II OSK 586/08

II OSK 586/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-04-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Łuczaj
Wojciech Mazur
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 863/07 - Wyrok WSA w Warszawie z 2008-01-08
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
art. 35a, art. 34
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 863/07 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków z siedzibą w G. i "WWF Polska – Światowy Fundusz na Rzecz Przyrody" z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków z siedzibą w G. oraz "WWF Polska-Światowy Fundusz na Rzecz Przyrody" z siedzibą w W. decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2006 r., zn. [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody Podlaskiego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi krajowej nr 19 odcinek Święta Woda – Sochonie (Obwodnica Wasilkowa), albowiem planowane zamierzenie inwestycyjne należy do przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko, w tym na obszary: specjalnej ochrony ptaków "Puszcza Knyszyńska" wyznaczony rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. z 2004 r. Nr 229, poz. 2313) oraz przecina projektowany specjalny obszar ochrony siedlisk Natura 2000 "Ostoja Knyszyńska", a także biegnie przez otulinę Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej. Uzasadniając potrzebę realizacji przedmiotowej inwestycji inwestor podniósł, iż obecnie istniejąca droga nr 19 nie spełnia norm technicznych i stwarza zagrożenie dla ruchu drogowego, a odbywający się obecnie ruch pojazdów przez miasto Wasilków stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia jego mieszkańców oraz powoduje pękanie budynków zlokalizowanych przy drodze. W załączonym do wniosku raporcie oddziaływania na środowisko wskazano, iż wybrana lokalizacja obwodnicy jest najkorzystniejsza z uwagi na oddziaływanie na środowisko.
W dniu [...] września 2006 r. Wojewoda Podlaski wydał decyzję (zn. [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przebieg planowanej obwodnicy Wasilkowa poddano szczegółowej ocenie z punktu widzenia obecnego stanu fauny i flory z uwzględnieniem Dyrektyw Ptasiej i Siedliskowej. W wyniku przeprowadzonych analiz i ocen możliwych wariantów wybrano optymalny podstawowy wariant, który wprowadzono do planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wasilków. Zdaniem Wojewody Podlaskiego realizacja planowanej inwestycji w przedstawionym wariancie jest możliwa w przypadku spełnienia konkretnych warunków, które określono w tej decyzji. Ponadto nałożono na inwestora szereg obowiązków, których realizacja ma prowadzić do kompensacji przyrodniczej. Zdaniem Wojewody ustalone działania kompensacyjne pozwolą na zapewnienie spójności i właściwe funkcjonowanie obszaru Natura 2000 "Puszcza Knyszyńska", a teren objęty kompensacją można będzie włączyć w granice Natura 2000. Wojewoda wskazał ponadto, iż zły stan techniczny istniejącej drogi oraz brak zabezpieczeń środowiska przy stale wzrastającym natężeniu ruchu samochodowego (przez co oddziałuje negatywnie zarówno na bezpieczeństwo i jakość życia mieszkańców oraz dobro narodowe, jakim jest środowisko) uzasadnia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Odwołania od powyższej decyzji wniosły: Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków z siedzibą w G., WWF Polska – Światowy Fundusz na rzecz Przyrody oraz Związek Stowarzyszeń Polska Zielona Sieć w S.. Odwołujący się wskazali przede wszystkim, że obwodnica Wasilkowa nie jest samodzielnym przedsięwzięciem, lecz przedsięwzięciem w ciągu drogi S-19. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizację powinna, więc obejmować całe przedsięwzięcie realizowane w granicach województwa. Decyzja zmierza do obejścia art. 46 ust. 1a pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz postanowień dyrektywy 2001/42/EWG z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz. Urz. WE L 197 z dnia 21 lipca 2001 r.), nakazujących przedsięwzięcia takie jak obwodnica Wasilkowa, poddawać ocenie oddziaływań skumulowanych. Organ nie wykazał także przesłanek zastosowania w sprawie art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie, analizy wariantowe w raporcie nie wykazują w wystarczającym stopniu i jednoznacznie, braku rozwiązań alternatywnych w stanie aktualnym. Organ administracyjny nie zapewnił również wykonania kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000, ani nie zapewnił w dostatecznym stopniu wykonania działań minimalizujących. Zdaniem wnoszących odwołania sporządzony raport oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko jest wadliwy, ponadto zarzucili, że zaskarżona decyzja nie zawiera oznaczenia stron, do których powinna być skierowana, a została de facto jak skierowana do osób niebędących stronami w sprawie, co więcej organ naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, ponieważ ani przed wydaniem decyzji, ani w trakcie postępowań uzgodnieniowych odwołujące się organizacje nie otrzymywały zawiadomień o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., zn. [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Minister Środowiska wskazał, że realizacja obwodnicy Wasilkowa jest całkowicie nowym przedsięwzięciem, stanowiącym funkcjonalną całość, przebiegającym pomiędzy istniejącymi drogami – drogą krajową nr 19 oraz drogą krajową nr 8. Stanowi przy tym część szeregu działań przewidzianych do realizacji w dłuższej perspektywie czasowej, związanych z realizacją planowanej drogi ekspresowej zgodnie z jej przebiegiem ustalonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 128, poz. 1334). Przyjęty wariant uwzględnia walory przyrodnicze rejonu inwestycji, a realizacja przedsięwzięcia jest uzasadniona, pomimo jego lokalizacji w obszarach chronionych na mocy ustawy o ochronie przyrody. Minister wskazał, iż w decyzji Wojewody Podlaskiego określono działania minimalizujące wpływ inwestycji na środowisko oraz działania kompensujące. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.
