II OSK 533/24

II OSK 533/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Sygn. powiązane
III SAB/Wr 108/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-11-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt III SAB/Wr 108/23 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz A. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu, sąd I instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 7 listopada 2023 r., sygn. akt III SAB/Wr 108/23, w wyniku rozpoznania skargi A. S. (dalej: cudzoziemka, strona, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy – oddalił skargę w całości.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Cudzoziemka – obywatelka Ukrainy, wnioskiem z 27 kwietnia 2022 r. (wpływ do organu 29 kwietnia 2022 r.) wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu połączenia się z rodziną. Organ, 30 listopada 2022 r. zwrócił się w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.; dalej: u.o.c.) do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemce. Następnie, 6 grudnia 2022 r. wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w Urzędzie oraz uzupełnienia dokumentów. W dniu 5 stycznia 2023 r. cudzoziemka stawiła się w siedzibie organu. Wobec braku aktywności organu złożyła ponaglenie z 16 stycznia 2023 r., a następnie do WSA we Wrocławiu skargę z 17 stycznia 2023 r. na bezczynność Wojewody. Dalej pismem z 27 stycznia 2023 r. uzupełniła wniosek. Organ, pismem z 10 lutego 2023 r. poinformował o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania. Wojewoda wydał decyzję o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy na rzecz strony, co miało miejsce w dniu 20 lutego 2023 r.
WSA we Wrocławiu we wskazanym na wstępie wyroku z 7 listopada 2023 r. w szczególności wskazał, że zasadnicze i rozstrzygające znaczenie w sprawie mają przepisy ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.; dalej: u.o.p.), a zwłaszcza art. 42 ust. 5a. Wyjaśniono, że decyzją z 15 grudnia 2021 r. nr SOC-LPI.6151.1.2229.2019.MPA, Wojewoda udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy do 30 kwietnia 2022 r. Zaznaczono, że termin ważności tego zezwolenia upływał po dniu 24 lutego 2022 r. Zdaniem sądu I instancji z mocy art. 42 ust. 5a u.o.p. zezwolenie było ważne do 24 sierpnia 2023 r., bowiem do tego dnia skarżąca objęta była prawem legalnego pobytu czasowego na terytorium RP. Ponadto wskazano, że z akt sprawy wynika, że 20 lutego 2023 r. organ potwierdził zastosowanie art. 42 ust. 5a u.o.p., wydając decyzję udzielającą zezwolenia na pobyt czasowy do 24 sierpnia 2023 r. W tym stanie rzeczy w ocenie WSA we Wrocławiu skarga na bezczynność organu jest bezpodstawna, a organowi nie sposób zarzucić bezczynności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła cudzoziemka, zaskarżając go w całości, zarzucając:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 100 c ust. 1-4 i art. 100 d ust. 1-4 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.o.p. w zw. z art. 8 ust. 2, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię w/w przepisów i uznanie, że wskazane przepisy u.o.p. znajdują zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, podczas gdy:
a. z ustalonego stanu faktycznego nie wynika, aby strona skarżąca była obywatelem Ukrainy, który przybył na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, zatem przepisy u.o.p. nie znajdują zastosowania,
b. przepisy uniemożliwiające stronie w ogóle zaskarżenie przewlekłości lub bezczynności postępowania, także w sytuacji, kiedy skarga na przewlekłość lub bezczynność postępowania jest co do zasady środkiem zmierzającym do zaskarżenia m.in. wadliwego pozostawienia sprawy bez rozpoznania przez właściwy organ, są jawnie i oczywiście sprzeczne z wskazanymi powyżej przepisami Konstytucji RP, w szczególności z art. 45 oraz z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP i stanowią przejaw niczym nieuzasadnionej dyskryminacji strony w dochodzeniu swoich praw, co w kontekście niewątpliwego uznania, że to Konstytucja jest najwyższym prawem RP i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej, zaś sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, prowadzić musi do uznania, że sąd administracyjny posiada kompetencję do samodzielnego dokonania oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją na użytek rozpoznawanej sprawy, zwłaszcza w sytuacji wystąpienia faktycznego paraliżu prac Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK), który powołany został do rozpatrywania spraw zgodności ustawy z Konstytucją RP, a który to TK nie może obecnie funkcjonować z uwagi na fakt, że w jego składzie zasiadają osoby nieuprawnione do orzekania, zaś pracami TK i wyznaczaniem terminów rozpraw kieruje osoba, której kadencja wygasła, zatem nie jest możliwe funkcjonowanie TK w sposób wskazany w Konstytucji RP.
