak wykazano powyżej procentowe zaliczenie tej powierzchni nie zależy od rodzaju nawierzchni ale od miejsca zaprojektowania takiej nawierzchni (czy jest to dach lub taras).
W światle powyższego Sąd stwierdził, że zarzuty skargi dotyczące terenu biologicznie czynnego na powierzchni dojazdu do nieruchomości skarżących nie podważyły w sposób skuteczny stanowiska organów. Bez znaczenia w sprawie pozostaje kwestia związana ze zmianą polegającą na zaprojektowaniu wiaty w miejsce pergoli. Przede wszystkim, dlatego że powrót do słowa pergola oznacza, że nie nastąpiła żadna zmiana w zagospodarowaniu działki w stosunku do projektu zatwierdzonego w 2015 r. Stąd też zarzuty dotyczące tego, czy można przyjąć, że pod pergolą jest obszar biologicznie czynny pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy niniejszej.
Prawidłowo zatem organy uznały, że przedłożony projekt zamienny jest zgodny z planem miejscowym - teren biologicznie czynny stanowi 50,11 % całkowitej powierzchni działki inwestycyjnej. Tym samym projekt ten spełnia wymogi określone w art. 35 ust. 1 ustawy, a zatem należało go zatwierdzić.
Sąd wskazał, że wpływu na wynik niniejszego postępowania, z uwagi na związanie wytycznymi wyroku z 17 września 2021 r., nie mają zarzuty skargi, które nie dotyczą ustalenia terenu biologicznie czynnego na powierzchni służebności dojazdu. Są to zarzuty dotyczące posadowienia kontenera na śmieci, skutków nadbudowanej ściany, błędnej wysokości budynku czy też wartości kubatury.
W ocenie Sądu, także zarzuty procesowe dotyczące naruszenia art. 15 i 10 K.p.a., nie mogły być uwzględnione. Zdaniem skarżących, naruszenie art. 15 K.p.a. przez organ odwoławczy polega na powielaniu stanowiska organu pierwszej instancji bez dokonania własnej oceny dowodów i faktów. Sąd wskazał, że trafność argumentów organu pierwszej instancji, które zostały podzielone przez organ odwoławczy nie stanowi o braku merytorycznego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu odwoławczego nie jest wyszukiwanie nowych i innych argumentów od tych którymi posłużył się organ pierwszej instancji, jeżeli podniesione argumenty są trafne i słuszne jak to miało miejsce w rozpatrywanym przypadku. Wyciąganie wniosku o braku merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy na podstawie posłużenia się trafną argumentacją, która została również użyta przez organ pierwszej instancji, Sąd uznał za bezzasadne.
Odnośnie do naruszenia art. 10 K.p.a. Sąd wskazał, że zmiana w projekcie budowlanym zamiennym dotycząca pergoli została dokonana w dniu 29 listopada 2022 r. Organ pierwszej instancji zawiadomienie w trybie art. 10 K.p.a. do stron wystosował w dniu 7 listopada 2022 r. a więc przed tą zmianą. Decyzja została wydana 5 grudnia 2022 r. Następnie organ odwoławczy przed wydaniem decyzji w dniu 10 stycznia 2023 r. dokonał zawiadomienia w trybie art. 10 K.p.a. Z powyższej sekwencji istotnie wynika, że organ pierwszej instancji zastosował art. 10 K.p.a. przed dokonaną zmianą projektu, co narusza tę regulację. Naruszenie to jednak w okolicznościach sprawy niniejszej nie miało wpływu na jej wynik. Skarżący brali czynny udział w sprawie, są reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzuty dotyczące zmiany wiaty na pergolę zostały zgłoszone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, co jednoznacznie świadczy o tym, że znali treść tej poprawki.
