II OSK 535/21

II OSK 535/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Jerzy Siegień
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 516/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2020-10-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Adrianna Tarłowska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 516/19 w sprawie ze skargi B. S., M. S., J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 10 maja 2019 r., nr SKO/PP-412/10/2019 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku usługowego z przeznaczeniem usługowo-produkcyjnym oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 516/19, po rozpoznaniu skarg B. S. i M. S. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") oraz J. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu") oddalił skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: "Kolegium", "SKO") z 10 maja 2019 r. nr SKO/PP-412/10/2019. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Legnicy (dalej: Prezydent) z 31 stycznia 2019 r. nr PAB.6730.49.2014.IV, którą ustalono, na wniosek S. G. (dalej: "inwestor") warunki zabudowy terenu położonego w L. przy ul. [...], (dz. nr [...], obr. P.), dla inwestycji polegającej na: rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku usługowego z przeznaczeniem na budynek usługowo-produkcyjny (produkcja drobnowymiarowych elementów plastikowych oraz usługi nieuciążliwe dla środowiska, np. sprzedaż detaliczna lub hurtowa materiałów instalacyjnych).
2.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli B. S. i M. S., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") wskutek naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 190 p.p.s.a. przez uznanie, że organy obu instancji w sposób prawidłowy - na dzień wydania zaskarżonych decyzji - ustaliły wystąpienie wszystkich przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy analiza dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy winna prowadzić do stwierdzenia, że organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę nie poczynił żadnych dodatkowych ustaleń w szczególności co do aktualności przyjętej do rozstrzygnięcia analizy urbanistycznej;
2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 4 i art. 5 u.p.z.p. przez brak uchylenia zaskarżonych decyzji na skutek dokonania błędnej oceny zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, w tym analizy urbanistycznej i uznanie, że analiza urbanistyczna wykonana przed wydaniem pierwotnej decyzji organu I instancji z 30 września 2014 r. zachowuje aktualność z uwagi na jej zaakceptowanie przez "odpowiedni organ" w dniu 21 listopada 2018 r.; przedstawionej przez inwestora decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Zlewni Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z 20 lipca 2017 r., która została wydana na potrzeby innego zamierzenia inwestycyjnego, oraz brak rozważenia zarzutu skarżących dotyczących nieustalenia przez organy obu instancji prawidłowego, tj. wystarczającego na potrzeby planowanej inwestycji, uzbrojenia nieruchomości - działki gruntu nr [...].
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonych decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta Legnicy oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania przed Sądami obu instancji, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano w szczególności, że organy oraz WSA we Wrocławiu w niewystarczającym stopniu rozważyły aktualne spełnienie przez inwestora w ramach planowanej inwestycji przesłanek wydania decyzji określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 u.p.z.p.
2.2. W piśmie z 3 marca 2021 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna nie zasługują na uwzględnienie.
3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
3.4. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół trzech zagadnień. Po pierwsze, spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Po drugie, wypełnienia warunku dotyczącego uzbrojenia terenu inwestycji (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Po trzecie, zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Przed odniesieniem się to tych zarzutów zwrócić należy jednak uwagę na dwie kwestie ogólne, mające istotne znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy.
3.5. Pierwsza kwestia dotyczy tego, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji zapadły dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. Chodzi tu o wyroki NSA z 26 września 2017 r. (sygn. akt II OSK 762/16) oraz z 12 września 2018 r. (sygn. akt II OSK 1443/18). Organy rozpatrujące ponownie sprawę, a następnie WSA we Wrocławiu wydając zaskarżony wyrok, a także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, były związane ocenami prawnymi wyrażonym w tych wyrokach (art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a.). Jeżeli chodzi o wyrok NSA z 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 762/16, to przesądzono w nim, że sporna inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei w wyroku NSA z 12 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1443/18, rozstrzygnięto, że w sprawie niniejszej, w kontekście warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., zachodzi konieczność uzyskania decyzji zwalniającej od zakazów na podstawie art. 88l ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145; dalej: "d.p.w."). Równocześnie NSA w wyroku tym wskazał, że z dołączonej do odpowiedzi na skargę kasacyjną decyzji wynika, że inwestor wystąpił o wydanie takiej decyzji dla terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i uzyskał zwolnienie od zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Miało to miejsce jednakże już po wydaniu decyzji kontrolowanej w sprawie, w której wydał ten wyrok NSA (tj. decyzji Kolegium z 18 lutego 2015 r.). Równocześnie NSA w wyroku z 12 września 2018 r. sformułował zalecenie, że ponownie rozpoznając sprawę Prezydent winien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy i podjąć stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, mając na uwadze stan faktyczny i prawny istniejący w dacie opracowania nowego projektu decyzji (art. 53 ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), a następnie istniejący w dacie wydania ponownej decyzji.
