II OSK 56/23

II OSK 56/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Bk 565/22 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2022-10-20
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Zwrócono wpis sądowy
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X Sp. z o. o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 565/22 w sprawie ze skargi X Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy Zambrów z dnia 30 maja 2022 r. nr 312/XXXI/22 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zambrów, dotyczącego części obszaru geodezyjnego Czerwony Bór (działka nr [...]) postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 565/22, oddalił skargę X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia 30 maja 2022 r., nr [...], w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji skargą X Sp. z o.o. w [...] (dalej: "skarżąca", "Spółka") zaskarżyła ww. uchwałę Rady Gminy Z. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z., dotyczącego części obszaru geodezyjnego C. B. (działki nr [...]).
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z. wniosła o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności Sąd ten wskazał, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny podmiotu skarżącego z uwagi na jej podjęcie w trakcie zaawansowanego toku postępowania administracyjnego z wniosku podmiotu skarżącego o ustalenie warunków zabudowy na obszarze objętym granicami uchwały intencyjnej dla inwestycji w postaci kompostowni odpadów innych niż niebezpieczne i budowy budynku socjalnego w zabudowie produkcyjno – usługowej. Z urzędu Sądowi pierwszej instancji wiadomym było (z racji rozpatrywania sprawy o sygn. II SA/Bk 573/22 ), że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy skarżąca spółka wystąpiła w dniu 22 listopada 2021 r., a odmowna decyzja Wójta Gminy Z. z dnia 1 marca 2022 r. została uchylona w trybie odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 24 marca 2022 r. Sprawa wróciła do organu I instancji do ponownego rozpoznania. W dniu 30 maja 2022 r. Rada Gminy Z. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z., dotyczącego części obszaru geodezyjnego C. B., mianowicie działki nr [...]. Postanowieniem z tej samej daty, co data podjęcia uchwały intencyjnej, Wójt Gminy Z. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stwierdzając w uzasadnieniu, że wstępne założenia planu miejscowego, do którego uchwalenia gmina przystąpiła, mogą być odmienne od wnioskowanego sposobu zagospodarowania terenu. Postanowienie powyższe zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży w wyniku uwzględnienia zażalenia wnioskodawcy postanowieniem z dnia 21 czerwca 2022 r. Jednocześnie Kolegium postanowieniem z dnia 22 czerwca 2022 r. uwzględniło ponaglenie wnioskodawcy na przewlekłość postępowania o ustalenie warunków zabudowy zobowiązując Wójta Gminy Z. do wydania decyzji. Wójt Gminy Z. postanowieniem z dnia 30 czerwca 2022 r., z powołaniem się na art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponownie zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy do dnia 5 stycznia 2023 r. Wnioskodawca X Spółka z o.o. w [...] wywiodła zażalenie na powyższe postanowienie, które ponownie zostało uwzględnione. Postanowieniem z dnia 20 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży uchyliło w całości postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Kolegium wskazało, że wniosek o warunki zabudowy wpłynął w dniu 23 listopada 2021 r. a zatem 9-miesięczny okres możliwego zawieszenia postępowania upływa w dniu 23 sierpnia 2022 r. Kolegium wskazało na fakultatywność postanowienia o zawieszeniu postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy z uwagi na podjęcie uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzenia planu.
Zdaniem Sądu meriti uchwała intencyjna w sposób bezpośredni i realny wpłynęła na sytuację prawną podmiotu skarżącego poprzez wstrzymanie toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a zatem podjęciem uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego podmiotu skarżącego. Tym niemniej, zdaniem Sądu rozpoznającego skargę, dostrzeżone przez Sąd naruszenie interesu prawnego strony odbyło się w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym.
Jak wynika z dokumentacji nadesłanej przez organ przy odpowiedzi na skargę, uchwala intencyjna została podjęta na wniosek Wójta Gminy Z. po przeprowadzeniu analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. dotyczącego części obszaru geodezyjnego C. B. (działki nr [...]) i analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. Zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Z. z 28 listopada 2016 r. nr [...], obszar działki nr [...] w C. B., przeznaczony jest pod tereny lasów i zadrzewień z wyłączeniem nowej zabudowy.