A. i P. P. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z następującymi przepisami:
1. art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), co przejawiało się nieuchyleniem zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji pomimo uchybienia przez ten organ obowiązkowi wszechstronnego rozpoznania sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności oraz ograniczenia uzasadnienia wydanego przez siebie rozstrzygnięcia do powielenia stanowiska organu poprzedzającego pierwszej instancji, bez dokonania własnej oceny dowodów oraz bez odniesienia do wszystkich zarzutów odwołania - co zgodnie z poglądami praktyki orzeczniczej stanowiło rażące naruszenie prawa;
2. art. 10 K.p.a. oraz art. 8 § 1 K.p.a., co przejawiało się nieuchyleniem decyzji organu drugiej instancji pomimo uchybienia przez ten organ obowiązkowi zapewnienia Skarżącym możliwości końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania po zgromadzeniu nowego materiału dowodowego w sprawie (tj. pomimo naruszenia przez organ obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w końcowym stadium postępowania oraz naruszenia zasady równego traktowania stron) z § 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w lokalizacji inwestycji;
3. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 m.p.z.p., co przejawiało się powieleniem za organem administracji błędnego poglądu, jakoby zaprojektowany obszar "zieleni niskiej" w zakresie powierzchni dojazdu do posesji Skarżących wliczał się do powierzchni terenu biologicznie czynnego, w sytuacji gdy przeciwny wniosek wynika z treści § 2 pkt 7 m.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 1 ppkt 2 m.p.z.p.;
4. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane w zw. z § 14 pkt 1, § 15 pkt 2 oraz § 21 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co przejawiało się nieuchyleniem decyzji organu drugiej instancji pomimo pominięcia przez ten organ przy wydawaniu decyzji, że:
a. normy obowiązującego prawa wymagają, aby obszar służący jako dojazd do nieruchomości bądź miejsce parkowania lub manewrowania samochodami był wykonany z nawierzchni utwardzonej lub gruntowej stabilizowanej, a także aby był odpowiedni do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania, a brak jakichkolwiek danych na poparcie oświadczenia inwestora uniemożliwia skontrolowanie spełnienia ww. wymogów;
b. proponowane rozwiązania zamienne nie uwzględniają treści służebności obciążającej nieruchomość inwestorów na rzecz nieruchomości skarżących: "przejścia i przejazdu wydzieloną drogą od ul. [...] do nieruchomości władnącej" (która była zaprojektowana w dokumentacji technicznej zatwierdzonej przez Prezydenta Miasta Białegostoku i decyzją nr 502/06 z dnia 14 czerwca 2006 r. zezwalającą na wykonanie robót).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą, w ocenie skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. L. i A. L. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. albowiem skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy a pozostałe strony nie wniosły o jej przeprowadzenie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. P. i P. P. nie posiadała usprawiedliwionych podstaw.
W ocenie NSA, Sąd w zaskarżonym wyroku słusznie uznał, że nie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie mogło zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Sąd słusznie wywiódł w wyroku, że z uwagi na wcześniejszy wyrok WSA w Białymstoku z 17 września 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 274/21 organy nadzoru budowlanego w ponownie prowadzonym postępowaniu miały wyjaśnić wyłącznie kwestię powierzchni biologicznie czynnej na terenie stanowiącym służebność przejścia i przejazdu na nieruchomość sąsiednią. Ustalenia w tym zakresie zostały poczynione przez organy. PINB Powiatu Grodzkiego w Białymstoku postanowieniem z 20 kwietnia 2022 r. zobowiązał inwestorów do uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego w sposób, który odpowiadał zaleceniom wydanego 17 września 2021 r. wyroku. Efektem tego był przedłożony 1 sierpnia 2022 r. projekt budowlany zamienny z 7 lipca 2022 r. Organ ten przeanalizował ten projekt i uznał, że wymaga on uzupełnienia. Postanowieniem z 11 sierpnia 2022 r. zobowiązano inwestora do wskazania sposobu utwardzenia lub stabilizacji gruntu drogi dojazdowej do sąsiedniej nieruchomości (służebności przejazdu) oraz uwzględnienia w bilansie terenu powierzchni zabudowy wiaty parkingowej zlokalizowanej przy budynku mieszkalnym.
Odpowiedzią na powyższe zobowiązanie było pismo inwestora z 5 września 2022 r., w którym oświadczył on, ze nawierzchnia drogi dojazdowej do sąsiedniej nieruchomości będzie miała "wystarczającą nośność dla pojazdu osobowego" gdyż po usunięciu na przejeździe kostki brukowej, teren zostanie wyrównany i uzupełniony piaskiem, a następnie zagęszczony mechanicznie.