3.6. Druga kwestia o znaczeniu ogólnym, ale mającym istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, dotyczy przedmiotu decyzji o warunkach zabudowy oraz związanego charakteru tej decyzji. Zwrócenie uwagi na tę kwestię jest konieczne w realiach niniejszej sprawy, albowiem w toku postępowania trwającego od 2014 r. strony zgłaszały szereg zastrzeżeń co do planowanej inwestycji powołując się m. in. na zagrożenia związane z hałasem lub drganiami. Wymaga zatem przypomnienia, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi tylko pierwszy etap procesu inwestycyjnego związanego z rozbudową istniejącego budynku. Organ gminy wydając tę decyzję bada, czy spełnione są przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jeżeli chodzi o warunek zgodności tej decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), to nie chodzi tu o zgodność planowanego przedsięwzięcia z wszelkimi przepisami prawa regulującymi dany rodzaj działalności, ale o zgodność z przepisami, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym ograniczenia w zabudowie, na danym terenie (por. np. wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1286/22, CBOSA). Na etapie ustalania warunków zabudowy, w tym w ramach weryfikacji spełnienia warunków tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz warunku zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), nie bada się w szczególności kwestii związanych z potrzebą projektowania budynków oraz prowadzenia robót budowalnych w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Kwestie te są badane na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (zob. m. in. art. 5 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682; dalej: "Prawo budowlane"). Dotyczy to w szczególności takich kwestii jak zapewnienie minimalnego poziomu nasłonecznienia, ewentualnego naruszenia warunków gruntowych, zapewnienia odpowiednich warunków technicznych dojazdu do nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 844/22, CBOSA). Podobnie, wydanie przez właściwy organ gminy decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że uprawniony w tej decyzji podmiot uzyska inne decyzje administracyjne wymagane przez odrębne przepisy w związku z prowadzeniem danego przedsięwzięcia. Dotyczy to w szczególności pozwoleń emisyjnych (sektorowych lub zintegrowanych) wydawanych w oparciu o art. 180 i n. ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556l; dalej: "p.o.ś."), pozwoleń związanych z gospodarką odpadami (zob. art. 41 i n. ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587), czy też zgód wodnoprawnych (zob. art. 388 i n. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1478). Organ gminy wydając decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organów uprawnionych do wydania pozwolenia na budowę oraz pozwoleń dotyczących zasad korzystania ze środowiska w związku z prowadzeniem danej działalności gospodarczej. W przeciwnym razie organ gminy naruszyłby zasadę legalizmu (art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP), z której wynika obowiązek interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły. Dalej trzeba wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej. Oznacza to, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Należy podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy znajduje odpowiednie zastosowanie art. 56 zdanie drugie u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle tego przepisu, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy, ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym takich jak ład przestrzenny, ochrona środowiska, prawo własności czy też walory ekonomiczne przestrzeni, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2601/21, CBOSA). Natomiast okoliczność, że dana działalność lub instalacja, przy pomocy której dany przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą, jest prowadzona lub została wykonana zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, nie pozbawia organów ochrony środowiska do ograniczenia lub wstrzymania takiej działalności lub wstrzymania użytkowania instalacji, jeżeli zajdą okoliczności wskazane w art. 362 i n. p.o.ś.
3.7. Przechodząc do pierwszej grupy zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczącej spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), to nie są one zasadne z następujących powodów. Po pierwsze, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zaskarżona decyzja Kolegium z 10 maja 2019 r., podobnie jak poprzedzająca ją decyzja Prezydenta z 31 stycznia 2019 r., zostały wydane nie w oparciu o analizę urbanistyczną z 2014 r., ale w oparciu o nową, aktualną analizę urbanistyczną. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że podstawą wydania tych decyzji była analiza urbanistyczna sporządzona 31 stycznia 2019 r. przez uprawnionego urbanistę J. L. Również załącznik graficzny do decyzji oraz załącznik graficzny do analizy zostały sporządzone w oparciu o mapę, której zgodność z zasobem geodezyjnym i kartograficznym potwierdzono 21 listopada 2018 r. Po drugie, w analizie tej nie pominięto okoliczności, że zakład obuwniczy przy ul. [...] jest od 2013 r. w likwidacji oraz aktualnie jest wyłączony z produkcji (zob. s. 1 – 2 analizy). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z samego tylko faktu, że aktualnie w zakładzie tym nie jest prowadzona produkcja obuwia, nie pozbawia tego terenu, niejako per se, charakteru terenu przemysłowego w kontekście weryfikacji spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p.). W analizie z 31 stycznia 2019 r. wykazano przy tym, że na obszarze analizowanym mamy do czynienia z przemieszaniem funkcji mieszkalnej oraz szeregu funkcji związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Funkcja gospodarcza (przemysłowa) na tym terenie była zresztą w przeszłości funkcją dominującą (zob. przywołany w analizie, nieobowiązujący już, plan ogólny miasta Legnica). Na terenie analizowanym, w niedalekim sąsiedztwie terenu inwestycji, znajduje się w szczególności zakład inżynieryjno – drogowy przy ul. [...] oraz skład budowlany położony między ulicami [...] i [...] (na przeciwko działki inwestora nr [...]). Tym samym, dopuszczenie na działce inwestora, obok dotychczasowej funkcji usługowej, również funkcji produkcyjnej obejmującej produkcję drobnowymiarowych elementów plastikowych, nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należy przypomnieć, że celem przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady "dobrego sąsiedztwa" jest wyłączenie nowej zabudowy, której nie można pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu. Podstawą wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie wymagania kontynuacji funkcji może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 383/22, CBOSA). Konkluzja ta pozostaje również w ścisłym związku z cechami analizy urbanistycznej, sporządzanej dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy. Otóż analiza ta ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a więc charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2785/19, CBOSA). Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Z uwagi jednak na specjalistyczny charakter analizy, jej zakwestionowanie jako dowodu mogącego stanowić podstawę ustaleń w danej sprawie, wymaga, co do zasady, wykazania, że zawarte w niej ustalenia są oczywiście błędne lub nielogiczne (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2631/21 oraz wyrok NSA z 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 839/22 - CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z tego rodzaju wadami analizy.