Jak wynika z treści analizy impulsem do jej przeprowadzenia stał się z jednej strony wniosek właściciela działki nr [...] skierowany do Wójta Gminy Z. o przystąpienie do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. w zakresie umożliwienia realizacji na tym obszarze inwestycji o charakterze produkcyjnym, a z drugiej strony liczne protesty mieszkańców miejscowości C. B. i B. M. przeciwko zamiarowi skarżącej spółki zlokalizowania na działce [...] kompostowni odpadów. Interes inwestora i mieszkańców gminy pozostawał w konflikcie. Lokalna społeczność domagała się od Wójta podjęcia działań prowadzących do uporządkowania przestrzeni w sposób uwzględniający kierunek polityki przestrzennej określony w Studium. Środkiem proceduralnym prawidłowego ważenia interesów są wnioski i uwagi do projektu planu składane w toku procedury planistycznej.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zaskarżona uchwała, wbrew zarzutowi skarżącej Spółki, nie zawiera w swej treści określenia przeznaczenia terenu objętego granicami planu. Wyrażone ustnie na sesji rady gminy przez przedstawiciela organu wykonawczego gminy stanowisko wskazujące na planowane przeznaczenie działki [...], było opisaniem uwarunkowań prawnych, uzasadniających potrzebę podjęcia uchwały intencyjnej, na pewno przy tym znanych skarżącej Spółce. Z zakresu prac przygotowawczych przed przystąpieniem do sporządzenia projektu planu wynika, że już na tym etapie organy gminy muszą mieć orientację co do przewidywanych rozwiązań przyszłego planu.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że zaskarżona uchwała jest zgodna z obwiązującym porządkiem prawnym a skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono:
I. naruszenie prawa materialnego poprzez:
a) błędną wykładnię art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503) dalej: "u.p.z.p." w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, na skutek wadliwego uznania, że wszczęcie procedury planistycznej nie narusza istoty prawa własności oraz nie ogranicza wolności działalności gospodarczej, podczas gdy uchwała Nr [...] z dnia 30 maja 2022 r. Rady Gminy Z. w sposób bezpośredni i realny wpłynęła na sytuację prawną Skarżącego oraz na sposób wykonywania prawa własności oraz prawa działalności gospodarczej Skarżącego,
b) błędną wykładnię art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP na skutek wadliwego uznania, że proporcjonalność ingerencji w prawo własności, czy prawo działalności gospodarczej może być oceniana dopiero na etapie kontroli legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy nie ma jakichkolwiek przeszkód prawnych, aby ingerencja ta mogła być oceniana również na etapie kontroli uchwały o przystąpieniu do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
c) niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, art. 22 w zw. z art. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP na skutek błędnego uznania, że przy podjęciu uchwały Nr [...] z dnia 30 maja 2022 r. Rada Gminy Z. nie przekroczyła władztwa planistycznego gminy, podczas gdy objęcie przedmiotową uchwałą wyłącznie jednej działki nr [...] oraz przesądzenie o jej kierunku zagospodarowania w sposób nieuwzględniający jej dotychczasowego przeznaczenia powoduje, że naruszone jest wykonywanie prawa własności i prawo wolności działalności gospodarczej, co w sposób rażący narusza zasadę proporcjonalności;
II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadziło do przedstawienia przez Sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych sprawy, ponieważ Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uznał, że wyrażone na sesji rady gminy przez przedstawiciela organu wykonawczego gminy stanowisko wskazujące na planowane przeznaczenie działki [...] było opisem uwarunkowań prawnych uzasadniających potrzebę podjęcia uchwały intencyjnej, znanych Skarżącemu, podczas gdy była to wypowiedź o charakterze przesądzającym, a na etapie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie jest dopuszczalne formułowanie ściśle skonkretyzowanych propozycji co do przeznaczenia określonych terenów,
b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że wszczęcie procedury planistycznej nie narusza istoty prawa własności oraz nie ogranicza wolności działalności gospodarczej, podczas gdy Uchwała Nr [...] z dnia 30.05.2022 r. Rady Gminy Z. w sposób bezpośredni i realny wpłynęła na sytuację prawną Skarżącego oraz na sposób wykonywania prawa własności oraz prawa działalności gospodarczej Skarżącego,
c) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, art. 22 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Radę Gminy Z. wskazanych przepisów:
a. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP przez nieuzasadnioną i bezpodstawną ingerencję organu w prawo własności nieruchomości,
b. art. 22 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione i bezpodstawne ograniczenie wolności działalności gospodarczej,
c. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieproporcjonalną ingerencję organu w prawo własności oraz prawo wolności gospodarczej,
d. art. 140 Kodeksu cywilnego przez nieuwzględnienie, że podjęcie zaskarżonej uchwały spowoduje istotne i bezpodstawne ograniczenie prawa własności inwestorów nieruchomości,
e. art. 14 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy.