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez oddalenie skargi wniesionej przez stronę w sytuacji, kiedy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania i pozostawał w bezczynności, zatem skarga winna podlegać uwzględnieniu.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku "w zaskarżonej części" i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Pismem z 4 marca 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje:
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są usprawiedliwione.
Jako bezprzedmiotowe należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 100 c ust. 1-4 i art. 100 d ust. 1-4 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.o.p. w zw. z art. 8 ust. 2, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP. Przepisy te bowiem nie były stosowane przez WSA we Wrocławiu przy dokonywaniu kontroli działalności Wojewody w aspekcie skargi na jego bezczynność. Sąd ten bowiem stanął na stanowisku, że nie wystąpiła bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy wniesiony do organu w dniu 29 kwietnia 2022 r. z tego względu, że przepis art. 42 ust. 5a u.o.p. z mocy prawa legalizuje pobyty czasowe obywateli Ukrainy na terytorium RP do 24 sierpnia 2023 r. w sytuacji, gdy przebywali oni w Polsce przed wybuchem wojny na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy. Ergo - organ nie pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku o zezwolenie na taki pobyt, złożonego przez obywatela Ukrainy.
Zgodnie z art. 42 ust. 5a u.o.p. jeżeli ostatni dzień okresu ważności zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego obywatelowi Ukrainy przypada w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., okres ważności tego zezwolenia ulega przedłużeniu z mocy prawa do dnia 24 sierpnia 2023 r., a obecnie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) - do 30 września 2025 r. Norma ta jest powieleniem pierwotnie uchwalonego art. 42 ust. 5 u.o.p., przedłużającego z mocy prawa okres ważności zezwolenia na pobyt czasowy wydanego obywatelowi Ukrainy w okresie do 24 lutego 2022 r. – do dnia 31 grudnia 2022 r. Przepis ten zatem udziela obywatelom Ukrainy spełniającym do dnia 24 lutego 2022 r. określony warunek, ex lege szczególnego uprawnienia dotyczącego legalnego czasowego pobytu na terytorium RP.
Kluczowe jest w tej sprawie, czy u.o.p. uchyla w tym zakresie przepisy u.o.c. i tym samym k.p.a. (vide art. 10 u.o.c.). Jedną z zasad procedury administracyjnej jest zasada szybkości i prostoty postępowania, gdyż organy powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 k.p.a.). Zasada ta znajduje konkretyzację w art. 35 § 2 k.p.a. ustalającym terminy załatwienia sprawy administracyjnej, które mogą być zmienione przez przepisy szczególne (art. 35 § 4 k.p.a.). Takim przepisem jest w tej sprawie art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. obowiązujący od 29 stycznia 2022 r., wydłużający zarówno termin rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na pobyt do 60 dni, jak i ustalający szczególne reguły rozpoczęcia biegu tego terminu.
Faktem jest, że u.o.p. jest regulacją szczególną, która na zasadzie wyjątków reguluje zagadnienia związane z pomocą obywatelom Ukrainy i legalizacją ich pobytu na terytorium RP. Ogólne zasady legalizacji pobytu cudzoziemca reguluje u.o.c. Niemniej analiza wszystkich norm prawnych zawartych w art. 42 u.o.p. prowadzi do wniosku, że odwołanie się do form prawnych legalnego pobytu obywateli Ukrainy odnosi się do instytucji uregulowanych w u.o.c. Chociażby art. 42 ust. 1 i 3a u.o.p. przedłużający ważność wizy krajowej wydanej obywatelowi Ukrainy, czy przedłużenie ważności wydanych tym obywatelom kart pobytu, polskich dokumentów tożsamości cudzoziemca, czy dokumentów "zgoda na pobyt tolerowany" (art. 42 ust. 8 u.o.p.). To samo dotyczy przedłużenia pobytu na podstawie wizy Schengen (art. 42 ust. 11 u.o.p.). Powołane przepisy odnoszą się do form pobytu cudzoziemców uregulowanych w u.o.c. Powyższe prowadzi do konkluzji, że choć u.o.p. jest wyjątkową regulacją względem u.o.c. i w takiej sytuacji rzeczony wyjątek, który także jest normą prawną, nie może podlegać wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae) – nie oznacza, że nie znajdują zastosowania przepisy u.o.c. i przede wszystkim procedura zawarta w k.p.a. przy rozpatrywaniu wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, jeśli taki wniosek zostanie złożony. Tymczasem WSA we Wrocławiu odbiera uprawnienie procesowe stronie do rozpatrzenia jej wniosku w powołaniu na przepis prawa materialnego, budując tezę, że skoro następuje przedłużenie z mocy ustawy legalnego pobytu na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, organ nie rozpoznając wniosku o zezwolenie na taki pobyt czasowy, nie pozostaje w bezczynności.