Takie wyjaśnienie kwestii utwardzenia drogi dojazdowej, w ocenie NSA, mogło stanowić podstawę dla organów do uznania, że przedmiotowa kwestia została wyjaśniona w sposób wystarczający na potrzeby wydania rozstrzygnięcia (zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego). Skoro przepisy techniczno-budowlane (§ 14 ust. 1 i 15 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) nie określają szczegółowych wymogów dla nośności dróg dojazdowych w zabudowie jednorodzinnej, a wymaga się ogólnie zapewnienia nośności odpowiedniej dla przewidzianego dla takiej drogi sposobu użytkowania (w tym przypadku pojazdy osobowe), to wspomniane wyżej oświadczenie inwestora o wystarczającej nośności drogi dojazdowej dla pojazdu osobowego było adekwatne aby przyjąć, że przewidziane w projekcie zamiennym utwardzenie drogi dojazdowej spełni wymóg odpowiedniej nośności.
Zarzut skarżących, że kwestia powyższa nie została przez organy właściwie rozpatrzona, w szczególności przez organ odwoławczy, nie mógł uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd bowiem wspomniane wyżej oświadczenie inwestora odnośnie do zapewnienia odpowiedniej nośności drogi dojazdowej dla pojazdu osobowego było w okolicznościach sprawy wystarczające aby uznać, że przedmiotowa droga dojazdowa odpowiada nośności przewidzianej dla ruchu pojazdu osobowego. Skoro prawodawca nie określa szczegółowych wymogów a odwołuje się jedynie do wykazania odpowiedniej nośności drogi dla sposobu jej użytkowania, to przedstawione oświadczenie inwestora z 5 września 2022 r. spełniało ten warunek. W ocenie NSA, usunięcie części kostki brukowej z drogi dojazdowej (zazwyczaj ok. 8-12 cm głębokości), wyrównanie terenu i uzupełnienie go warstwą piasku poddanego następnie zagęszczeniu mechanicznemu, a następnie utworzenie warstwy z ziemi (co najmniej 2-3 cm), w której zostanie zasadzona trawa, jest odpowiednią i wystarczającą technologią do przyjęcia, że taki teren będzie odpowiedniej nośności dla ruchu pojazdów osobowych, polegającego na dojeździe do nieruchomości sąsiedniej (dz. [...]). Czyli planowana tam nawierzchnia gruntowa (24,08 m2) z zielenią niską urządzoną (trawa) będzie odpowiednia dla istniejącej służebności drogowej a przy tym stanowi teren biologicznie czynny, gdyż możliwa jest tam wegetacja roślin.
Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie oświadczenie inwestora odnośnie do zapewnienia odpowiedniej nośności drogi dojazdowej do sąsiedniej nieruchomości będzie podlegać weryfikacji albowiem inwestor w ramach postępowania legalizacyjnego musi jeszcze uzyskać pozwolenie na użytkowanie a zatem organ będzie kontrolował czy projekt budowlany zamienny został w rzeczywistości zrealizowany.
Analizując doprowadzenie projektu budowlanego zamiennego do zgodności z postanowieniami obowiązującego dla terenu inwestycji planu miejscowego (§ 7 ust. 1 i 2 uchwały nr [...] Rady Miasta Białegostoku z [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części [...] stwierdzić należy, że Sąd i organy zasadnie przyjęły, że nie zachodzi w tym zakresie niezgodność planowanej inwestycji z postanowieniami planu. Działka inwestycyjna położona jest w terenie oznaczonym 15.MN co wskazuje na zabudowę jednorodzinną. Wskazany wyżej przepis planu dla zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej (jak w niniejszej sprawie) ustala maksymalną dopuszczalną powierzchnię zabudowaną działki do 50 % jej powierzchni.
Zgodnie z definicją terenu biologicznie czynnego z § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. należy przez to rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie.
Jak słusznie zauważył Sąd z tej definicji wynika, że występują trzy sposoby realizacji terenu biologicznie czynnego na działce: na części działki budowlanej – 100 %; na dachach i tarasach – 50 % oraz na innych powierzchniach, gdy powierzchnia ta nie jest mniejsza niż 10 m2. Oczywiście musi to być nawierzchnia zagospodarowana tak by zapewniona była naturalna wegetacja roślin i retencja wód opadowych.