Skargi do Sądu na powyższą decyzję złożyło Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków z siedzibą w G. oraz WWF Polska – Światowy Fundusz na rzecz Przyrody, wnosząc o:
1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej decyzji z uwagi na naruszenie:
– art. 46 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) i art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 i 3 dyrektywy 85/37/EWG w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre publiczne i prywatne przedsięwzięcia na środowisko (Dz. Urz. WE L 73 z 14 marca 1997 r.) oraz art. 6 ust. 3 w związku z art. 7 dyrektywy 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. WE L 206 z 22 lipca 1992 r.),
– art. 35a zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i art. 6 ust. 3 i 4 w związku z art. 6 ust.3 w związku z art. 7 dyrektywy 92/43/EWG,
– art. 52 ust.1 ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz art. 5 ust.1 dyrektywy 85/37/EWG,
– art. 53 ustawy – Prawo ochrony środowiska,
2) alternatywnie o uchylenie zaskarżonych decyzji ze względu na naruszenie prawa materialnego, tj. wyżej wskazanych przepisów prawa ochrony środowiska, które miało wpływ na wynik sprawy, ze względu na naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 3, 4 oraz art. 6 k.p.a. dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz ze względu na inne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4, art. 108 § 1 k.p.a., które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że skargi częściowo zasługują na uwzględnienie, albowiem organ w toku postępowania administracyjnego naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu uzasadniony jest zarzut, iż nie przeanalizowano w kontekście zapewnienia właściwej ochrony dóbr przyrodniczych obejmowanych ochroną w ramach obszarów Natura 2000, przesłanek uzasadniających zastosowanie w niniejszej sprawie art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Projektowane przedsięwzięcie przebiega przez ustanowiony obszar specjalnej ochrony ptaków "Natura 2000 – Puszcza Knyszyńska", przez projektowany specjalny obszar ochrony siedlisk "Natura 2000 – Ostoja Knyszyńska" oraz otulinę Parku Krajobrazowego Puszcza Knyszyńska, które to obszary podlegają szczególnej ochronie. Ochrona utworzonych i projektowanych obszarów Natura 2000 polega w szczególności na ograniczeniu możliwości ingerencji, które mogłyby prowadzić do negatywnych skutków dla dóbr przyrodniczych objętych ochroną. Z przepisu art. 34 ustawy o ochronie przyrody wynika jednak, że jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo wojewoda, a na obszarach morskich dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu lub przedsięwzięcia, które mogą mieć negatywny wpływ na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. Organ administracji może wydać zezwolenie na realizację przedsięwzięcia, jeżeli za realizacją projektowanego lub planowanego przedsięwzięcia przemawia nadrzędny interes publiczny, a w jego ramach wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, a po drugie brak jest rozwiązań alternatywnych w stosunku do tych zawartych w planowanym lub projektowanym przedsięwzięciu. Organy administracji w toku postępowania wykazały, iż budowa obwodnicy jest niezbędna, a zatem wykazały, iż za jego realizacją przemawia nadrzędny interes publiczny, a w jego ramach wymogi o charakterze społecznym. Z treści decyzji nie wynika jednak czy analizowane były inne możliwości przebiegu obwodnicy w celu zapewnienia ochrony dóbr przyrodniczych, dla których są ustanowione obszary "Natura 2000", tj. poza obszarem Natura 2000. Rozpatrujący sprawę w drugiej instancji Minister Środowiska nie wyjaśnił tej kwestii w sposób jednoznaczny, poprzestając na stwierdzeniu, iż na wcześniejszych etapach procesu inwestycyjnego rozważano różne warianty analizowanego przedsięwzięcia, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Z załączonego do akt sprawy raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko wynika, że wszystkie warianty zakładają, iż przechodzić ona będzie przez tereny przyrodnicze prawnie chronione w tym utworzone i projektowane obszary Natura 2000. Nie wynika natomiast czy w toku postępowania analizowano inny przebieg obwodnicy – omijający tereny Natura 2000. W ten sposób Minister Środowiska naruszył przepisy postępowania nakładające na organy obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, tj. art. 7, art. 77 oraz w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a., co może mieć wpływ na wynik sprawy w świetle obowiązku dokonania pełnej analizy rozwiązań alternatywnych, wynikającego z art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Minister Środowiska rozpoznając merytorycznie sprawę w drugiej instancji, wobec zarzutów podniesionych w odwołaniu, miał bowiem obowiązek dokonać analizy przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Wobec powyższego Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy. Jednocześnie Sąd nie podzielił zasadności pozostałych zarzutów stron skarżących mających skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji lub ich uchyleniem.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając:
– naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 34 Prawa ochrony środowiska, poprzez przyjęcie, że w decyzji Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2006 r. nie wykazano zaistnienia obligatoryjnych przesłanek dopuszczających wydanie zgody na realizację przedsięwzięcia,
– naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Ministra Środowiska z dnia 10 listopada nie spełnia wymogów formalnych i narusza prawo w stopniu powodującym jej uchylenie, a organ nie dokonał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy,
– naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na przyjęciu, iż decyzja Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2006 r., (powołanej dalej jako p.p.s.a.), narusza przepisy postępowania w taki sposób, że ma to wpływ na wynik sprawy z uwagi na niewystarczające uzasadnienie analizy innego przebiegu obwodnicy.
W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o zmianę wyroku poprzez oddalenie skarg, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną WWF Polska – Światowy Fundusz na rzecz Przyrody oraz Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej, która pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzki sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia. Z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie okoliczności nieważności postępowania wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a., których w niniejszej sprawie nie dostrzeżono.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o szczególnym charakterze przysługującym od orzeczeń sądów administracyjnych I instancji kończących postępowanie w sprawie. Z tych względów obowiązuje przy sporządzaniu skargi kasacyjnej przymus adwokacko-radcowski (art. 175 p.p.s.a.), co powinno gwarantować, że pismo to będzie profesjonalnie przygotowane z zachowaniem wszelkich wymogów wynikających z przepisów art. 174 i 176 p.p.s.a., bowiem w postępowaniu kasacyjnym, jak zaznaczono na wstępie, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada tym wymogom, bowiem posiada szereg błędów, które nie powinny mieć miejsca w piśmie sporządzonym przez pełnomocnika mającego odpowiednie uprawnienia.
W pkt 1 wskazującym na naruszenie "art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. – Prawo ochrony środowiska" prawdopodobnie chodzi o ustawę o ochronie przyrody (podobnie w uzasadnieniu), jednak Sąd nie powinien domyślać się, jaki akt prawny miał autor skargi kasacyjnej na myśli.
W pkt 2 mowa jest o naruszeniu "prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" tymczasem dalej wymieniane tam przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. są przepisami proceduralnymi, przepisami postępowania administracyjnego, których Sąd I instancji nie stosował, gdyż właściwymi przepisami w tym zakresie dla sądów administracyjnych, są przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W pkt 3 petitum skargi kasacyjnej błędnie również zarzucono naruszenie "prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" odnosząc to do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., który to przepis jest przepisem postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a nie przepisem prawa materialnego.
Poza tym naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a), są to dwie różne postacie naruszenia prawa, wzajemnie nie wykluczające się, ale wynikające z różnych przesłanek. Tymczasem w skardze kasacyjnej podnosi się wielokrotnie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie wyjaśniając jednak na czym miałaby polegać błędna wykładnia a na czym niewłaściwe zastosowanie danego przepisu, jak by nie miało to znaczenia (J.P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2006, s. 367 i nast.).
Samo zaś powtórzenie w skardze kasacyjnej brzmienia art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. nie oznacza jeszcze trafności zarzutu, ani poprawności jego sformułowania w konkretnej sprawie i w stosunki do konkretnego przepisu, tym bardziej że na podobnym stopniu abstrakcji i ogólnikowości zostało również opracowane uzasadnienie skargi kasacyjnej, które jest raczej polemiką, a nie merytorycznym wywodem prawnym opartym na przepisach i faktach zaczerpniętych z akt sprawy.
Skarga kasacyjna wniesiona w tej spawie z uwagi na powyżej omówione niedoskonałości, które również zostały zauważone w odpowiedziach na skargę kasacyjną, nie dawała podstaw do wzruszenia zaskarżonego wyroku.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.