3.8. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W świetle tego przepisu, dla wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest ustalenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 cytowanej ustawy, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy wystarczające jest istniejące lub projektowane uzbrojenie danego terenu, które pozwoli na dokonanie przyłącza wodociągowego, energii elektrycznej czy kanalizacji sanitarnej. Wymaga przy tym podkreślenia, że etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny, łącznie z ich przebiegiem (por. np. wyrok NSA z 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 906/21, CBOSA). Trzeba mieć również na uwadze, że w realiach niniejszej sprawy chodzi o inwestycję w postaci rozbudowy, przebudowy oraz nadbudowy istniejącego już budynku usługowego, do którego są doprowadzone wszystkie media niezbędne do jego funkcjonowania. Inwestor dysponuje umowami zawartymi z gestorami tych mediów. Warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 był zatem w niniejszej sprawie w sposób oczywisty spełniony. W realiach niniejszej sprawy wymaga również podkreślenia, że w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie ma znaczenia to, czy fragment istniejącego przyłącza kanalizacyjnego (łączącego budynek na działce inwestora z gminną siecią kanalizacyjną) przebiega przez działkę sąsiednią i czy właściciel tej sąsiedniej nieruchomości wyraża zgodę na wykorzystanie tego fragmentu przyłącza dla planowanej działalności gospodarczej na działce inwestora.
3.9. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Przede wszystkim, inwestor uzyskał decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Zlewni Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z 20 lipca 2017 r., nr 245/ZU/2017 zwalniającą go od zakazów wykonywania robót budowlanych na terenie szczególnego zagrożenia powodzią w postaci rozbudowy hali usługowo – produkcyjnej zlokalizowanej na działce inwestora przy ul. [...] w L. Decyzja ta była podstawą uzgodnienia spornej inwestycji przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Zlewni Gospodarki Wodnej we Wrocławiu (zob. postanowienie z 21 listopada 2018 r.). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, wspominana decyzja dotyczyła inwestycji objętej zaskarżoną decyzją. Niezależnie od tego, że do decyzji tej odwołano się w uzasadnieniu wyroku NSA z 12 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1443/18 (zob. punkt 3.5 niniejszego uzasadnienia), to istotne jest również, że w decyzji tej jest mowa o rozbudowie istniejącego budynku usługowo – produkcyjnego przy ul. [...] w L. To rozbudowa, a nie przebudowa lub nadbudowa, miała zasadnicze znaczenie z punktu widzenia warunków przepływu ewentualnych wód powodziowych, co z kolei było kwestią kluczową dla oceny ryzyka powodziowego (zob. s. 3 uzasadnienia decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Zlewni Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z 20 lipca 2017 r.). W wyniku rozbudowy spornej hali miało bowiem dość do powiększenia obszaru zabudowanego, co z kolei determinuje takie kwestie jak ograniczenie chłonności terenu. Skutków takich nie ma natomiast nadbudowa. Podobnie rzecz ma się z przebudową, która tym różni się m. in. od rozbudowy, że nie obejmuje charakterystycznych parametrów inwestycji, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość czy liczba kondygnacji (zob. art. 3 pkt 7a Prawo budowlanego).
3.10. W odniesieniu do wniosku pełnomocnika inwestora z 25 września 2023 r. o zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy wskazać, że obowiązujące przepisy nie przewidują w ogóle możliwości zasądzenia zwrotu tych kosztów na rzecz uczestnika postępowania. Zwrot kosztów postępowania kasacyjnego następuje w relacjach między wnoszącym skargę kasacyjną a organem albo skarżącym (zob. art. 203 i 204 p.p.s.a.).
3.11. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.