Przechodząc do realiów sprawy należy zauważyć, że obszar określony w projekcie zamiennym jako nawierzchnia biologicznie czynna – wzmocniona to teren lokalizacji tzw. geokratki. W projekcie występuje jako teren z pergolą (dawniej wiatą). Pergola zakłada brak istnienia zadaszenia a zatem do powierzchni tej będą miały dostęp słońce, powietrze i opady atmosferyczne. Zgodnie z opisem z projektu budowlanego zamiennego (str. 7) montaż tego rodzaju nawierzchni polegać będzie na: usunięciu istniejącej kostki brukowej, wykorytowaniu tego obszaru na głębokość 30 cm, wykonaniu tam warstwy nośnej w postaci kruszywa (żwir/tłuczeń) o grubości 20 cm, zagęszczeniu mechanicznym kruszywa, pokryciu go geowłókniną, uzupełnieniu powstałego ubytku nawierzchni piaskiem lub pospółką o uziarnieniu 0,2 mm do 5 mm, który zostanie zagęszczony mechanicznie (czytaj ubity zagęszczarką gruntu) do grubości 5 cm, a następnie zostanie ułożona geokratka (nawierzchnia gruntowa biologicznie czynna – wzmocniona), która zostanie wyrównana zagęszczarką a na koniec przestrzenie w geokratce wypełni ozdobne kruszywo. Zatem tego rodzaju dojazd jest terenem zapewniającym naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, bo podłoże z kruszywa nie wyklucza naturalnej wegetacji roślin i retencji wód opadowych.
Wobec tego przyjąć należało, że inwestor uzupełniając projekt budowlany zamienny na żądanie organu adnotacją z 28 listopada 2022 r., określając teren lokalizacji geokratki jako "Pergola" doprowadził do odpowiedniego zbilansowania powierzchni zabudowy działki inwestycyjnej do wymaganej w planie miejscowym 50% powierzchni biologicznie czynnej.
Pierwotnie projekt zamienny z 7 lipca 2022 r. przewidywał powierzchnię biologicznie czynną 138,30 m2, która stanowiła 50,11% całkowitej powierzchni działki. W jej skład zaliczono nawierzchnię gruntową – 20,81 m2, nawierzchnię gruntową wzmocnioną – 22,99 m2, zieleń niską – 94,50 m 2. Zieleń niską stanowił m.in. dojazd do sąsiedniej nieruchomości. Kwalifikacja ta nie powinna budzić wątpliwości albowiem inwestor wyjaśnił jaka będzie technologia wykonania dojazdu. Podbudowa z piasku, zagęszczona mechanicznie i warstwa ziemi, na której posiana zostanie trawa wskazuje na powstanie tam powierzchni biologicznie czynnej.
Zatem do obszaru nawierzchni biologicznie czynnej w 100% zaliczyć należało zarówno teren lokalizacji greokratki – (pergola) jak i dojazd do działki sąsiedniej (służebność przejazdu) – teren zieleni niskiej bowiem sposób ich wykonania zapewnia naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych. Zostały one wykonane z warstwy ziemi, kruszywa i pasku, które spełniają warunki dla wegetacji roślin i retencji wód. Definicja nie wymaga obecnie by był to grunt ziemny czy grunt rodzimy.
Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji słusznie uznał stanowisko organów za prawidłowe, że przedłożony projekt zamienny wraz z wyjaśnieniami pozwala uznać go za zgodny z planem miejscowym. W istocie bowiem teren biologicznie czynny stanowi 50,11 % całkowitej powierzchni działki inwestycyjnej. To zaś czyni uzasadnionym stanowisko, że projekt zamienny z 7 lipca 2022 r. po uzupełnieniach spełniał wymogi określone w art. 35 ust. 1 ustawy, a zatem należało go zatwierdzić.