Zdaniem NSA należy odróżnić uprawnienie procesowe strony jakim jest prawo do wystąpienia z wnioskiem o pobyt czasowy od materialnego, jakim jest zalegalizowanie z mocy ustawy pobytu podmiotów spełniających warunki określone w art. 42 ust. 5a u.o.p.. Tymczasem sąd wojewódzki utożsamił obydwa zagadnienia, uznając, że w istocie taki wniosek jest zbędny wobec regulacji art. 42 ust. 5 a u.o.p., gdyż cudzoziemka przebywa legalnie na terytorium RP. O tyle można zgodzić się, że wydawane na podstawie u.o.c. decyzje zezwalające na pobyt czasowy mają charakter konstytutywny, o tyle decyzja wydana w dniu 20 lutego 2023 r. i udzielająca skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający nabyte z mocy ustawy prawo. Nie oznacza to jednak, że taka decyzja nie powinna zostać wydana w wyniku złożenia wniosku przez uprawniony podmiot.
Poczynając od złożenia wniosku, który bezspornie został wniesiony w dniu 29 kwietnia 2022 r. to zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Postępowanie zatem zostało wszczęte, a kwestia czy podanie zostanie pozostawione bez rozpatrzenia, czy postępowanie ewentualnie umorzone, czy też zostanie stwierdzone, że skarżąca przebywa na terytorium RP na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy do określonej daty, wymaga procesowego rozpatrzenia i zakończenia w formie przewidzianej prawem. Obowiązku tego nie uchyla przepis materialny tj. art. 42 ust. 5a u.o.p.
W doktrynie wskazuje się na domniemanie decyzyjnej formy zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy norma prawa materialnego wymaga autorytatywnej konkretyzacji, a przepis prawa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio bądź nie przewiduje innej formy tej konkretyzacji (zob. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80 urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 7-23). Nie ulega wątpliwości, że norma prawa materialnego zawarta w art. 42 ust. 5a u.o.p. wymaga konkretyzacji z uwagi na wskazane przesłanki przedłużenia zezwolenia na pobyt czasowy. Jednocześnie żaden przepis u.o.p., u.o.c. oraz k.p.a. nie przewiduje expressis verbis innej formy zakończenia takiego postępowania (jeżeli zostanie złożony wniosek), ani nie wyklucza jednoznacznie możliwości wydania decyzji w sprawie. W przypadku np. przedłużenia legalnego pobytu na podstawie wizy krajowej przepis art. 42 ust. 3a zdanie 2 u.o.p. wyraźnie stwierdza, że w dokumencie podróży nie umieszcza się nowej naklejki wizowej. Prowadzi to do wniosku, że jakkolwiek skutek materialnoprawny w postaci legalizacji pobytu obywatela Ukrainy na terytorium RP do określonej daty następuje z mocy prawa, to jednak organ jest zobowiązany wydać akt o charakterze deklaratoryjnym, stwierdzający konkretyzację tego skutku w sprawie indywidualnej. Wobec braku szczególnych przepisów procesowych, rozstrzygnięcie, o którym mowa musi zapaść w formie określonej przez art. 104 § 1 k.p.a., tj. decyzji administracyjnej. Analogicznie sytuacja kształtuje się do instytucji umorzenia postępowania nieważnościowego z mocy prawa na gruncie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) – vide wyrok NSA z 20 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1778/22 i przywołane tam orzecznictwo.
W konsekwencji WSA we Wrocławiu uchybił art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 , art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 4 k.p.a. w zw. art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. i art. 104 § 1 k.p.a. oddając skargę na bezczynność organu z argumentacją prawną zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku.
Jednocześnie jako przedwczesne należało uznać naruszenie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., gdyż ponowne rozpatrzenie sprawy bezczynności musi się koncentrować na zbadaniu, kiedy rozpoczął się bieg terminu rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, bowiem wydanie przez Wojewodę w dniu 20 lutego 2023 r. decyzji udzielającej zezwolenia na pobyt czasowy może sugerować, że wszystkie warunki wymagane przez art. 112a ust. 2 u.o.c. wystąpiły. Należy przy tym przypomnieć, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a.
W sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uznając, że istota sprawy wymaga wyjaśnienia tj. czy organ pozostawał w bezczynności, NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. NSA sprawę rozpoznał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.