Mając na względzie wskazane zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białystoku,
2) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W piśmie procesowym z dnia 27 grudnia 2022 r. Gmina Z. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 189 P.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.
Z przywołanego przepisu wynika, że niewydanie orzeczenia o odrzuceniu skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, mimo istnienia podstaw prawnych do jej odrzucenia, determinuje konieczność uchylenia orzeczenia pierwszoinstancyjnego przez sąd kasacyjny i odrzucenie skargi. W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.
Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
W rozpatrywanym przypadku przepisem szczególnym, do którego odsyła art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz., 713 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g.". Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06, OTK-A 2008 r., Nr 7, poz. 121). Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje jedynie takiemu podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, w tym rozumieniu, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, LEX nr 1212683).
Zaakcentować należy, że skarga złożona na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX nr 151236).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżącej Spółce aktualnie nie przysługuje żadne prawo rzeczowe do nieruchomości objętych uchwałą intencyjną, tym samym zaskarżona uchwała nie dotyczy bezpośrednio jej praw ani obowiązków. Z materiału aktowego wynika, że skarżąca spółka nie jest właścicielem działki nr [...], a jedynie zawarła umowę dzierżawy, której przedmiotem jest rzeczona działka. Właścicielem działki nr [...] jest M. S. B.
Dzierżawca nie posiada interesu prawnego na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. Z okoliczności bycia dzierżawcą wynikać bowiem mogą wyłącznie relacje cywilnoprawne pomiędzy nim a właścicielem nieruchomości; dzierżawca lub inny podmiot wykazujący się prawem obligacyjnym do części nieruchomości nie jest podmiotem, któremu przysługują uprawnienia wynikające z przepisów planistycznych. Posiada on bowiem jedynie prawa zależne od podmiotu będącego właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości, a wynikające ze stosunku zobowiązaniowego.
Umowa dzierżawy uprawnia wprawdzie do władania dzierżawioną nieruchomością, jednakże nie rodzi żadnych skutków o charakterze rzeczowym, bezwzględnie obowiązującym, które stanowiłoby o istnieniu bezpośredniego interesu prawnego chronionego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Wskazywany przez Spółkę interes prawny nie wywodzi się zatem z normy materialnoprawnej, tylko jego charakter jest faktyczny.
Ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu ma charakter aktu prawa wewnętrznego, które wiążą tylko organ gminy, nie wywołują skutków na zewnątrz. Akty o charakterze wewnętrznym nie mogą naruszyć niczyjego interesu prawnego, gdyż nie przesądzają o celu jaki ma być na danym terenie zrealizowany. Stwierdzić zatem trzeba, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu ma jedynie charakter intencyjny, jej przedmiotem jest tylko określenie granic obszaru objętego planem, nie formułuje ona wskazań z jakimi przepisami plan ma być zgodny, ani też nie zawiera propozycji co do przeznaczenia konkretnego terenu. Nie kształtując zatem sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej, uchwała taka nie wywołuje skutków materialnoprawnych, tym samym nie może ona prowadzić do naruszenia interesu prawnego.
Skarżąca Spółka nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skoro podstawą złożonej skargi nie jest norma prawa materialnego, lecz jedynie interes faktyczny uznać należało, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna i winna zostać odrzucona. Innymi słowy skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej podlega odrzuceniu.
Niedopuszczalność skargi oznacza, że niemożliwe staje się merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a zatem postępowanie sądowe w ogóle nie może się toczyć.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 P.p.s.a. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i odrzucił skargę.