Zasadnie Sąd w zaskarżonym wyroku uznał, że brak jest podstawy procesowej do uchylenia zaskarżonej decyzji albowiem zaistniałe w sprawie naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się odnośnie do zgromadzonego przez organ materiału dowodowego przed wydaniem decyzji w I instancji (art. 10 K.p.a.) nie miało znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że pomimo naruszenia art. 10 K.p.a. przez organ I instancji skarżący kasacyjnie złożyli odwołanie, w którym podnieśli zarzut zmiany w projekcie zamiennym określenia "wiaty" na "pergolę". Organ wziął ten zarzut pod uwagę i uznał, że nie stanowił on podstawy do uchylenia decyzji, zwłaszcza że zmiana ta jest w istocie powrotem do określenia tego terenu z poprzedniego projektu zagospodarowania zatwierdzonego w 2015 r. W efekcie pierwotny projekt nie został zmieniony.
Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej albowiem wysypanie terenu pod pergolą kruszywem, tłuczniem i paskiem do głębokości 30 cm nie stanowi przeszkody dla uznania, że jest to nadal teren biologicznie czynny z § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Definicja ta nie wskazuje na konieczność prowadzenia nasadzeń roślin na takim terenie, czy prowadzenia produkcji roślinnej lub leśnej. Teren ma jedynie zapewniać warunki do naturalnej wegetacji roślin i retencji wód opadowych. Podłoże z kruszywa nie wyklucza tego by niektóre gatunku roślin np. rosnące na skałach, mogły tam wzrastać. Podłoże tego rodzaju na pewno zapewnia retencję wód opadowych bowiem jest warstwy piasku (nawet ubitego) są dla wody przepuszczalne.
Oświadczenie projektanta o zapewnieniu odpowiednich rozwiązań projektowych będzie weryfikowane na etapie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Jeśli w zakresie deklarowanego zagospodarowania poprzez zasadzenie trawy projekt zamienny nie zostanie rzeczywiście zrealizowany to organ będzie miał podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie.
Przedłożony projekt budowlany zamienny był kontrolowany jedynie w zakresie określonym poprzednio wydanym wyrokiem. Organy słusznie uznały, że wady poprzedniego projektu i wątpliwości zostały przez inwestora wyjaśnione w sposób wiarygodny i wystarczający do uznania, że inwestycja będzie zgodna z przepisami prawa w tym w szczególności zgodna z postanowieniami planu miejscowego. Wobec tego zaistniały podstawy do wydania decyzji z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
Nie można mówić o sprzeczności projektu zamiennego w planem miejscowym § 2 pkt 7 w zw. z § 7 pkt 1 ppkt 2 albowiem teren dojazdu do działki sąsiedniej będący służebnością przejazdu zakwalifikowany jako zieleń niska nie jest dojazdem w rozumieniu użytym w planie miejscowym. W definicji powierzchni zabudowanej działki z planu mowa jest "nawierzchni utwardzonej dojść, dojazdów i innych" czyli charakterystyczna cechą nawierzchni zaliczanej do powierzchni zabudowanej jest jej utwardzenie. W przedmiotowej sprawie w technologii wykonania terenu zieleni niskiej (dojazdu do działki sąsiedniej) czy montażu geokratki w obszarze nawierzchni biologicznie czynnej wzmocnionej mowa jest o zagęszczaniu czyli wykonywaniu utwardzenia jednej z warstw podłoża ale nie oznacza to, że nawierzchnia taka jest w istocie powierzchnią utwardzoną z § 2 pkt 7 planu miejscowego. Okoliczność, że podłoże zagospodarowanie jako trawnik czy wysypane kruszywem jest stabilne (utwardzone na pewnym poziomie) nie wyklucza tego, że może spełniać inną funkcję np. być terenem biologicznie czynnym. Z przytoczonych w skardze kasacyjnej norm rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (§ 14 pkt 1, § 15 pkt 2 i § 21 pkt 3) nie wynika aby dojazd do nieruchomości w ramach służebności drogowej musiał mieć powierzchnię utwardzoną. Przepisy te wskazują jedynie na konieczność zapewnienia nośności odpowiedniej do rodzaju poruszających się takim dojazdem pojazdów, odpowiedniej do przeznaczenia takiego dojazdu. Skoro tak to dojazd do zabudowy jednorodzinnej ma zapewniać nośność, która zapewni dojazd samochodem osobowym dla osób korzystających z takiej nieruchomości. W ocenie NSA, trawnik na ustabilizowanym podłożu z piachu spełnia taki wymóg.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.